Landesverwaltungsgericht Tirol LVwG-2015/35/0120-1

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 26.01.2015
• ECLI: ECLI:AT:LVWGTI:2015:LVwG.2015.35.0120.1

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Tirol hat durch seinen Richter Dr. Peter Christ über die Beschwerde des Herrn JB, Adresse, M, gegen den Bescheid der TL vom 13.11.2014, U-***,

zu Recht erkannt:

1. Gemäß § 28 Abs 2 und 5 VwGVG wird der Beschwerde insofern stattgegeben, als der angefochtene Bescheid aufgehoben wird.

2. Gegen dieses Erkenntnis ist gemäß § 25a Abs 1 VwGG eine ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof nach Art 133 Abs 4 B-VG zulässig.

R e c h t s m i t t e l b e l e h r u n g

Gegen diese Entscheidung kann binnen sechs Wochen ab der Zustellung Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, Freyung 8, 1010 Wien, oder ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof, Judenplatz 11, 1010 Wien, erhoben werden. Die Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof ist direkt bei diesem, die Revision an den Verwaltungsgerichtshof ist beim Landesverwaltungsgericht einzubringen.

Die Beschwerde bzw. die Revision ist durch einen bevollmächtigten Rechtsanwalt bzw. eine bevollmächtigte Rechtsanwältin einzubringen und es ist eine Eingabegebühr von Euro 240,00 zu entrichten.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

I. Sachverhalt:

1. Zum angefochtenen Bescheid vom 13.11.2014, U-***:

Mit Schreiben vom 22.01.2014 an Frau IF hat der nunmehrige Beschwerdeführer gestützt auf das Umweltinformationsgesetz (UIG), das TUIG 2005, die RL 2003/4/EG (Umweltinformationsrichtlinie), die Aarhus Konvention, das Tiroler Auskunftspflichtgesetz sowie das (Bundes-) Auskunftspflichtgesetz die Herausgabe des Schreibens der Europäischen Kommission vom 15.1.2014, FV/fl Ares (2014) 76254, im Rahmen des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens ***, beantragt.

Für den Fall, dass das Begehren abgelehnt wird, wurde eine bescheidmäßige Erledigung nach § 8 UIG bzw. den relevanten landesrechtlichen und europarechtlichen Bestimmungen beantragt.

Sofern sich das Begehren inhaltlich auf landesrechtliche Bestimmungen bezieht, wurde der Antrag sinngemäß nach landesrechtlichen Bestimmungen gestellt. Im Antrag wurde eine allfällige unmittelbare Anwendbarkeit der RL 2003/4/EG (Umweltinformationsrichtlinie) sowie der Art 2 und 4 der Aarhus Konvention releviert. Schließlich wurde der Antrag auch auf das Auskunftspflichtgesetz des Bundes sowie das Tiroler Auskunftspflichtgesetz gestützt.

Falls Teile der Informationen nicht sofort herausgegeben werden könnten, wurde unter Berufung auf die Aarhus Konvention und die Richtlinie 2003/4/EG die unverzügliche Herausgabe jener Informationen, die unmittelbar erfolgen kann, sowie Information darüber, bis wann die restlichen Informationen übermittelt werden können, beantragt.

Mit Schreiben der TL vom 31.3.2014, U-***, wurde Herrn B unter Hinweis darauf, dass die Europäische Kommission in ständiger Praxis den Zugang zu Dokumenten eines Vertragsverletzungsverfahrens auf Grundlage der Ausnahmeregelung zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten nach Art 4 Abs 2 dritter Spiegelstrich der Verordnung 1049/2001 verweigert, mitgeteilt, dass der Zugang zu dem Dokument, auf das sich das Informationsbegehren bezieht, nicht gewährt werden könne.

Mit E-Mail vom 31.03.2014 hat Herr B daraufhin die bescheidmäßige Erledigung seines Informationsbegehrens vom 22.01.2014 auf Herausgabe des Schreibens der Europäischen Kommission vom 15.1.2014, FV/fl Ares (2014) 76254, im Rahmen des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens ***, beantragt.

Mit dem in weiterer Folge erlassenen und nunmehr angefochtenen Bescheid wurde Folgendes ausgesprochen:

„Die TL als informationspflichtige bzw. auskunftspflichtige Stelle nach § 3 Tiroler Umweltinformationsgesetz 2005 (TUIG 2005), LGBl. Nr. 89/2005, zuletzt geändert durch LGBl. Nr. 130/2013, und nach § 1 Tiroler Auskunftspflichtgesetz, LGBl. Nr. 4/1989, zuletzt geändert durch LGBl. Nr. 130/2013, sowie als zuständige Behörde nach § 5 lit. a Tiroler Auskunftspflichtgesetz entscheidet über den Antrag des Herrn JB, Adresse, M, vom 1.03.2014, auf bescheidmäßige Erledigung seines Informationsbegehrens vom 22.01.2014, mit welchem die Herausgabe des Schreibens der Europäischen Kommission vom 15.01.2014, ZI. FV/fl Ares (2014) 76254, begehrt wurde, gemäß § 8 Abs. 1 iVm § 2 und § 4 Abs. 1 TUIG 2005 und § 4 Abs. 4 iVm § 3 Tiroler Auskunftspflichtgesetz wie folgt:

Der Antrag auf Herausgabe des Schreibens der Europäischen Kommission vom 15.01.2014 wird a b g e w i e s e n.“

Begründend nimmt die belangte Behörde insbesondere auf die Verordnung (EG) 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (im Folgenden kurz: VO 1049/2001) Bezug. Art 4 dieser VO regle jene Ausnahmefälle, in denen der Zugang zu einem Dokument zu verweigern ist. Im gegenständlichen Fall sei Art 4 Abs 2 dritter Spiegelstrich der VO 1049/2001 anwendbar, wonach die Organe den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde, verweigern müssen, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Auf der Grundlage der genannten Ausnahmeregelung verweigere die Kommission rechtmäßiger Weise in ständiger Praxis den Zugang zu Dokumenten eines Vertragsverletzungsverfahrens.

Die Rechtmäßigkeit der Verweigerung werde auch durch Art 6 der Verordnung (EG) 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (im Folgenden kurz: VO 1367/2006) untermauert.

Eine Konsultation des betreffenden Organs der Union im Sinn des Art 5 der VO 1049/2001 habe unterbleiben können, da aufgrund der ständigen Praxis der Europäischen Kommission klar sei, dass Dokumente eines Vertragsverletzungsverfahrens, wie jenes, dessen Herausgabe gegenständlich begehrt wurde, nicht zu verbreiten seien.

In weiterer Folge führt die belangte Behörde aus, dass gegenständlich nicht das UIG, sondern nur das TUIG 2005 anwendbar sei, da das Vertragsverletzungsverfahren *** Angelegenheiten des Naturschutzrechts betreffe, welche in Gesetzgebung Landessache seien. Gestützt auf dieses TUIG 2005 kommt die belangte Behörde sodann zum Ergebnis, dass es sich beim Schriftverkehr der Europäischen Kommission mit einem Mitgliedstaat im Zusammenhang mit einem Vertragsverletzungsverfahren nicht um Umweltinformationen im Sinne des § 2 TUIG 2005 handle und daher nach dem TUIG 2005 kein Recht auf Zugang zum gegenständlichen Schreiben der Kommission bestehe. Dies gelte aufgrund des Ablehnungsgrundes nach § 6 Abs 2 lit g TUIG 2005 (nachteilige Auswirkungen auf laufende Gerichtsverfahren oder die Möglichkeit einer Person, ein faires Verfahren zu erhalten oder die Möglichkeit einer Behörde, Untersuchungen strafrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Art durchzuführen) aber selbst dann, wenn es sich gegenständlich doch um Umweltinformationen im Sinne des § 2 TUIG 2005 handeln würde.

Schließlich geht die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid auch noch auf die vom nunmehrigen Beschwerdeführer ins Treffen geführten Auskunftspflichtgesetze ein und führt diesbezüglich aus, dass nicht jenes des Bundes auf das gegenständliche Auskunftsbegehren anwendbar sei, sondern nur das Tiroler Auskunftspflichtgesetz, da die Landesregierung nur zu den auskunftspflichtigen Stellen nach § 1 Abs 1 Tiroler Auskunftspflichtgesetz zähle. § 3 Abs 1 des Tiroler Auskunftspflichtgesetzes verlange die Verweigerung der Auskunft im Fall einer entgegenstehenden gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht. Im vorliegenden Fall stehe die Amtsverschwiegenheit des Art 20 Abs 3 B-VG der begehrten Auskunft entgegen, deren Wahrung wiederum im Interesse der auswärtigen Beziehungen geboten sei, da die Europäische Kommission zum Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten in Vertragsverletzungsverfahren keinen Zugang zum Schriftverkehr im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren gewähre und Österreich aufgrund des Loyalitätsgebotes des Art 4 Abs 3 EUV verpflichtet sei, diese Geheimhaltung nicht zu beeinträchtigen. Außerdem sei die Geheimhaltung zur Vorbereitung einer Entscheidung geboten.

Eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung der RL 2003/4/EG sei nicht ersichtlich und die vom nunmehrigen Beschwerdeführer ins Treffen geführte Aarhus Konvention nicht unmittelbar anwendbar. Im Übrigen führte die Anwendung dieser Konvention auch zu keinem abweichenden Ergebnis.

2. Beschwerde:

Offenkundig gegen den unter Z 1 dargestellten Bescheid der TL - und nur irrtümlich als Bescheid des „Amtes der TL“ bezeichnet - erhob Herr B Beschwerde, welche am 12.12.2014 per Post an das Amt der TL übermittelt wurde. Der Beschwerdeführer beantragt darin insbesondere 1. die Aufhebung des angefochtenen Bescheides, 2. die Feststellung, dass der Antrag auf bescheidmäßige Erledigung rechtmäßig mit dem Informationsbegehren gestellt wurde und die belangte Behörde rechtswidrig gehandelt hat, da dieser Eventualantrag nicht innerhalb eines Monates erledigt wurde, und 3. eine Entscheidung in der Sache selbst, und zwar dahingehend, dass dem Antrag auf Herausgabe des Schreibens der europäischen Kommission vom 15.1.2014 mit der GZl FV/fl Ares (2014) 76254 stattgeben wird.

Laut dem gegenständlichen Verfahrensakt wurde der im vorliegenden Fall angefochtene Bescheid Herrn B am 18.11.2014 zugestellt.

Der Beschwerdeführer führt zunächst mit näherer Begründung aus, dass die belangte Behörde nicht fristgerecht über seinen Antrag entschieden hätte. Im Übrigen widerspreche der angefochtene Bescheid dem Sinn und Zweck des TUIG 2005 und stehe eine Verweigerung der Herausgabe des gegenständlichen Schreibens im Widerspruch zur „Transparenzrichtlinie“ 1049/2001 und verletze das öffentliche Interesse an einer breiten Information zur Nachnominierung von natura 2000 Gebieten. Eine Verschwiegenheitspflicht stehe dem gegenständlichen Auskunftsbegehren nicht entgegen.

II. Rechtliche Erwägungen:

1. Zur Zuständigkeit des Landesverwaltungsgerichts Tirol:

Die Zuständigkeit des Landesverwaltungsgerichts Tirol, in der vorliegenden Rechtssache zu entscheiden, gründet in der Bestimmung des Art 130 Abs 1 Z 1 B-VG, wonach über Beschwerden gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit die Verwaltungsgerichte erkennen.

Das Landesverwaltungsgericht ist in der gegenständlichen Angelegenheit gem Art 131 Abs 1 B-VG zuständig, zumal sich aus den Abs 2 und 3 dieser Bestimmung keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Bundes ergibt.

2. Zur Zulässigkeit der vorliegenden Beschwerde:

Die Beschwerde wurde innerhalb der vierwöchigen Beschwerdefrist nach § 7 Abs 4 VwGVG eingebracht und ist insofern rechtzeitig.

Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist die vorliegende Beschwerde auch zulässig.

3. Zur Sache:

Im vorliegenden Fall war zunächst zu prüfen, ob die VO 1049/2001 (vom Beschwerdeführer missverständlich als „Transparenzrichtlinie“ bezeichnet) eine Übermittlung des vom Beschwerdeführer begehrten Schriftstückes der Europäischen Kommission vom 15.1.2014 gebietet bzw. zumindest erlaubt oder einer solchen Übermittlung entgegensteht.

Der Art 2 Abs 1 der VO 1049/2001 räumt grundsätzlich jedem Unionsbürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe ein. Der Art 5 leg cit regelt den Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz eines Mitgliedstaates befinden, folgendermaßen:

„Geht einem Mitgliedstaat ein Antrag auf ein in seinem Besitz befindliches Dokument zu, das von einem Organ stammt, so konsultiert der Mitgliedstaat — es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf — das betreffende Organ, um eine Entscheidung zu treffen, die die Verwirklichung der Ziele dieser Verordnung nicht beeinträchtigt.

Der Mitgliedstaat kann den Antrag stattdessen an das Organ weiterleiten.“

Im vorliegenden Fall ist die belangte Behörde davon ausgegangen, dass klar sei, dass das begehrte Dokument nicht verbreitet werden dürfe.

Mit dieser Auffassung ist die belangte Behörde aufgrund folgender Erwägungen allerdings nicht im Recht:

Nach Art 4 Abs 2 dritter Gedankenstrich der VO 1049/2001 können zwar Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern, durch dessen Verbreitung der Schutz von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde; dies allerdings mit der Einschränkung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments besteht.

Daraus folgt, dass die in diesem Art 4, insbesondere in seinem Abs 2, vorgesehene Ausnahmeregelung auf einer Abwägung der in einer bestimmten Situation einander widerstreitenden Interessen beruht, nämlich zum einen der Interessen, die durch die Verbreitung der betreffenden Dokumente begünstigt würden, und zum anderen derjenigen, die durch diese Verbreitung gefährdet würden. Die Entscheidung, die über einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten getroffen wird, hängt davon ab, welchem Interesse im jeweiligen Fall der Vorrang einzuräumen ist.

Der EuGH hat diesbezüglich freilich in dem von der belangten Behörde zitierten Urteil vom 14.11.2013, C-514/11 P und C-605/11 P, LPN und Finnland/Kommission (im Folgenden kurz: EuGH-Urteil LPN), unter Bezugnahme auf vorangegangene Urteile in den RN 45 und 46 anerkannt, „dass es dem betreffenden Organ freisteht, sich hierbei auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können (vgl. Urteil Schweden und Turco/Rat, Randnr. 50, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Randnr. 54, Schweden u. a./API und Kommission, Randnr. 74, Kommission/Éditions Odile Jacob, Randnr. 116, sowie Kommission/Agrofert Holding, Randnr. 57).“ Dies gelte unter anderem für die von einem Organ im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens eingereichten Schriftsätze (vgl. Urteil Schweden u. a./API und Kommission, RN 94).

Im vorliegenden Fall ist also entscheidend, ob eine auf Art 4 Abs 2 dritter Gedankenstrich der VO 1049/2001 gestützte und allenfalls unter Berufung auf eine allgemeine Vermutung ausgesprochene Verweigerung durch die Europäische Kommission im vorliegenden Fall klar ist, wobei die belangte Behörde diese Frage insbesondere mit Hinweis auf die ständige Praxis der Kommission im Zusammenhang mit dem von dieser gewährten Zugang zu Dokumenten eines Vertragsverletzungsverfahrens bejaht.

Dass die im angefochtenen Bescheid vertretene Auffassung, dass die Herausgabe von anlässlich eines Vertragsverletzungsverfahrens ergangenen Schreiben grundsätzlich zu verweigern ist, zumindest in dieser allgemeinen Form nicht zutrifft, legt der im folgenden wiedergegebene Art 4 Abs 2 lit c der VO 1367/2006 nahe, der sogar gewisse aktive Informationspflichten in Bezug auf Vertragsverletzungsverfahren festlegt:

„(2) Die Umweltinformationen, die zugänglich zu machen und zu verbreiten sind, werden gegebenenfalls aktualisiert. Neben den Dokumenten, die in Artikel 12 Absätze 2 und 3 und in Artikel 13 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 genannt sind, umfassen die Datenbanken oder Register Folgendes:

(…)

c) die in Vertragsverletzungsverfahren unternommenen Schritte ab der mit Gründen versehenen Stellungnahme gemäß Artikel 226 Absatz 1 des Vertrags;“

Dies insbesondere deshalb, da auch die Auffassung der belangten Behörde, dass es sich beim begehrten Schreiben der Europäischen Kommission vom 15.1.2014 um keine Umweltinformation handelt, vom Landesverwaltungsgericht bezweifelt wird. Nach Art 2 Abs 1 lit d der VO 1367/2006 – im Übrigen praktisch wortgleich mit § 2 TUIG 2005 - bezeichnet nämlich der Ausdruck

„d) ‚Umweltinformationen‘ sämtliche Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über:

i) den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen;

ii) Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm, Strahlung oder Abfall, einschließlich radioaktiven Abfalls, Emissionen, Ableitungen oder sonstiges Freisetzen in die Umwelt, die sich auf die unter Ziffer i genannten Umweltbestandteile auswirken oder wahrscheinlich auswirken;

iii) Maßnahmen (einschließlich Verwaltungsmaßnahmen), wie z. B. Politiken, Rechtsvorschriften, Pläne, Programme, Umweltvereinbarungen und Tätigkeiten, die sich auf die unter den Ziffern i und ii genannten Bestandteile und Faktoren auswirken oder wahrscheinlich auswirken, sowie Maßnahmen oder Tätigkeiten zum Schutz dieser Bestandteile;

iv) Berichte über die Umsetzung des Umweltrechts;

v) Kosten/Nutzen-Analysen und sonstige wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die im Rahmen der unter Ziffer iii genannten Maßnahmen und Tätigkeiten verwendet werden;

vi) den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, gegebenenfalls einschließlich der Kontamination der Lebensmittelkette, Bedingungen für menschliches Leben sowie Kulturstätten und Bauwerke in dem Maße, in dem sie vom Zustand der unter Ziffer i genannten Umweltbestandteile oder — durch diese Bestandteile — von den unter den Ziffern ii und iii genannten Faktoren, Maßnahmen oder Tätigkeiten betroffen sind oder sein können;“

Gerade die Ziffer iii lässt vermuten, dass auch ein Schreiben der Europäischen Kommission in einem Vertragsverletzungsverfahren, in welchem es um die Anwendung der FFH-Richtlinie 92/43/EWG und die Unvollständigkeit der Liste aller potenziellen Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung geht, unter den Begriff „Umweltinformationen“ zu subsumieren ist. Das genannte Vertragsverletzungsverfahren bezweckt zweifellos einen Beitrag zur Erfüllung der Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und dient insofern auch der Inhalt des angeforderten Schreibens dem Schutz der unter Ziffer i und ii genannten Umweltbestandteile und Faktoren. Da die genannte Begriffsbestimmung laut Erwägungsgrund 8 der VO 1367/2006 an die Begriffsbestimmung der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen angeglichen wurde, ist in diesem Zusammenhang etwa auch der Erwägungsgrund 10 der genannten Richtlinie maßgeblich: Danach sollte die Bestimmung des Begriffs Umweltinformationen „dahin gehend präzisiert werden, dass Informationen jeder Form zu folgenden Bereichen erfasst werden: Zustand der Umwelt; Faktoren, Maßnahmen oder Tätigkeiten, die Auswirkungen auf die Umwelt haben oder haben können oder die dem Schutz der Umwelt dienen;“ Auch dies legt nahe, dass das Schreiben der Europäischen Kommission vom 15.1.2014 eine Umweltinformation darstellt. Ebenfalls spricht etwa das VwGH-Erkenntnis vom 24.10.2013, 2013/07/0081, für diese Auffassung. Darin wird zunächst hinsichtlich der Frage, ob sich ein Verwaltungsakt auf Umweltbestandteile und -faktoren auswirkt oder wahrscheinlich auswirkt oder ob man von einem Verwaltungsakt sprechen kann, der dem Schutz der Umwelt dient, auf den weiten Umweltinformationsbegriffes der Umweltinformations-RL verwiesen und diesbezüglich dann konkretisiert, dass es nicht auf die unmittelbare Auswirkung bzw. Verbindlichkeit solcher Maßnahmen oder Verwaltungsakte ankomme, sondern vielmehr auch eine nicht bindende Stellungnahme der Behörde – im konkreten Fall zu einem geplanten UVP-Projekt - als ein Verwaltungsakt anzusehen sei, der durchaus geeignet sein kann, Einfluss auf die Ausführung dieses Projektes und damit auch auf dessen Wirkungen auf die Umwelt zu nehmen. Laut VwGH vom 29.5.2008, 2006/07/0083, fallen unter den Begriff Umweltinformationen nicht nur naturwissenschaftliche Messgrößen, sondern insbesondere auch Gutachten, Stellungnahmen, Meinungsäußerungen oder Programme.

All dies legt aus der Sicht des Landesverwaltungsgerichtes die Annahme nahe, dass es sich beim Schreiben der Europäischen Kommission vom 15.1.2014, das der ordnungsgemäßen Umsetzung der FFH-Richtlinie und damit dem Umweltschutz dient, um eine Umweltinformation handelt, wobei diese Annahme im vorliegenden Fall letztlich aber nicht abschließend verifiziert werden musste. Die oben erwähnte Bestimmung des Art 4 Abs 2 lit c der VO 1367/2006 gilt bei Vertragsverletzungsverfahren ausdrücklich erst ab der mit Gründen versehenen Stellungnahme und kann daher darauf gestützt im gegenständlichen Vorverfahren eines Vertragsverletzungsverfahrens – in welchem, wie sogleich dargestellt wird, gewisse Einschränkungen hinsichtlich der Verbreitung von Dokumenten gelten - selbst dann kein Recht auf Dokumentenzugang begründet werden, wenn es sich dabei um Umweltinformationen handeln würde.

Im Übrigen war der begehrte Dokumentenzugang im vorliegenden Fall aufgrund der VO 1049/2001 unabhängig davon zu beurteilen, ob das betreffende Schreiben eine Umweltinformation darstellt oder nicht.

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang zunächst, dass im von der belangten Behörde zitierten und bereits oben erwähnten EuGH-Urteil LPN etwa in RN 55 allgemein ausgeführt wird, dass das Vertragsverletzungsverfahren als eine Verfahrensart eingestuft wird, die als solche Merkmale aufweist, die es verwehren, eine vollständige Transparenz in diesem Bereich zu gewähren, und die folglich innerhalb der Regelung des Zugangs zu Dokumenten eine Sonderstellung einnimmt. Dies wird aus Art 6 Abs 1 erster Satz der VO 1367/2006 geschlossen, wo festgeschrieben ist, dass die darin angesprochene Regel zur Erleichterung des Zugangs zu Dokumenten, die Umweltinformationen enthalten, nicht für „Untersuchungen, insbesondere solch[e], die mögliche Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zum Gegenstand haben“, gelte. Der EuGH legt im Urteil LPN auch ausführlich die Gründe dar, weshalb vermutet werden könne, dass die Verbreitung der Dokumente zu einem Vertragsverletzungsverfahren während des zugehörigen Vorverfahrens den Charakter dieses Verfahrens verändern und dessen Ablauf beeinträchtigen könnte und dass somit durch diese Verbreitung der Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art 4 Abs 2 dritter Gedankenstrich der VO 1049/2001 grundsätzlich beeinträchtigt würde. Aus den RN 62 und 63 des genannten Urteils geht hervor, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen und dass eine Verbreitung der Dokumente zu einem Vertragsverletzungsverfahren während des zugehörigen Vorverfahrens die Natur und den Ablauf dieses Verfahrens verändern könnte, da es sich unter diesen Umständen als noch schwieriger erweisen könnte, einen Verhandlungsprozess in Gang zu setzen und zu einem die gerügte Vertragsverletzung beendenden Einvernehmen zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat zu kommen, um so zu ermöglichen, dass das Unionsrecht beachtet und eine Klage vermieden wird.

Auch aus dem EuG-Urteil vom 13.9.2013 in der Rechtssache ClientEarth/Kommission, T-111/11 (im Folgenden kurz: EuG-Urteil ClientEarth), geht hervor, dass eine Freigabe von Dokumenten, die sich auf die Untersuchungsphase beziehen, während der Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat den ordnungsgemäßen Ablauf des Vertragsverletzungsverfahrens beeinträchtigen, da dessen Ziel, das darin besteht, dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, seinen Vertragspflichten freiwillig nachzukommen oder gegebenenfalls seine Auffassung zu rechtfertigen, gefährdet werden könnte. Die Wahrung dieses Zwecks – nämlich die gütliche Beilegung des Streits zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat vor Erlass des Urteils des Gerichtshofs – rechtfertige es, den Zugang zu gewissen Dokumenten zu verweigern.

Auch die RN 84 und 85 des EuGH-Urteils LPN belegen die Sonderstellung des Vertragsverletzungsverfahrens im Zusammenhang mit dem Zugang zu Dokumenten, als darin die Anwendbarkeit des Art 6 der VO 1367/2006, der unter anderem eine enge Auslegung der Verweigerungsgründe beim begehrten Zugang zu Umweltinformationen vorsieht, bei diesen Verfahren wie folgt ausgeschlossen wird:

„Diese Formulierung der beiden Sätze von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 und ihre Systematik bringen deutlich die Absicht des Gesetzgebers zum Ausdruck, Vertragsverletzungsverfahren vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung insgesamt auszuschließen. Daher hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen, als es davon ausging, dass Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 keine Auswirkung auf die Prüfung habe, die die Kommission nach der Verordnung Nr. 1049/2001 vornehmen muss, wenn Gegenstand eines Zugangsantrags Dokumente zu einem Vertragsverletzungsverfahren sind, das sich noch im Stadium des Vorverfahrens befindet.“

Mit den vorgenannten Erwägungen des EuGH und des EuG ist nun allerdings aus der Sicht des Landesverwaltungsgerichtes noch nicht ausgesagt, dass - wie von der belangten Behörde angenommen - von vorneherein klar wäre, dass das angeforderte Dokument nicht verbreitet werden darf. In RN 66 des EuGH-Urteils LPN führt der EuGH nämlich weiter aus, dass die oben angesprochene allgemeine Vermutung nicht die Möglichkeit ausschließe, darzulegen, dass die Vermutung für ein bestimmtes Dokument, um dessen Verbreitung ersucht wird, nicht gilt, oder dass gemäß Art 4 Abs 2 a.E. der VO 1049/2001 ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht. Außerdem sei die Kommission laut RN 67 zur Verbreitung eines Dokuments, auf das sich ein bestimmter Zugangsantrag bezieht, verpflichtet, wenn sie feststellt, dass das Vertragsverletzungsverfahren Merkmale aufweist, die eine vollständige oder teilweise Verbreitung des Dokuments zulassen.

Auch wenn die belangten Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung auf den den Zugang zu Umweltinformationen regelnden Art 6 Abs 1 der VO 1367/2006 verweist (im Übrigen obwohl sie gleichzeitig die Qualifikation des vom Beschwerdeführer begehrten Schreibens als Umweltinformation verneint), wird damit nur die bereits angesprochene Sonderstellung von Vertragsverletzungsverfahren aufgezeigt, ohne daraus aber weitergehende Schlüsse ziehen zu können; zwar soll nach dieser Bestimmung die grundsätzlich darin vorgesehene Regelung, dass in bestimmten Fällen jedenfalls von einem überwiegenden öffentliches Interesse an der Verbreitung von Umweltinformationen auszugehen ist, bei Untersuchungen, die mögliche Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zum Gegenstand haben, nicht gelten. Daraus kann aber keinesfalls umgekehrt abgeleitet werden, dass im Fall eines Vertragsverletzungsverfahrens ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung jedenfalls zu verneinen ist.

Im EuG-Urteil ClientEarth wird in den RN 64 ff ausgeführt, dass ein Organ, wenn bei ihm die Verbreitung eines Dokuments beantragt wird, in jedem Einzelfall prüfen muss, ob dieses Dokument unter die in Art 4 der VO 1049/2001 genannten Ausnahmen vom Recht auf Zugang fällt. Die Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten müsse konkret und individuell erfolgen und sich auf den Inhalt jedes mit dem genannten Antrag begehrten Dokuments beziehen. Ferner müsse die Prüfung aus der Begründung der Entscheidung des Organs in Bezug auf sämtliche in Art 4 Abs 1 bis 3 der Verordnung erwähnte Ausnahmen, auf die sich diese Entscheidung stützt, hervorgehen.

Diese Aussagen werden nun freilich vom EuG wieder insofern eingeschränkt, als eine solche Prüfung entbehrlich sein könne, wenn aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls offenkundig ist, dass der Zugang zu verweigern oder, umgekehrt, zu gewähren ist. Dies könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn bestimmte Dokumente offenkundig in vollem Umfang von einer Ausnahme vom Zugangsrecht erfasst werden oder aber offenkundig in vollem Umfang einsehbar sind oder wenn sie von der Kommission unter ähnlichen Umständen bereits konkret und individuell geprüft wurden. Außerdem stehe es dem betreffenden Organ grundsätzlich frei, sich auch in den Gründen der ablehnenden Entscheidung auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können, sofern das Organ sich in jedem Einzelfall vergewissert, ob die allgemeinen Erwägungen, die normalerweise für einen bestimmten Dokumententypus gelten, tatsächlich auf das betreffende Dokument Anwendung finden, dessen Verbreitung beantragt wird. So könne die Kommission aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls zum einen davon ausgehen, dass alle von ihr in der Vorprüfungsphase des Vertragsverletzungsverfahrens in Auftrag gegebenen Studien, in denen eingehend geprüft wird, ob die Rechtsvorschriften der betreffenden Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht in Einklang stehen, zu derselben Dokumentenkategorie gehören, und zum anderen, dass der Zugang zu dieser Dokumentenkategorie auf der Grundlage der Ausnahme des Art 4 Abs 2 dritter Gedankenstrich der genannten Verordnung verweigert werden muss.

Entscheidend für den vorliegenden Fall ist letztlich, dass die Kommission im Vorverfahren eines Vertragsverletzungsverfahrens zwar entsprechend den obigen Erwägungen erweiterte Möglichkeiten zur Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten hat und durchaus auch mit allgemeiner Begründung den Zugang zu solchen Dokumenten verweigern darf; ein Mitgliedstaat kann aber aus der Sicht des Landesverwaltungsgerichts keinesfalls davon ausgehen, dass die Kommission in jedem Einzelfall zwingend den Zugang zu Dokumenten eines Vertragsverletzungsverfahrens verweigern muss bzw. verweigern wird. Es ist daher auch nicht von vorneherein klar, dass die Kommission den Zugang zu dem vom Beschwerdeführer begehrten Dokument jedenfalls verweigern hätte müssen, da dieses nicht verbreitet werden darf. Dies bestätigen etwa auch die Erwägungsgründe 70 und 71 des EuG-Urteils vom 25.9.2014 in der Rechtssache Spirlea/Kommission, T‑306/12. Darin wird ausgeführt, dass es den Betroffenen bei einer Zugangsverweigerung auf der Grundlage einer allgemeinen Vermutung unbenommen bleibt, darzulegen, dass diese Vermutung für ein bestimmtes Dokument, dessen Freigabe beantragt wird, nicht gilt oder dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Freigabe des betreffenden Dokuments im Sinne von Art 4 Abs 2 der VO 1049/2001 besteht. Die Kommission sei überdies nicht verpflichtet, ihre Entscheidung auf die allgemeine Vermutung zu stützen. Sie könne stets die vom Antrag auf Zugang erfassten Dokumente konkret prüfen und eine entsprechende Begründung geben. Stellt sie fest, dass bestimmte Dokumente Merkmale aufweisen, die eine vollständige oder teilweise Freigabe zulassen, sei sie zudem zu dieser Freigabe verpflichtet.

Die hier vertretene Ansicht wird noch dadurch erhärtet, dass die Zulässigkeit der angesprochenen Vermutung einer Pflicht zur Verweigerung eines Dokumentenzugangs vom EuGH und vom EuG vor dem Hintergrund ausgesprochen wurde, dass im konkreten Fall die Zurverfügungstellung pauschal aller oder zumindest mehrerer Dokumente eines Vertragsverletzungsverfahrens begehrt wurde. Die Kommission müsse in einem solchen Fall nicht alle beantragten Dokumente individuell prüfen, da ein solches Erfordernis der allgemeinen Vermutung ihre praktische Wirksamkeit, nämlich es der Kommission zu ermöglichen, auf einen allgemeinen Zugangsantrag allgemein zu antworten, nähme. Im vorliegenden Fall spielt diese Erwägung aber insofern keine Rolle, als lediglich die Übermittlung eines einzigen Dokuments beantragt wurde. Bei einem einzelnen Dokument muss sich die Kommission aber nicht zwingend auf eine allgemeine Vermutung stützen, sondern hat im Sinn einer Interessensabwägung zu entscheiden, ob die Interessen an der Verbreitung des betreffenden Dokuments oder die Interessen, die durch eine solche Verbreitung gefährdet würden, überwiegen.

Dass das Verbot der Verbreitung des gegenständlichen Kommissionsschreibens aufgrund der Vorwegnahme des Ergebnisses einer solchen Interessensabwägung klar wäre, wird von der belangten Behörde nicht behauptet und werden insofern im angefochtenen Bescheid auch keine näheren Erwägungen zu einer solchen Interessensabwägung angestellt. Insbesondere wird das vom nunmehrigen Beschwerdeführer zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Interesses erstattete Vorbringen nicht dahingehend näher untersucht, ob es sich diesbezüglich allenfalls nur um allgemeine Erwägungen ohne Bezug auf die besonderen Umstände des Einzelfalls handelt, die im Sinn des EuG-Urteils ClientEarth ungeeignet sind, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz im Einzelfall eine besondere Dringlichkeit aufweist, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der fraglichen Dokumente schwerer wiegt.

Der angefochtene Bescheid ist insofern deshalb rechtswidrig, da im Sinn des Art 5 der VO 1049/2001 nicht klar feststeht, dass das begehrte Dokument nicht verbreitet werden darf, und die belangte Behörde daher nicht gestützt auf diese Bestimmung den Zugang zum Schriftstück der Kommission vom 15.1.2014 hätte verweigern dürfen. Weder besteht ein generelles Verbreitungsverbot für Dokumente eines Vertragsverletzungsverfahrens, noch liegen Erwägungen dazu vor, dass sich ein solches Verbreitungsverbot zwingend aufgrund einer durchzuführenden Interessensabwägung ergeben würde.

Da auch nicht umgekehrt feststeht, dass das Dokument verbreitet werden muss, hätte nach der genannten Bestimmung die Europäische Kommission konsultiert werden oder der gegenständliche Antrag von der belangten Behörde an diese weitergeleitet werden müssen.

Da die belangte Behörde dies unterlassen hat, erweist sich der angefochtene Bescheid als rechtswidrig in Folge einer Verletzung von Verfahrensvorschriften und war dieser insofern gemäß § 28 Abs 5 VwGVG spruchgemäß aufzuheben. Im weiteren Verfahren wird die belangte Behörde im Hinblick auf das sich aus der genannten Bestimmung ergebende Gebot zur Herstellung des der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtes entsprechenden Rechtszustandes hinsichtlich des noch unerledigten Antrags wie beschrieben vorzugehen haben.

Vor diesem Hintergrund kam die vom Beschwerdeführer beantragte Entscheidung über die Herausgabe des begehrten Schriftstückes durch das Landesverwaltungsgericht nicht in Frage und musste von diesem insbesondere nicht geprüft werden, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht. Eine solche Entscheidung obliegt wie erwähnt der Europäischen Kommission bzw. muss einer solchen Entscheidung jedenfalls eine Konsultation der Europäischen Kommission vorausgehen.

Ebenfalls musste im Hinblick auf die vorangegangenen Erwägungen vom Landesverwaltungsgericht nicht näher geprüft werden, ob die Übermittlung des begehrten Schriftstückes auf der Grundlage des TUIG 2005 und des Tiroler Auskunftpflichtgesetzes zu Recht verweigert wurde. Im Hinblick darauf, dass die Frage des Zugangs zu dem vom Beschwerdeführer begehrten Dokument der Europäischen Kommission vom 15.1.2014 durch die VO 1049/2001 ebenso klar geregelt wird wie die Frage der Vorgehensweise bei einem Antrag auf ein solches im Besitz des Mitgliedstaates befindliches Dokument, dass Verordnungen nach Art 288 AEUV allgemeine Geltung haben, in allen ihren Teilen verbindlich sind, unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten und ihnen aufgrund des Vorrangs des Unionsrechtes eine gegenüber einem einfachen Landesgesetz übergeordnete Stellung im Stufenbau der Rechtsordnung zukommt, ist allein ausschlaggebend, dass im vorliegenden Fall der Vorgabe des Art 5 der VO 1049/2001 nicht entsprochen wurde.

Daran ändert auch der im angefochtenen Bescheid zitierte Erwägungsgrund 15 der VO 1049/2001 nichts, wonach diese Verordnung weder auf eine Änderung des Rechts der Mitgliedstaaten über den Zugang zu Dokumenten abzielt, noch eine solche Änderung bewirkt. Nach dem genannten Erwägungsgrund darf nämlich auch die ordnungsgemäße Anwendung der VO 1049/2001 von den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt werden.

Soweit mit der vorliegenden Beschwerde begehrt wird, das Landesverwaltungsgericht möge feststellen, dass der Antrag auf bescheidmäßige Erledigung rechtmäßig mit dem Informationsbegehren gestellt wurde und die belangte Behörde rechtswidrig gehandelt hat, da dieser Eventualantrag nicht innerhalb eines Monates erledigt wurde, ist dem Beschwerdeführer zu entgegnen, dass die begehrte Feststellung nicht von der Entscheidungskompetenz des Landesverwaltungsgericht gedeckt ist. Das im Sinn des § 9 Abs 1 Z 4 VwGVG für eine Beschwerde verpflichtend vorgesehene Begehren hat auf die Entscheidungsbefugnisse des Verwaltungsgerichtes nach § 28 VwGVG abzustellen (siehe in diesem Sinn etwa Fister/Fuchs/Sachs, Das neue Verwaltungsgerichtsverfahren [2013] Anm 9 zu § 9). Bei Bescheidbeschwerden kann insofern eine Bescheidaufhebung samt Zurückverweisung oder eine Entscheidung in der Sache begehrt werden, wobei die Sache durch den Spruch des angefochtenen Bescheides konkretisiert wird und insofern im vorliegenden Fall nur die Frage der Herausgabe des gegenständlichen Schriftstückes der Kommission vom 15.1.2014 betrifft, nicht aber die Frage der Rechtzeitigkeit der getroffenen Entscheidung. Für die Fälle einer behaupteten Säumnis der Behörde sieht die Rechtsordnung andere Rechtsmittel als eine Bescheidbeschwerde vor.

4. Zum Entfall der öffentlichen mündlichen Verhandlung:

Die vorliegende Entscheidung konnte im Sinn des § 24 VwGVG ohne Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung getroffen werden. Nach dem Abs 1 dieser Bestimmung hat das Verwaltungsgericht nämlich nur auf Antrag oder, wenn es dies für erforderlich hält, von Amts wegen eine öffentliche mündliche Verhandlung durchzuführen.

Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer die Durchführung einer Verhandlung trotz eines ausdrücklichen Hinweises auf dieses Recht in der Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Bescheides nicht beantragt.

Aus der Sicht des Landesverwaltungsgerichts war aber auch keine Verhandlung erforderlich, da der maßgebliche Sachverhalt aufgrund der vorliegenden Akten hinreichend feststeht und im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur rechtliche Fragen zu klären waren.

5. Zulässigkeit der ordentlichen Revision:

Gemäß § 25a Abs 1 VwGG hat das Verwaltungsgericht im Spruch seines Erkenntnisses oder Beschlusses auszusprechen, ob die Revision gemäß Art 133 Abs 4 B-VG zulässig ist. Der Ausspruch ist kurz zu begründen.

Im vorliegenden Fall ist die ordentliche Revision zulässig, da hier insofern eine Rechtsfrage iSd Art 133 Abs 4 B-VG von grundsätzlicher Bedeutung zu beurteilen war, als bisher eine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur im gegenständlichen Verfahren zu klärenden Frage, in welchen Fällen eine Behörde den Zugang zu Dokumenten der Europäischen Kommission mit dem Hinweis darauf verweigern darf, es sei klar, dass das Dokument nicht verbreitet werden darf, fehlt.

HINWEIS:

Für die Vergebührung der Beschwerde sind gemäß § 14 TP 6 Abs 1 des Gebührengesetzes 1957 Euro 14,30 bei der TL zu entrichten. Dieser Betrag ist binnen zwei Wochen nach Erhalt des Zahlscheines einzuzahlen.

Landesverwaltungsgericht Tirol

Dr. Peter Christ

(Richter)