Expropriation for street frontage and constitutional review limitsKI-generiert

40. Urtheil vom 19. April 1884 in Sachen Nägeli. A. Professor Dr. Fick in Zürich ist Eigenthümer der Lie genschaft zur Ringmauer auf der östlichen Seite der mittleren Bahnhofstraße in Zürich; rückwärts dieser Liegenschaft befindet sich das dem Rekurrenten Wilhelm Nägeli gehörige Grundstück Nr. 315 b, bestehend aus einem alten Gebäude mit Umge lände. Dieses Grundstück ist mit der Bahnhofstraße durch einen Fußweg von 90 Cm. Breite verbunden, welcher zwischen der Liegenschaft zur Ringmauer und der südlichen Brandmauer

des nebenan in der Baulinie der Bahnhofstraße gelegenen Johnschen oder nunmehr Dahlmannschen Gebäudes Parzelle Nr. 971 durchführt. B. In 3 des vom Stadtrathe von Zürich, gestützt auf 65 des kantonalen Gesetzes betreffend eine Bauordnung für Städte Zürich und Winterthur erlassenen Baureglementes die Bauten an der Bahnhofstraße vom 11. Oktober 1864 ist unter Anderm bestimmt: Der Anstößer an die Straße ist be fugt, wenn sein Grundeigenthum eine Tiefe von 20 oder mehr Fuß hat, zum Zwecke der Ausführung einer Baute an der Straße von dem hinter ihm liegenden Eigenthümer die Ab tretung von so viel Land zu verlangen, daß er einen Bauplatz von 40 Fuß Tiefe gewinnt..... Die Frage, in welchem Um fange eine Abtretungspflicht aus dieser Bestimmung folge, ist in erster Linie vom Stadtrathe zu entscheiden. Gestützt auf diese Reglementsbestimmung suchte Professor Fick beim Stadt rathe von Zürich um Ertheilung des Expropriationsrechtes ge genüber W. Nägeli nach; durch Beschluß vom 25. April 1882 entsprach der Stadtrath von Zürich diesem Gesuche und erklärte den W. Nägeli als pflichtig, dem Professor Fick einen Theil seines Grundeigenthums abzutreten, um demselben die Er stellung zweier Wohnhäuser an der Bahnhofstraße mit einer Tiefe bis auf 40 Fuß zu ermöglichen. Diesem Beschluß war indeß die Bedingung beigefügt, daß auch der, ebenfalls im Ei genthum des W. Nägeli stehende, Fußweg südlich der Johnschen Besitzung mitexpropriirt werde und daß Professor Fick mit seiner Baute unmittelbar an das Johnsche Gebäude anschließe. Der Stadtrath erachtete es nämlich vom Standpunkte eines ratio nellen Ausbaues der Bahnhofstraße aus als unzuläßig, daß zwischen dem vom Professor Fick projektirten Neubaue und dem Johnschen Gebäude eine Lücke verbleibe. Gegen diesen Beschluß des Stadtrathes vom 25. April 1882 beschwerte sich W. Nägeli beim Bezirksrathe und hernach beim Regierungsrathe des Kan tons Zürich, wurde indeß mit seiner Beschwerde in beiden In stanzen, vom Regierungsrathe durch Entscheidung vom 15. Sep tember 1883, abgewiesen. C. Bezüglich des dem W. Nägeli gehörigen Fußweges zwischen der Fickschen und Johnschen Besitzung, rücksichtlich dessen Pro fessor Fick die Expropriation nicht selbst, auf Grund des Art. 3 des Baureglementes, verlangen konnte, stellte der Stadtrath von Zürich seinerseits, gestützt auf das kantonale Expropria tionsgesetz, ein Expropriationsbegehren, in der Meinung, nach stattgefundener Expropriation das Terrain dem Professor Fick zum Zwecke der Ueberbauung überlassen zu wollen. Gegen dieses Expropriationsbegehren erhob W. Nägeli Einsprache. Sowohl der Bezirksrath als der Regierungsrath des Kantons Zürich wiesen indeß diese Einsprache ab; der Regierungsrath entschied durch Schlußnahme vom 15. September 1883: 1. Appellant (W. Nägeli) ist pflichtig, den 90 Cm. breiten Streifen Land nördlich des Grundeigenthums des Herrn Professor Fick in einer Tiefe von 12 M. behufs Ueberbauung desselben an den Stadtrath Zürich gegen Entschädigung und Einräumung eines neuen Zuganges zu seinem Eigenthume abzutreten. 2. Appel lant trägt die Kosten des Verfahrens vor diesseitiger Instanz u. s. w." D. Gegen die beiden sub B und C erwähnten Entscheidungen des Regierungsrathes des Kantons Zürich vom 15. September 1883 ergriff W. Nägeli den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht. Er beantragt: es seien diese Entscheide, weil eine Verletzung der dem Rekurrenten durch Art. 4 der zürcherischen Staatsverfassung und Art. 58 der Bundesverfassung gewähr leisteten Rechte bildend, als verfassungswidrig aufzuheben und zu erkennen, es sei weder der Stadtrath Zürich noch Professor Fick berechtigt, von dem Rekurrenten die gewünschte Landabtre tung zu verlangen, unter Kostenfolge. Zur Begründung macht er geltend: Art. 4 der zürcherischen Verfassung vom 31. Mai 1869 (wie schon Art. 15 der frühern Verfassung vom 10. März 1831) besage: Der Staat schützt wohlerworbene Privatrechte. Zwangsabtretungen sind zuläßig, wenn das öffentliche Wohl sie erheischt. In seinem, den Prozeß mit dem Stadtrathe von Zürich betreffenden Entscheide führe der Regierungsrath des Kantons Zürich aus: Es würde für alle Zeiten das Ge sammtbild der schönsten Straße Zürichs verunstaltet, wie auch ein werthvoller Baugrund der sachgemäßen Verwendung entzo

gen und damit das Ganze geschädigt, wenn man dulde, daß zwischen dem Fickschen Neubaue und dem Johnschen Gebäude eine 15 Fuß breite Lücke entstehe. Deshalb liege die Expropria tion des Nägelischen Fußweges im allgemeinen Interesse und im öffentlichen Wohl. Diese Ausführung sei in mehrfacher Be ziehung unrichtig. Oeffentliches Wohl und allgemeines Interesse seien nicht identische Begriffe; eine Baute könne im allgemei nen Interesse liegen, während doch nicht gesagt werden könne, daß das öffentliche Wohl sie erheische, in welchem Falle einzig eine Zwangsenteignung verfassungsmäßig zuläßig sei. Nun sei offenbar unrichtig, daß das öffentliche Wohl es verlange, daß ausnahmsweise gerade an der hier in Frage stehenden Stelle der Bahnhofstraße eine zusammenhängende Häuserreihe entstehe, was an manchen andern Stellen, wo Niemand an eine Ex propriation denke, auch nicht der Fall sei; noch weniger sei richtig, daß das öffentliche Wohl die Erstellung einer zusam menhängenden Häuserreihe gerade jetzt erfordere. Unrichtig sei im Fernern, daß die Zwangsenteignung das einzige Mittel sei, um zu verhindern, daß die 15 Fuß breite Lücke verbleibe; durch ein angemessenes Angebot hätte Rekurrent zu gütlicher Abtretung seines Grundstückes bewogen werden können, wobei aber allerdings auch auf den Werth, welchen die dem Grund stücke 315 b gegenüber dem Fickschen Grundstücke zustehenden Baubehinderungsrechte für das hinter Parzelle 315 b gelegene Wohnhaus des Rekurrenten Nr. 314 haben, hätte Rücksicht ge nommen werden müssen. Ferner bleibe ja Rekurrent nicht für alle Zeiten Eigenthümer seines Grundstückes und könnte man seiner Zeit mit seinem Rechtsnachfolger verhandeln. Auch könnte das Entstehen der von den kantonalen Behörden perhorreszirten schmalen Lücke auch auf andere Weise als durch die Expropria tion des Fußweges des Rekurrenten verhindert werden, nämlich entweder dadurch, daß man Professor Fick anhalte, die gegen die Nägelische Grenze gelegene Hälfte seines großen Grund stückes nicht zu überbauen, oder dadurch, daß Professor Fick seinerseits angehalten werde, sein zwischen dem Nägelischen Grundstücke und der Bahnhofstraße liegendes Areal dem Re kurrenten abzutreten, damit dieser die Lücke überbaue. Die zürcherische Gesetzgebung gestatte nirgends ein Expropriations recht behufs Erstellung zusammenhängender Häuserreihen; es gelte daher diesbezüglich einzig der Art. 4 der Kantonsverfassung und nach dem allgemeinen, in diesem Verfassungsartikel aus gesprochenen Grundsatze könne Rekurrent unmöglich zu Abtre tung des vom Stadtrathe gewünschten Streifen Landes ge zwungen werden, zumal der Stadtrath auf diesem Areal kein öffentliches Unternehmen erstellen, sondern dasselbe dem Nach bar des Rekurrenten behufs Ueberbauung überlassen wolle. Was im Fernern das dem Professor Fick direkt eingeräumte Expropria tionsrecht, wonach derselbe von seinem Grundstücke aus in ge rader Linie rückwärts einen Theil des rekurrentischen Eigen thums solle enteignen können, anbelange, so scheine dafür aller dings Art. 3 des stadträthlichen Baureglementes zu sprechen. Allein durch dieses Reglement könne offenbar der Grundsatz des Art. 4 der Verfassung nicht abgeändert werden und sollte daher die betreffende Reglementsbestimmung den von den kan tonalen Behörden behaupteten Sinn haben, so wäre sie ver fassungswidrig und daher ungültig. Es könne auch nicht ein gewendet werden, daß nach Art. 65 des kantonalen Gesetzes betreffend die Bauordnung von 1863 dem Regierungsrath die Kompetenz übertragen sei, Reglemente, welche in derartigen Fällen eine Zwangsabtretung vorschreiben, zu genehmigen; denn in 66 der Bauordnung sei ausdrücklich auf das Gesetz be treffend die Abtretung von Privatrechten Bezug genommen und damit gesagt, daß eine Abtretungspflicht nur in den in diesem Gesetze vorgesehenen Fällen, d. h. nur dann, wenn das öffent liche Wohl es erfordere, bestehe. Uebrigens sei auch die von den kantonalen Behörden vertretene Auslegung des Art. 3 des Baureglementes unrichtig; dieser Art. 3 beziehe sich nur auf solche Fälle, wo Jemand auf seinem an der Bahnhofstraße lie genden Terrain wegen zu geringer Tiefe desselben überhaupt nicht bauen könnte, was hier gar nicht zutreffe, da Professor Fick auf demjenigen Theile seines Grundstückes, der nicht zwi schen dem des Rekurrenten und der Bahnhofstraße liege, Platz genug zum Bauen habe. Gegen beide angefochtenen Entschei dungen des Regierungsrathes falle endlich noch in Betracht, daß

es sich hier um eine Expropriation für eine Privatunterneh mung handle, daß nun aber das Expropriationsrecht für durch das öffentliche Wohl geforderte Privatunternehmungen nach Art. 3 b des kantonalen Expropriationsgesetzes vom 30. No vember 1879 nur durch den Kantonsrath ertheilt werden könne. Dadurch, daß nichtsdestoweniger der Regierungsrath sich die Entscheidung über Ertheilung des Expropriationsrechtes ange maßt habe, sei der Streit seinem verfassungsmäßigen Richter entzogen und somit Art. 58 der Bundesverfassung verletzt wor den, so daß eventuell auch aus diesem Grunde die angefochtenen Regierungsentscheide aufzuheben seien. E. Die Rekursbeklagten, der Stadtrath von Zürich und Professor Fick tragen auf Abweisung des Rekurses unter Kosten und Entschädigungsfolge an, indem sie im wesentlichen über einstimmend und unter ausführlicher Darlegung der thatsäch lichen Verhältnisse ausführen: Soweit es sich um die vom Stadtrathe von Zürich begehrte Expropriation des Nägelischen Fußweges handle, liege eine Expropriation für ein öffentliches Unternehmen vor; denn es trete ja der Stadtrath hier als Expropriant auf, und es werde die Expropriation von ihm im öffentlichen Interesse, um einen richtigen Ausbau der Bahn hofstraße zu ermöglichen, begehrt. Es könne auch nicht zweifel haft sein, daß es in Recht und Pflicht der städtischen Behörde liege, darauf hinzuwirken, daß bei Neubauten die Rücksichten auf eine richtige Gestaltung des betreffenden Quartiers nicht außer Acht gesetzt und nicht unschöne und unzweckmäßige Zu stände für alle Zukunft konservirt werden. Uebrigens werde das Bundesgericht, nachdem die kompetenten kantonalen Behörden sich übereinstimmend dahin ausgesprochen, es liege hier ein die Enteignung rechtfertigendes öffentliches Interesse vor, kaum zu einer entgegengesetzten Entscheidung gelangen können. Oeffentliches Wohl sei identisch mit öffentlichem Interesse und dürfe keines wegs in dem engen vom Rekurrenten behaupteten Sinne auf gefaßt werden. Was die Expropriationsbewilligung nach 3 des städtischen Baureglementes anbelange, so sei vorerst nach 65 des kantonalen Gesetzes betreffend die Bauordnung für die Städte Zürich und Winterthur nicht zu bezweifeln, daß dieses vom Regierungsrathe genehmigte Reglement Gesetzeskraft besitze und es sei demselben auch durch das kantonale Expropriations gesetz von 1879 keinenfalls derogirt. Auch die materielle Ver fassungsmäßigkeit der Bestimmung des 3 des fraglichen Re glementes erscheine als unbestreitbar, denn die dort den Land eigenthümern eingeräumte Enteignungsbefugniß sei ihnen ja nicht in ihrem Privatinteresse, sondern im öffentlichen Interesse, um eine zweckentsprechende Bebauung der Bahnhofstraße zu er möglichen, gewährt worden und es könne somit von einer Ver letzung des Art. 4 der Kantonsverfassung nicht die Rede sein. Art. 58 der Bundesverfassung endlich könne schon deßhalb nicht verletzt sein, weil es sich in casu nicht um eine Frage der richterlichen Gewalt handle; es handle sich überhaupt bei der Frage, ob für Ertheilung des Expropriationsrechtes der Regie rungsrath oder der Kantonsrath zuständig gewesen sei, nicht um eine Frage des Verfassungsrechtes sondern um eine solche der Gesetzesauslegung, welche der Nachprüfung des Bundesgerichtes nicht unterstehe. F. Der Regierungsrath des Kantons Zürich verweist in seiner Vernehmlassung im Wefentlichen auf die Akten und die Rechtsschriften der Rekursbeklagten, indem er beifügt, daß, selbst wenn in den angefochtenen Entscheidungen dem Begriffe des öffentlichen Wohls eine weite Auslegung gegeben worden sein sollte, doch noch nicht von einer, das Bundesgericht zur Inter vention berechtigenden, Verletzung des Art. 4 der Kantonsver fassung gesprochen werden könnte und daß auch von einer Verletzung des Art. 58 der Bundesverfassung nicht die Rede sein könne, da in casu nach Art. 1 des kantonalen Expropria tionsgesetzes allerdings der Regierungsrath und nicht der Kan tonsrath zuständig gewesen sei. G. Replikando hält der Rekurrent, unter erweiterter Begrün dung, an seinen Ausführungen und Anträgen fest. Das Bundesgericht zieht in Erwägung

1. Die angefochtenen Entscheidungen des Regierungsrathes des Kantons Zürich unterstehen der Nachprüfung des Bundes gerichtes nur insofern, als es sich um deren Verfassungsmäßig keit handelt; dagegen hat das Bundesgericht nicht zu untersu

chen, ob dieselben auf richtiger Anwendung der einschlagenden kantonalen Gesetze und Reglemente beruhen und ob also nach diesen Gesetzen und Reglementen der Rekurrent zur Abtretung von Rechten an den Stadtrath von Zürich und den Rekurs beklagten Fick verhalten werden könne. 2. Demnach ist zunächst rücksichtlich der auf 3 des stadt räthlichen Baureglementes vom 11. Oktober 1864 sich gründen den Expropriationsbewilligung an den Rekursbeklagten Fick vom Bundesgerichte nicht zu prüfen, ob dieselbe, wie übrigens kaum zu bezweifeln, auf richtiger Auslegung des erwähnten Regle fragen, ob die er mentes beruhe, sondern es kann sich blos wähnte Reglementsbestimmung in demjenigen Sinne, der ihr von den kantonalen Behörden im Spezialfalle beigelegt worden ist, verfassungswidrig sei und ob daher aus diesem Grunde die angefochtene Entscheidung der Vernichtung unterliege. 3. Nun ist vorerst nicht zu bezweifeln, daß dem Bauregle mente vom 11. Oktober 1864 für seinen Geltungsbereich Ge setzeskraft zukommt, beziehungsweise daß dasselbe von der zu ständigen Stelle erlassen wurde. Denn durch 65 des kantonalen Gesetzes betreffend eine Bauordnung für die Städte Zürich und Winterthur u. s. w. vom 30. Juni 1863 ist den Stadtgemein den ausdrücklich die Berechtigung verliehen, für neu anzulegende oder umzubauende Quartiere mit regierungsräthlicher Geneh migung besondere Bauverordnungen zu erlassen und es quali fizirt sich daher das in Ausübung dieser Berechtigung erlassene Baureglement vom 31. Oktober 1864 als ein kraft gesetzlicher Ermächtigung autonomisch erlassenes Ortsgesetz (vergleiche in diesem Sinne auch Ullmer, Kommentar ad 597 Nr. 866); es kann sich somit blos fragen, ob die in Rede stehende Be stimmung des Art. 3 dieses Reglementes ihrem Inhalte nach verfassungswidrig sei. 4. Dies ist zu verneinen. Wenn nämlich Rekurrent be hauptet, daß die fragliche Reglementsbestimmung im Wider spruche mit Art. 4 der Kantonsverfassung eine Zwangsenteig nung im Privatinteresse Einzelner zulasse, so ist darauf zu erwidern: Art. 4 der Kantonsverfassung schützt das Privateigen thum gegen willkürliche Eingriffe, indem er eine Zwangsent eignung nur gegen gerechte Entschädigung und nur aus Rück sichten des öffentlichen Wohls zuläßt. Dagegen stellt die er wähnte Verfassungsbestimmung die Enteignungsfälle nicht im Einzelnen fest und beschränkt auch die Zuläßigkeit der Zwangs enteignung keineswegs auf öffentliche Unternehmungen im ei gentlichen Sinne; vielmehr ist verfassungsmäßig auch eine Ver leihung des Expropriationsrechtes an Private statthaft, sofern nur dieselbe nicht zu Förderung von Privatinteressen, sondern aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt. Wird nun von den kantonalen Behörden für einen Einzelfall oder für bestimmte Kategorien von Fällen das Enteignungsrecht verliehen, so hat das Bundesgericht wohl grundsätzlich zu prüfen, ob diese Verleihung aus Gründen der öffentlichen Wohlfahrt oder lediglich zu För derung von Privatzwecken erfolgt ist; sofern aber die kantonalen Behörden die Verleihung des Enteignungsrechtes auf Gründe der öffentlichen Wohlfahrt stützen und die betreffende Aufstellung nicht etwa eine augenscheinlich willkürliche blos zur Verhüllung eines Mißbrauches des Expropriationsrechtes zu Privatzwecken vorgeschobene ist, so entzieht sich die Prüfung der weitern Frage ob die Gründe der öffentlichen Wohlfahrt, welche die kanto nalen Behörden zu Ertheilung des Expropriationsrechtes ver anlaßt haben, thatsächlich zutreffen und die Enteignung recht fertigen, der Natur der Sache nach der Kognition des Bundes gerichtes; denn es handelt sich bei dieser Frage nicht sowohl um eine Rechtsfrage als um eine Thatfrage, deren Beantwortung von der Würdigung der besondern Verhältnisse und Bedürfnisse der betreffenden Bevölkerungen oder Landestheile abhängt und die daher nicht vom Bundesgerichte sondern von den kantona len Behörden zu lösen ist. Nun kann im vorliegenden Falle nicht zweifelhaft sein, daß der in Frage stehende Art. 3 des zürcherischen Baureglementes, wenn er auch Privaten das Ent eignungsrecht unter gewissen Voraussetzungen zuspricht, doch keineswegs zu Förderung von Privatzwecken oder Interessen, sondern aus Rücksichten der öffentlichen Wohlfahrt erlassen worden ist. Es ist ja in der That unverkennbar, daß die Er möglichung einer richtigen Anlage städtischer Quartiere und einer rationellen Verwendung des vorhandenen Baugrundes, woran

die gesammte städtische Bevölkerung in mehrfacher Hinsicht (in sanitarischer Beziehung wie in Beziehung auf Deckung des Wohnungsbedürfnisses u. s. w.) interessirt ist, als ein Postulat des öffentlichen Wohles bezeichnet werden kann. Demnach kann Art. 3 cit. keinenfalls als verfassungswidrig bezeichnet werden. 5. Die gleichen Erwägungen müssen auch dazu führen, die Verleihung des Expropriationsrechtes an den Stadtrath von Zürich bezüglich des rekurrentischen Fußweges als verfassungs mäßig zuläßig anzuerkennen. Mag nämlich auch richtig sein, daß die diesbezügliche Entscheidung der kantonalen Behörde dem Begriffe des öffentlichen Wohls eine weite Auslegung gegeben hat, so kann doch keinenfalls gesagt werden, daß dieselbe that sächlich nicht auf Erwägungen der öffentlichen Wohlfahrt, wie die kantonale Behörde diese auffaßt, beruhe, sondern auf die Förderung von Privatzwecken und Interessen abziele. Vielmehr ist evident, daß die kantonalen Behörden keineswegs etwa eine Begünstigung des Rekursbeklagten Fick bezweckt haben, sondern ausschließlich durch Gründe des öffentlichen Interesses geleitet wurden; ob die Rücksichten auf die Schönheit der baulichen Entwicklung der Bahnhofstraße, durch welche die kantonalen Behörden sich dabei wesentlich leiten ließen, nach den gegebenen Verhältnissen wirklich zwingender Natur seien beziehungsweise ein die Anwendung des Enteignungsrechtes rechtfertigendes öffent liches Interesse begründen, hat das Bundesgericht, wie bemerkt, nicht nachzuprüfen. Für die verfassungsmäßige Zuläßigkeit der Expropriation genügt es, daß die Auffassung der kantonalen Behörden jedenfalls möglich ist, d. h. daß, je nach den Um ständen und dem mehr oder weniger empfindlichen ästhetischen Sinne der Bevölkerung, derartige Rücksichten allerdings als Rücksichten des öffentlichen Interesses oder öffentlichen Wohls gelten können. 6. Ist somit sowohl die Ertheilung des Expropriationsrechtes an den Rekursbeklagien Fick als auch diejenige an den Stadt rath von Zürich materiell nicht verfassungswidrig, so können die angefochtenen Entscheidungen auch nicht deßhalb als ver verfassungswidrig bezeichnet werden, weil der Regierungsrath verfassungsmäßig zu Ertheilung des Cpropriationsrechtes nicht kompetent gewesen sei, sondern die Entscheidung hierüber dem Kantonsrathe zugestanden wäre. Denn die Kantonsverfassung enthält über die Ausscheidung der Kompetenzen zwischen Re gierungsrath und Kantonsrath in dieser Beziehung keine Be stimmungen, sondern es sind hierüber lediglich die Bestimmungen der kantonalen Gesetzgebung, speziell des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 maß gebend. Eine Verletzung verfassungsmäßiger Normen über die Kompetenz der verschiedenen Gewalten liegt also keinenfalls vor, so daß auch von einer Verletzung des Art. 58 der Bundesver fassung nicht gesprochen werden kann. Ob dagegen die Kompe tenz des Regierungsrathes nach Maßgabe der Bestimmungen der kantonalen Gesetzgebung begründet war, hat das Bundes gericht gemäß Art. 59 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege nicht zu untersuchen. Denn davon, daß etwa der Regierungsrath sich die Kompetenz zur Entscheidung in willkürlicher Weise, durch einen offenbaren Eingriff in die gesetzlichen Kompetenzen des Kantonsrathes, beigelegt habe, kann gewiß keine Rede sein. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs ist abgewiesen.