A. Verwaltungsentscheide 1533 wird, das Grundstück sehr nahe am Wohnort des Beschwerdeführers gelegen ist und dieser einen Sohn hat, der ihn bei der Bewirtschaftung des Grund-stücks unterstützen könnte. 11. Der Beschwerdeführer ist deshalb i.S.v. Art. 9 Abs. 2 BGBB für die Selbstbewirtschaftung geeignet. Es liegen keine anderen Verweigerungs-gründe vor. Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden, 19.08.2014 1533 Förderung der Überbauung. Aufsichtsbeschwerde zur kantonalen Bestim-mung über die automatisierte Auszonung von unüberbautem Bauland nach Ablauf einer Frist von 10 Jahren (Art. 56 BauG). Neue verbindliche Bundes-bestimmungen zur Förderung der Verfügbarkeit von Bauland. Sachverhalt: Das Obergericht hat eine Eingabe der Gemeinde S. zur Behandlung als Rechtsverweigerungsbeschwerde an den Regierungsrat von Appenzell Aus-serrhoden überwiesen. Im Hauptpunkt wird mit der Beschwerde geltend ge-macht, die Gemeinde S. habe Anspruch darauf, dass das Departement Bau und Umwelt mit anfechtbarer Verfügung über Fristverlängerungsgesuche ent-scheide; das kantonale Planungsamt habe sich unzuständigerweise in der Sache geäussert. Aus den Erwägungen: 1. Gemäss Art. 42 Abs. 1 VRPG kann mit der Rechtsverweigerungsbe- schwerde die Verweigerung oder ungebührliche Verzögerung einer Amts-handlung gerügt werden, sofern kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist. Die Beschwerde ist an die übergeordnete Verwaltungsbehörde bzw. ordentli-che Rekursbehörde zu richten (Art. 42 Abs. 3 i.V.m. Art. 30 Abs. 1 VRPG). Der Regierungsrat ist Rekurs- und Genehmigungsinstanz in Zonenplanverfah-ren (Art. 49 BauG). Ihm obliegt zudem als oberste Verwaltungsbehörde die unmittelbare Aufsicht über das Departement Bau und Umwelt (Art. 82 KV; Art. 1 Organisationsgesetz [OrG; bGS 142.12]). In Übereinstimmung mit der Gerichtsleitung des Obergerichts ist deshalb davon auszugehen, dass der Regierungsrat i.S.v. Art. 42 Abs. 1 VRPG die funktionell zuständige Behörde ist, soweit dem Departement Bau und Umwelt im Zusammenhang mit Art. 56 BauG eine Rechtsverweigerung vorgeworfen wird.
2. Gemäss Art. 42 Abs. 2 VRPG ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde innert 20 Tagen seit Kenntnis des Beschwerdegrundes zu erheben. Die Frist beginnt, wenn eine bestimmte behördliche Handlung oder Äusserung objektiv 31
A. Verwaltungsentscheide 1533 begründeten Anlass für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde bietet, so dass nach dem Grundsatz von Treu und Glauben mit der Erhebung der Beschwer-de nicht mehr zugewartet werden darf (vgl. Markus Müller, in: Au-er/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-tungsverfahren, Zürich/St.Gallen 2008, N 10 zu Art. 46a; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zü-rich 2013, N 1310).
3. Im vorliegenden Fall musste der Gemeinderat S. spätestens aufgrund der Schreiben des kantonalen Planungsamtes vom 19. Juli 2013 davon aus-gehen, dass die Fristverlängerungsgesuche lediglich mit formlosem Schreiben des Planungsamtes erledigt würden. Diese Schreiben sind dem Gemeinderat am 22. Juli 2013 (Eingangsstempel) zugegangen. Die Beschwerdefrist lief somit bis zum 12. August 2013 (vgl. Art. 4 ff. VRPG), und die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde wurde mit der Eingabe vom 21. August 2013 offensichtlich verspätet erhoben. Entgegen der Auffassung des Gemeinderates ist irrelevant, dass er erst an der ordentlichen Sitzung vom 13. August 2013 Kenntnis von den Schreiben des Planungsamtes nahm. Für den Beginn des Fristenlaufs genügt, dass eine Mitteilung in den Zugriffs-bereich des Betroffenen oder seines Vertreters gelangt ist, eine tatsächliche Kenntnisnahme vom Inhalt der Mitteilung ist nicht erforderlich (Urs Peter Ca-velti, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St.Gallen 2008, N 9 zu Art. 20; Rhi-now/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Ba-sel 2010, N 905; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, St.Gallen 2012, N 817).
4. Damit ist auf die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht einzutreten. Der Vollzug von Art. 56 BauG wirft allerdings grundsätzliche Fra-gen auf, deren Klärung im öffentlichen Interesse liegt. Insoweit ist die Eingabe der Gemeinde S. als Aufsichtsbeschwerde nach Art. 43 VRPG entgegenzu-nehmen. Die Aufsichtsbeschwerde ist ein formloser Rechtsbehelf, der an kei-ne Frist gebunden ist. Vorbehältlich besonderer Vorschriften stehen dem An-zeiger im aufsichtsrechtlichen Verfahren keine Parteirechte zu (Art. 43 Abs. 2 VRPG).
5. Gemäss Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BauG fördert und überwacht das Depar-tement Bau und Umwelt den Vollzug des Gesetzes und erfüllt alle Aufgaben, die nicht anderen Behörden übertragen sind. Dem Departement obliegt insbe-sondere auch die Aufsicht über den Vollzug von Art. 56 BauG. Zu diesem Zweck haben die Gemeinden das Departement zu Ende jedes Kalenderjahres über Parzellen zu orientieren, bei denen die zehnjährige Frist abgelaufen ist, ohne dass überbaut worden wäre (Art. 56 Abs. 2 BauG). In begründeten Fäl-len kann das Departement diese Frist auf Antrag des Gemeinderates verlän-gern (Art. 56 Abs. 1 BauG). Das Departement kann zudem zur korrekten, ein- 32
A. Verwaltungsentscheide 1533 heitlichen Gesetzesanwendung behördenverbindliche Weisungen erlassen (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BauG).
6. Entgegen der Auffassung des Departements Bau und Umwelt lassen sich diese Zuständigkeiten nicht formlos an das kantonale Planungsamt dele-gieren. Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung darf die Staatstätigkeit nur auf Grund und nach Massgabe von generell-abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden, die genügend bestimmt sind (Häfe-lin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St.Gallen 2010 N 381 ff.). Die Übertragung von Entscheidbefugnissen bedarf eines for-mellen, den Publikationsvorschriften des Kantons unterliegenden Erlasses (BGE 129 V 485). Ein solcher Erlass existiert für den fraglichen Bereich nicht. Die Kompetenz zur Übertragung von Befugnissen der Departemente liegt zu-dem nicht bei den Departementen, sondern in der Organisationshoheit des Regierungsrates (Art. 68 Abs. 3 KV).
7. Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinden lässt sich sodann entgegen der Auffassung des Departements Bau und Umwelt nicht auf den autonomen Wirkungsbereich beschränken. Schutzwürdige Interessen i.S.v. Art. 32 Abs. 1 VRPG liegen schon vor, wenn die Gemeinde in spezifischen eigenen Sachan-liegen in qualifizierter Weise betroffen ist (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 971; AR GVP 18/2006, Nr. 2259). Es liegt auf der Hand, dass eine Gemeinde in diesem Sinne in erheblichen Interessen betroffen ist, wenn ihr eine Fristver-längerung verweigert wird; sie ist dadurch gezwungen, den Baulandbedarf anderweitig sicherzustellen. Entscheide über Fristverlängerungsgesuche sind daher entgegen der vom Departement Bau und Umwelt geäusserten Ansicht in Form einer anfechtbaren Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen.
8. Die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit stellt einen Nichtigkeits-grund dar, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffen-den Gebiet allgemeine Entscheidgewalt zu (BGE 129 V 485). Das kantonale Planungsamt verfügt im Zonenplanverfahren über keinerlei Entscheidbefug-nisse, diese beschränken sich vielmehr auf bestimmte Baubewilligungsverfah-ren (vgl. Art. 97 BauG). Dem Gemeinderat S. ist daher beizupflichten, dass Entscheide des Planungsamtes über Fristverlängerungsgesuche nach Art. 56 Abs. 1 BauG als nichtig zu betrachten sind. Im Einzelfall wird indessen zu prü-fen sein, ob aufgrund solcher Entscheide bereits vertrauensbegründende Po-sitionen privater Grundeigentümer geschaffen worden sind. Insoweit werden sich Kanton und Gemeinden auf den Entscheiden des kantonalen Planungs-amtes behaften lassen müssen. Die Gemeinden sind jedoch nicht verpflichtet, den Anordnungen des kantonalen Planungsamtes zu Art. 56 BauG Folge zu leisten.
9. Für den weiteren Vollzug von Art. 56 Abs. 1 BauG ist sodann wesent-lich, dass der Bundesrat mit Beschluss vom 2. April 2014 das revidierte RPG auf den 1. Mai 2014 in Kraft gesetzt hat. Damit wurde insoweit eine neue Rechtslage geschaffen, als bundesrechtlich nunmehr verbindliche Vorgaben 33
A. Verwaltungsentscheide 1533 für die Förderung der Verfügbarkeit von Bauland bestehen. Gemäss Art. 15a Abs. 1 RPG treffen die Kantone in Zusammenarbeit mit den Gemeinden die Massnahmen, die notwendig sind, um die Bauzonen ihrer Bestimmung zuzu-führen, insbesondere bodenrechtliche Massnahmen wie Landumlegungen (Art. 20). Nach Art. 15a Abs. 2 RPG sieht das kantonale Recht zudem vor, dass, wenn das öffentliche Interesse es rechtfertigt, die zuständige Behörde eine Frist für die Überbauung eines Grundstück setzen und, wenn die Frist unbenützt verstreicht, bestimmte Massnahmen anordnen kann. Diese neuen bundesrechtlichen Bestimmungen sind ohne Übergangsfrist in Kraft getreten. 10. Art. 56 Abs. 1 BauG lässt sich mit der neuen bundesrechtlichen Rege-lung nicht vereinbaren. Die kantonale Bestimmung geht davon aus, dass ein-gezontes, noch nicht überbautes Bauland generell innert 10 Jahren zu über-bauen ist, während das neue Bundesrecht die Ansetzung einer solchen Frist nur zulässt, wenn und soweit das öffentliche Interesse dies im Einzelfall recht-fertigt. Gemäss Botschaft des Bundesrates vom 20. Januar 2010 ist die Bau-verpflichtung als subsidiäre Massnahme konzipiert, die nur dort greifen kann, wo das Angebot an verfügbarem Land ungenügend ist oder wo die Überbau-ung aus anderen Gründen einem überwiegenden öffentlichen Interesse ent-spricht. Die Frist für die Überbauung soll unter Berücksichtigung der Beson-derheiten des Einzelfalls festgesetzt werden, in der Regel innerhalb einer Zeitspanne von 5–15 Jahren. In jedem Fall muss das öffentliche Interesse so gross sein, dass es die Nachteile, die den Privaten dadurch entstehen (Fristansetzung und angedrohter Rechtsnachteil), zu überwiegen vermag (BBl 2010, S. 1075 ff.). 11. Art. 15a Abs. 2 RPG enthält einen obligatorischen Gesetzgebungsauf-trag an die Kantone. Das Bundesrecht verlangt hingegen nicht, dass im Ein-zelfall eine entsprechende Frist wirklich angesetzt werden muss. Das bleibt der zuständigen Behörde überlassen, wenn nicht das kantonale Recht weiter-geht (BBl 2010, S. 1076). In Anbetracht dessen hat der Regierungsrat am 1. April 2014 eine Teilrevision des Baugesetzes zuhanden des Kantonsrates verabschiedet, die eine vollständige Neukonzeption von Art. 56 enthält. Die vorgeschlagene Neuregelung stellt es in das Ermessen des Gemeinderates, ob im Einzelfall im öffentlichen Interesse eine Frist zur Überbauung angesetzt werden soll (RRB-2014-163). 12. Kantonale Erlasse, die übergeordnetem Recht widersprechen, dürfen gemäss Art. 61 Abs. 3 KV vom Regierungsrat und von den Gerichten nicht angewendet werden. Es ist davon auszugehen, dass die Überbauungsfristen gemäss Art. 56 Abs. 1 BauG mit dem Inkrafttreten von Art. 15a Abs. 2 RPG faktisch aufgehoben worden sind und sich nicht mehr durchsetzen lassen. Hängige Fristverlängerungsgesuche sind deshalb als gegenstandslos zu be-trachten. Überbauungsfristen können im Einzelfall erst wieder angeordnet werden, wenn der kantonale Gesetzgeber eine entsprechende Rechtsgrund- 34
A. Verwaltungsentscheide 1533 lage geschaffen hat. Damit entfällt ab dem 1. Mai 2014 auch der weitere Voll-zug von Art. 56 Abs. 2 ff. BauG. 13. In der Literatur wird sodann seit längerer Zeit in Zweifel gezogen, dass Art. 56 Abs. 4 BauG bundesrechtskonform ist (vgl. Alain Griffel, Die Befristung von Bauzonen als Mittel zum Bauzonenmanagement, in: VLP-ASPAN Raum & Umwelt, November 2006, S. 57 ff.; Bühlmann/Perregaux Dupasquier, Rechtliche Möglichkeiten zur Baulandmobilisierung in den Kantonen und Ge-meinden, in: VLP-ASPAN Raum & Umwelt, September 5/2013, S. 9 ff. mit Verweis auf Flückiger/Grodecki, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum RPG, Zürich 2010, N 140 zu Art. 15). Es wird na-mentlich eingewendet, dass eine automatische Auszonung im Widerspruch zur Planungspflicht nach Art. 1 ff. RPG steht, welche eine umfassende Inte-ressenabwägung verlangt. Eine automatische Auszonung lasse sich darüber hinaus mit den verfahrensrechtlichen Garantien von Art. 33 RPG nicht verein-baren. Zudem könne die Entschädigungslosigkeit im Einzelfall mit Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 5 Abs. 2 RPG und Art. 18 Abs. 2 KV kollidieren, wonach bei Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleich-kommen, volle Entschädigung zu leisten ist. 14. Art. 33 RPG verpflichtet dazu, Nutzungspläne öffentlich aufzulegen und den Rechtsweg im bundesrechtlichen Umfang zu gewährleisten. Wird ein Nutzungsplan überhaupt nicht öffentlich bekannt gemacht, so führt dies ge-mäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Nichtigkeit der Planfest-setzung (Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, N 31 zu Art. 33; Waldmann/Hänni, Handkommen-tar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 12 zu Art. 33; BGE 114 Ib 184). Auf-grund dessen ist davon auszugehen, dass eine Auszonung i.S.v. Art. 56 Abs. 4 BauG, die lediglich auf einem dem Grundeigentümer eröffneten Fest-stellungsbeschluss beruht, noch keine gültige Planfestsetzung darstellt. Da zudem der Vollzug von Art. 56 Abs. 4 BauG ab dem 1. Mai 2014 auszusetzen ist, kann diesen Feststellungsbeschlüssen auch anderweitig keine Bedeutung mehr zukommen. Insbesondere können sie den betroffenen Grundeigentü-mern in einem allfälligen Planänderungsverfahren nicht als Einredenaus-schluss entgegengehalten werden. 15. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass es für die Änderung eines gel-tenden Nutzungsplanes in jedem Fall eines ordentlichen Planänderungsver-fahrens mit umfassender Interessenabwägung und Gewährleistung des Rechtsweges im dargelegten Sinne bedarf. Die Anpassungen müssen zudem durch die zuständige kantonale Behörde genehmigt werden, um verbindlich zu werden (Art. 26 Abs. 3 RPG). Genehmigte Nutzungspläne sind bis dahin unverändert für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). Ihre Verbindlich-keit erlischt erst mit dem Eintritt der Gültigkeit einer Planrevision (Wald-mann/Hänni, a.a.O., N 10 zu Art. 21). Bauvorhaben in genehmigten Bauzonen bedürfen einer Bewilligung nach Art. 22 RPG. Sollen Bauvorhaben im Hinblick 35
A. Verwaltungsentscheide 1533 auf konkrete Planungsabsichten der Gemeinde eingeschränkt werden, so er-fordert dies den Erlass einer Planungszone nach Art. 54 ff. BauG. 16. Gemäss Art. 3 Abs. 1 BauG obliegt dem Regierungsrat die Oberauf-sicht über die Raumplanung und die Anwendung des öffentlichen Baurechts. Um einen einheitlichen Vollzug sicherzustellen, ist das Departement Bau und Umwelt aufsichtsrechtlich anzuweisen, den Vollzug von Art. 56 BauG per so-fort auszusetzen. Hängige Verfahren sind unter Berücksichtigung der vorste-henden Erwägungen zu erledigen. Dabei wird zu prüfen sein, ob und wie weit allfällige Parteientschädigungen nach Art. 24 Abs. 2 VRPG aus Billigkeits-gründen zu Lasten der Staatskasse zu sprechen sind. Das Departement Bau und Umwelt wird zudem die Gemeinden und die Öffentlichkeit in geeigneter Form über die geltende Rechtslage zu orientieren haben. Insbesondere ist klarzustellen, dass genehmigte Zonenpläne unverändert in Kraft stehen und nur auf dem Weg des ordentlichen Planänderungsverfahrens angepasst wer-den können. 17. Gemäss Art. 22 Abs. 1 VRPG werden Gemeinden keine Verfahrens-kosten auferlegt. Gemäss Art. 43 Abs. 2 VRPG besteht im aufsichtsrechtli-chen Verfahren kein Anspruch auf Parteientschädigung. Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden, 24.06.2014 36