- Urteil vom 28. September 1893 in Sachen
Niederberger und Konsorten.
A. Die Verfassung des Kantons Nidwalden sanktioniert
das Volk ein doppeltes Initiativrecht: eine Gesetzesinitiative und
eine Verfassungsinitiative. Mit Bezug auf die erstere schreibt Art. 41
der Verfassung vor:
Jeder stimmfähige Kantonseinwohner, sowie die Landes und
Gemeindebehörden, Korporationen und Vereine sind berechtigt,
Anträge an die Landsgemeinde zu bringen.
Diese Anträge
a. dürfen nichts enthalten, was der Kantons oder Bundes
verfassung zuwiderläuft oder allfälligen Privatrechten zu nahe
tritt
b. Müssen mit Anführung der Gemeinde abgefaßt, auch mit
der eigenhändigen Unterschrift, sowie mit Bezeichnung der Wohn
gemeinde des oder der Antragsteller und mit Angabe des Datums
versehen sein
c. Sollen jeweilen bis 15. Februar dem Landammann einge
reicht werden;
d. Sind dem Landrate jeweilen bis 1. März vorzulegen. Der
selbe entscheidet über die verfassungsmäßige Zulässigkeit der An
träge an die Landsgemeinde.
Über die Verfassungsinitiative enthalten die Art. 86, 87 und
88 der Verfassung folgende Bestimmungen:
Art. 86. Wenn der Landrat, oder wenn 800 stimmfähige
Kantonseinwohner unter Beobachtung der in Art. 41 enthaltenen
Vorschriften das Verlangen einer Total oder Partialrevision
stellen, so ist das Revisionsbegehren der nächsten ordentlichen
Landsgemeinde zum Entscheide vorzulegen.
Beim Verlangen einer Partialrevision sind die zu revidierenden
Artikel genau zu bezeichnen.
Nach Art. 87 und 88 hat die Landsgemeinde, falls sie Revision
der Verfassung beschließt, gleichzeitig zu bestimmen, ob dieselbe
durch den Landrat oder durch einen Verfassungsrat vorzunehmen
sei, und im einen wie im andern Falle ist ihr der revidierte Ver
fassungsentwurf zur definitiven Annahme oder Verwerfung vor
zulegen.
B. Am 15. Februar 1893 reichte Fürsprech Lussi in Stans
dem Landammannamte von Nidwalden ein von 986 Bürgern
unterschriebenes Revisionsbegehren ein, in welchem das Begehren
gestellt wurde: Es sei Art. 15 der Kantonsverfassung im Sinne
einer Herabsetzung des Zinsfußes für alle bestehenden und neu
zu errichtenden Gülten und Versicherungen von 5 % auf 4%
zu revidieren und es seien die hierauf bezüglichen Gesetze und
Verordnungen diesem also abgeänderten Verfassungsparagraphen
anzupassen. Der Art. 15 der Verfassung, dessen Revision
verlangt wurde, lautet: Der Inhalt der gesetzlich errichteten
Gülten (bezüglich der Verzinsung im Sinne des Gesetzes von
- und der kanzleiischen Versicherungen ist mit Vorbehalt
des Art. 50 Ziffer 17 gewährleistet. Das Gesetz von 1751
worauf der Art. 15 Bezug nimmt, schreibt sodann vor, daß die
Gülten nit wider das Landrecht, nemlich mit mehr als 5 von
hundert verschrieben werden sollen. Zur Begründung des Revi
sionsbegehrens führten die Petenten nach Maßgabe des Art. 41
litt. b der Verfassung folgendes an: Seit dem ersten Erscheinen
der Gülten in Nidwalden, d. h. seit dem 14. Jahrhundert, habe
stets die Landsgemeinde das gesammte Gültenrecht festgestellt und
die Gült nach Form und Inhalt, sowie hinsichtlich Zinsfuß, Ver
zinsungs und Ablösungsart, und zwar je nach dem Stande des
Geldmarktes geregelt. Diese historische Rechtsentwicklung habe der
Gült den Charakter einer öffentlich rechtlichen Urkunde verliehen,
kraft dessen die Mehrheit der stimmfähigen Bürger ebensogut das
Recht zur Abänderung des Gülteninhalts besitze, als sie die Be
fugnis besessen habe, die Gewährleistung desselben in der Ver
fassung auszusprechen. Ursprünglich seien die Gülten in Nidwalden
vierprozentige und durch Geld ablösbar gewesen; nach und nach
habe sich aber die Ablösung zu einer so schwierigen gestaltet, daß
daraus eine wahre Bedrückung des Schuldners, entgegen den
frühern Absichten des nidwaldenschen Gesetzgebers, entstanden sei.
Andrerseits sei ein Zinsfuß von 5 % angesichts der heutigen
Geldmarktsverhältnisse zu hoch und schließe derselbe bei der allge
meinen ökonomischen Krisis, an der gegenwärtig die Landwirtschaft
leide, eine Ungerechtigkeit in sich. Eine Besserstellung des Bauern
standes liege im nationalökonomischen Interesse des Landes. Sie
könne aber erreicht werden durch Herabsetzung des Zinsfußes von
5 % und billige Anpassung desselben an den dermaligen Stand
des Geldmarktes, wie eine solche seit Entstehung der Gülten durch
Jahrhunderte hindurch gesetzgeberisch angeordnet worden sei. Die
Reduktion des Zinsfußes schließe keineswegs eine Aufkündbarkeit
der Gülten in sich. Auch enthalte dieselbe keine Unbilligkeit, keine
rletzung der Rechte der Gülteninhaber, sondern sei nur ein Re
quisit der bisherigen historischen Rechtsentwicklung, ein Ausgleich
zwischen Zinslast und dominierendem Verkehrswerte.
C. Am 27. Februar 1893 fand eine Beratung des Landrates
über die Zulässigkeit des gestellten Initiativbegehrens statt. Dabei
gelangte der Landrat zu dem einstimmigen Beschlusse: 1. Es set
verfassungsmäßig nicht zulässig, das in Frage liegende Revistons
begehren der Landsgemeinde zur Beschlußfassung vorzulegen; 2.
der Regierungsrat sei eingeladen, eine Botschaft an das Volk zu
erlassen, worin einerseits auch die historische Richtigkeit der Schluß
nahme des Landrates, sowie andrerseits die mit der vorwürfigen
Frage verbundenen volkswirtschaftlichen Verhältnisse klar gelegt
werden. Dieser Beschluß des Landrates wurde dahin motiviert:
Es sei verfassungsmäßige Pflicht des Landrates, Anträge an die
Landsgemeinde, sowohl über den Erlaß oder die Abänderung von
Gesetzen, als über Partial oder Totalrevisionen der Verfassung
zuerst auf ihre Zulässigkeit zu prüfen. Nun widerspreche das ge
stellte Revisionsbegehren schon in der Art, wie es formuliert
worden sei, dem Sinn und Geiste der Verfassung. Denn während
Art. 86 vorschreibe, daß bei Begehren um Partialrevisionen nur
die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen seien, und nach Art. 87
und 88 von der Landsgemeinde zuerst nur die Frage entschieden
werden solle, ob eine Verfassungsrevision vorgenommen werden
solle, oder nicht, die eigentliche Beratung und Annahme der neuen
Verfassungsartikel aber erst später stattzufinden habe, so schließe
das gestellte Revisionsbegehren schon jetzt mit einem bestimmten
Antrage ab, was die Möglichkeit einer materiellen Beratung der
mit der Revision betrauten Behörde zerstöre und eine zweite Be
ratung an der Landsgemeinde überflüssig mache. Was den Inhalt
des gestellten Revisionsbegehrens anbelange, so sei es unrichtig,
daß die Gült und die kanzleiische Versicherung öffentlich rechtliche
Titel seien. Die Landsgemeinde habe nicht das gesammte Gülten
recht festgestellt, sondern es sei die Festsetzung der Schuldsumme,
des Zinses, der Ablösungsart und des Unterpfandes stetsfort von
den Kontrahenten geschehen. Die Landsgemeinde habe selbst mit
Beschluß vom 29. April 1888 die Gült als einen durch das
Landrecht geregelten Vertrag zwischen dem ursprünglichen Gült
schuldner und dem Gläubiger bezeichnet. Und was die kanzleiische
Versicherung anbetreffe, so sei dieselbe nichts anderes als ein
Hypothekarrecht zu Gunsten einer Forderung, deren Verzinsung
innerhalb der gesetzlich zulässigen Höhe Sache der Kontrahenten
sei. Somit handle es sich sowohl bei der Gült als bei der kanz
leiischen Versicherung um einen privatrechtlichen Titel, um einen
Vertrag, der nur im Einverständnis der Kontrahenten, nicht aber
einseitig oder durch Beschluß der Landsgemeinde abgeändert werden
könne. Der Zins derartiger Titel sei nun eben so gut wie die
Gült und die kanzleiische Versicherung ein Eigentumsrecht, das
ebenfalls unter die Garantie des Art. 13 K. V. betreffend Un
verletzlichkeit des Eigentums falle. Die Annahme des Revisions
antrages hätte zur Folge, daß der Gläubiger dem Schuldner sein
Geld lassen müßte, auch wenn ihm der Zinsfuß zu niedrig er
schiene, ohne daß er seinerseits die Ablösung der Schuld verlangen
könnte. Nun verletze ein solcher Zwang nicht bloß die wohler
worbenen Rechte zahlreicher Kantonseinwohner, sondern es würde
derselbe auch die zum Unterhalt der Kirchen und Pfründen, der
Schulen und Armen und aller wohltätigen Stiftungen angesam
melten Kapitalien gefährden resp. deren Existenz dem Ermessen der
Landsgemeinde anheimstellen. Zuletzt beruft sich der Landrat in
seinem Beschlusse darauf, daß die gesammelte Unterschriftenzahl zur
Begründung eines Revisionsbegehrens nicht genüge. Von der Ge
sammtzahl von 916 Unterschriften entsprechen wenigstens 291 den
Vorschriften des Art. 41 b K. V. nicht, indem sie teils Nicht
stimmberechtigten angehören, teils nicht eigenhändige Unterschriften
seien, teils ohne Angabe der Wohngemeinde und des Datums in
die betreffenden Bogen eingetragen worden seien. Ziehe man nun
diese Zahl von 291 ab, so bleiben nur noch 695, statt der von
der Verfassung geforderten 800 Unterschriften. Diese Erwägungen
des Landrates werden in der Botschaft des Regierungsrates an
das Volk noch des nähern ausgeführt. Namentlich sucht die Bot
schaft festzustellen, daß Gülten und kanzleiische Versicherungen dem
Privatrechte angehören und keine öffentlich rechtlichen Titel seien.
D. Gegen diesen Beschluß des Landrates rekurrierte nun Ad
vokat Lussi in Stans, Namens des Benedikt Niederberger in
Wolfenschießen, des Maria Zimmermann in Ennetbürgen und des
Maria Christen in Obbürgen, für sich und die übrigen Unter
zeichner des Revisionsbegehrens, an das Bundesgericht. Er stellt
das Begehren, das Bundesgericht wolle beschließen.
- Der Entscheid des Landrates von Nidwalden vom 27. Fe
bruar 1893 sei aufgehoben und demzufolge das Begehren der
Rekurrenten um Partialrevision der Kantonsverfassung der Lands
gemeinde zur Beschlußfassung zu unterbreiten.
- Der Landrat von Nidwalden sei verpflichtet, die obwaltende
Revisionsfrage einer demnächst einzuberufenden Extra Landsge
meinde vorzulegen.
Zur Begründung dieses Begehrens berufen sich die Rekurrenten
darauf, daß der Beschluß des Landrates eine Verletzung des ihnen
in Art. 86 K. V. gewährleisteten Rechts der Initiative enthalte.
Was zunächst die Zahl der Unterschriften anbelange, so verletze die
Berechnung des Landrates auf die ungenierteste und rücksichts
loseste Weise die Rechte der Rekurrenten. Es verstoße schon gegen
die allgemeinen demokratischen Prinzipien, wenn die Verfassung zu
einem Revisionsbegehren nicht weniger als 800 Unterschriften,
d. h. den dritten Teil der im Kanton Stimmberechtigten verlange.
Jedenfalls sei man aber bei einem solchen Verlangen berechtigt,
zu erwarten, daß der Wille des Volkes, der sich unter so schwie
rigen Verhältnissen hervordrängen müsse, nicht noch, wie in con
creto geschehen, durch allerlei kleinliche, in keiner Verfassung und
in keinem Gesetz Halt findende, Spitzfindigkeiten und Willkürlich
keiten erdrückt werde. Es ergebe sich nämlich aus den Akten, daß
die Namen von 75 stimmfähigen Bürgern wegen Unächtheit der
Unterschrift gestrichen worden seien. Über die Achtheit dieser
Unterschriften sei eine Untersuchung niemals erfolgt; für ihre
Unächtheit habe der Landrat keine Beweise gehabt. Hätte eine
Untersuchung stattgefunden, so würde sich daraus die Übereinstim
mung des Willens der Aussteller der beanstandeten Unterschriften
mit ihrer auf dem Bogen befindlichen Unterschrift ergeben haben.
Auf diesen Willen komme es aber an. Noch willkürlicher sei die
Streichung von 143 Unterschriften wegen Mangel der Wohn
ortsangabe. Es befinden sich darunter Unterschriften von solchen
Bürgern, welche ihren Namen, ihren Beruf und sogar ihre
Liegenschaftsnummer in der Mitte einer großen Zahl anderer
in gleicher Gemeinde wohnender Mitbürger aufzeichneten. An
der Spitze des Bogens stehe die Angabe der Gemeinde; der
Gemeindepräsident beglaubige sie ausdrücklich als Einwohner
seiner Gemeinde, der ganze Landrat kenne die betreffenden
Bürger als dortige Bewohner und dennoch sei ihre Unter
schrift nicht zugelassen worden. Ein solches Vorgehen verstoße
unbedingt gegen die Verfassung, da nach dem Willen dieser
letztern die Erkennbarkeit der Wohngemeinde eines Unterzeichners
auch ohne eigenhändige Aufzeichnung genüge. Gleiche Bewandtnis
habe es mit den 62 Unterschriften, die wegen Mangel des Datums
gestrichen worden seien. Die Angabe des Datums am Kopf oder
am Ende des betreffenden Unterschriftenbogens müsse für alle da
rauf figurierenden Namen genügen. Zudem stehe noch auf jedem
Bogen das vom Gemeindepräsidenten aufgezeichnete Datum und sei
es allgemein bekannt, daß die Unterschriftensammlung sich einzig
im Monat Februar 1893 entwickelt habe. Von der Gemeinde
Emetten seien sodann 83 Namen auf die bloße Bescheinigung des
Gemeindepräsidenten hin, daß dieselben den Vorschriften des Art. 41
nicht genügen, gestrichen worden. Ein solches Vorgehen sei gerade
zu unerklärlich. Offenbar haben alle diese Streichungen nur den
Zweck gehabt, den Unterzeichnern des Revisionsbegehrens das ihnen
in Art. 86 K. V. gewährleistete Recht der Initiative vorzuenthalten,
Wären die eingereichten Unterschriften leidenschaftslos und dem
Willen der Verfassung gemäß beurteilt worden, so wären dieselben
als gültig angesehen worden. Durch das befolgte System werde
aber jedes Initiativbegehren unmöglich gemacht und damit das in
Art. 86 K. V. sanktionierte Volksrecht ein für alle Mal ver
nichtet. Auch materiell stelle sich die Revisionsbewegung als eine
begründete dar. Sie habe ihre Ursache in dem landwirtschaftlichen
Notstand, an dem heutzutage die Bauersame leide. In Nidwalden
komme noch hinzu die Belastung mit einer großen Anzahl Gülten,
die einen Zins von 5 % ewig abwerfen, so sehr auch ansonst der
Geldwert sinken mag. Dieser so wie so hohe Zins trage sodann
sofort nach seinem Verfall für die Dauer von 2 ½ Jahren einen
Zinseszins von 5 ¼, so daß in Wirklichkeit der Zinsfuß sich auf
6 ¾ stelle. Diesem bedauerlichen Zustande habe mit dem vom
Landrate abgewiesenen Revisionsbegehren ein Ende gemacht werden
wollen. Abgesehen nun von der Unterschriftenberechnung habe der
Landrat auch dadurch, daß er das Revisionsbegehren von sich aus
abgewiesen habe, eine Verfassungsverletzung begangen. Würde sich
Jemand durch einen Beschluß der Landsgemeinde in seinen Privat
rechten verletzt gefühlt haben, so hätte er das Bundesgericht hie
gegen anrufen können; der Landrat sei aber nicht befugt gewesen,
das Revisionsbegehren von sich aus abzuweisen. Es sei übrigens
unrichtig, daß die Herabsetzung des Zinsfußes der Gülten durch
Beschluß der Landsgemeinde eine Verletzung der verfassungs
mäßigen Garantie des Eigentums und der Rechtsame involviere.
Deun der Staat habe unbedingt das Recht, für den Hypothekar
kredit ein Zinsmaximum festzusetzen und demzufolge habe er auch
das Recht, das einmal festgesetzte Maximum später abzuändern
resp. herabzusetzen. Der Zinsfuß richte sich je nach den Verhält
nissen des Geldmarktes. Auch das Obligationenrecht, Art. 337,
anerkenne das Recht der Kantone, bei grundversicherten Dar
lehen den zulässigen Zins zu bestimmen. Dieses Recht gehöre nun
im Kanton Nidwalden der Landsgemeinde an und letztere habe
hievon, wie sich aus Deschwandens Entwurf des Sachenrechts
ergebe, schon andere Male Gebrauch gemacht. Selbst wenn die
Gült ein privatrechtlicher Titel sein sollte, so wäre die Herab
setzung des Zinses noch kein Vertragsbruch, sondern nur ein Akt
des gesetzgeberischen Willens resp. eine Erklärung, daß der Staat
das Fordern von mehr als 4 % Zins als Wucher betrachte.
Eine solche Erklärung sei jedenfalls zulässig. Im Übrigen finde
das Eigentumsrecht, wie das Bundesgericht es wiederholt ausge
prochen habe, in den höhern Interessen des Staates eine Grenze.
Die Gült sei aber kein Vertrag mehr, sondern ein bloßer Handels
artikel. Und was das Revisionsbegehren anbelange, so habe sich
dasselbe nicht bloß auf die bestehenden Gülten, sondern auch auf
die neu zu errichtenden bezogen, und mit Bezug auf diese letztern
hätte nun dasselbe unter allen Umständen zugelassen werden sollen.
Aus der Form, in welcher das Revisionsbegehren gestellt worden
sei, lasse sich ebenfalls ein Grund für Verwerfung desselben durch
den Landrat nicht ableiten. Denn einerseits widerspreche es der
Verfassung keineswegs, mit einem bestimmt formulierten Antrag
an die Landsgemeinde zu gelangen, andererseits sei die Absicht der
Postulanten nur die gewesen, schon im Voraus anzugeben, in
welchem Sinne die begehrte Verfassungsrevision vorzunehmen sei,
ohne dadurch eine mit der Revision betraute Behörde zu verhin
en, noch andere Punkte, so z. B. die Aufkündbarkeit der Gülten,
mit der Revision zu verknüpfen. Der Landrat habe also entschie
den die Art. 86, 2 und 39 a K. V. verletzt.
E. Hierauf antwortet dieser letztere: Die Formvorschriften, die
bei der Stellung eines Verfassungsrevisionsbegehrens beobachtet
werden müssen, seien durch die Art. 41 und 86 K. V. bestimmt.
Art. 41 b der Verfassung schreibe nun vor, daß derartige Anträge:
-
mit der eigenhändigen Unterschrift,
-
mit Bezeichnung der Wohngemeinde des oder der Antrag
steller und
-
mit Angabe des Datums
versehen sein müssen. Dadurch nun, daß der Landrat diese Requi
site zur Geltung gebracht habe, habe derselbe keine Verfassungs
verletzung begangen. Die Eigenhändigkeit der Unterschrift sei gerade
zur Erkennung des Willens der betreffenden Postulanten ein un
umgängliches Erfordernis. Und was die Bezeichnung der Wohn
gemeinde anbelange, so habe der Landrat schon im Jahre 1873
ein Initiativbegehren aus demselben Grunde abgewiesen und die
gleichtautende Vorschrift der Verfassung von 1850 dahin ausgelegt,
daß die Angabe der Wohngemeinde jeder einzelnen Unterschrift
beigefügt werden solle, obwohl gerade damals die Postulanten
lauter bekannte Persönlichkeiten der Gemeinde Stans gewesen seien.
Dies habe Advokat Lussi, Fürsprech der Rekurrenten, von dem
auch die Formulierung des IInitiativbegehrens herrühre, so gut
gewußt, daß er bei einem andern Initiativbegehren vom Jahre
1888 die Auslegung des Landrates ganz genau befolgt und auch
bei dem heute in Frage stehenden Initiativbegehren auf den Unter
schriftenbogen auf dieses Erfordernis aufmerksam gemacht habe.
Durch Streichung der 143 Unterschriften, wozu auch die 83 aus
der Gemeinde Emetten gehören, habe also der Landrat nur gemäß
einer seit 20 Jahren bestehenden Praxis gehandelt und nichts
lkürliches begangen. Endlich seien zwei Bogen aus der Ge
meinde Obbürgen und Beckenried nicht in Rechnung gebracht
worden, weil sie kein anderes Datum tragen als dasjenige, welches
später der Gemeindepräsident seinem Zeugnis über Stimmberechti
gung hinzugesetzt habe, das aber keinen Bezug nehme auf die
Zeit, wo die Liste unterzeichnet worden sei. Eine Beglaubigung
der Unterschriften durch den Gemeindepräsidenten in Bezug auf
Achtheit, Wohngemeinde oder in anderer Richtung sei in der Ver
fassung nicht vorgeschrieben und komme daher nicht in Betracht.
Einzig und allein der Landrat habe die diesbezügliche Prüfung
vorzunehmen.
Was die materielle Seite des Revisionsbegehrens anbelange, so
halte der Landrat daran fest, daß dasselbe seinem Inhalte nach
sich als unzulässig erweise, da es bestehenden Privatrechten zu
nahe trete. Eine Untersuchung darüber stehe dem Landrat unbe
dingt zu. Denn der Landrat habe unter anderm auch die Aufgabe,
zu verhüten, daß durch Beschlüsse der Landsgemeinde in wohler
worbene Privatrechte eingegriffen werde. Wohl habe nach nid
waldenschem Rechte im allgemeinen der Richter zu entscheiden, ob
durch eine Partialrevision Privatrechte verletzt werden; bevor aber
der Revisionsantrag an die Landsgemeinde gelange, besitze auch
der Landrat die Befugnis, zu erklären, daß derselbe gegen Privat
rechte verstoße und ihm daher den Weg an die Landsgemeinde zu
versperren. Geschehe dies, so sei der Beschluß des Landrates ein
endgültiger und könne derselbe auch nicht durch Rekurs an die
Bundesbehörden angefochten werden. Ein solcher Eingriff in wohl
erworbene Rechte bestehe nun in concreto. Er ergebe sich daraus,
daß, sofern der Revisionsantrag durchgedrungen wäre, die Gülten
inhaber und die Versicherungsgläubiger in Zukunft nicht mehr
als 4 % Zins fordern könnten. Was namentlich die schon be
stehenden Gülten anbelange, so sei der Eingriff in wohlerworbene
Rechte augenscheinlich; da nun das Revisionsbegehren als ein
Ganzes gestellt worden sei, so habe dasselbe auch als solches ab
gewiesen werden müssen. Richtig sei allerdings, daß der Staat
ir alle künftig zu errichtenden Gülten und Versicherungen ohne
Verletzung von Privatrechten das Zinsmaximum auf 4 % oder
auf einen andern Prozentsatz festsetzen oder selbst einen bestimmten
Prozentsatz ein für alle Mal für derartige Titel vorschreiben
könnte. Es sei dies nur eine Frage der Konvenienz, die aber in
Bezug auf ihre Vorteile noch näher untersucht werden müßte.
Was dagegen die bereits bestehenden Gülten und Versicherungen
anbelange, so würde ein solches Eingreifen des Staates gegen die
Rechte der Gläubiger verstoßen, denn der Zins von 5 % sei nicht
durch Gesetz bestimmt, sondern in jedem einzelnen Falle durch
freie Willenseinigung der Parteien verabredet. Für die kanzleiischen
Versicherungen ergebe sich dies schon daraus, daß dieselben auch
für eine unverzinsliche Forderung bestellt werden können; für die
Gült bilde die Formel, nach welcher dieselbe regelmäßig ausgestellt
werde, den besten Beweis. Diese Formel laute: Ich N. N. be
kenne hiemit einer redlichen Schuldgelten, soll dem N. N. oder
Franken so und so
Rechtinhaber dies Briefs nämlich
viel Hauptgut und davon jährlich auf Martini acht Tage vor
oder nach so und soviel Zins. Die nidwaldensche Verfassung
garantiere nun in Art. 19 die Unverletzlichkeit des Eigentums
und der Rechtssame. Auch könne die Entziehung eines Privat
rechts nur gegen Entschädigung stattfinden. In concreto müßte
also der Staat jedem einzelnen Gülteninhaber, dessen Zins redu
ziert worden sei, den ihm daraus erwachsenden Schaden vergüten.
Schließlich stellt der Landrat in Abrede, daß der landwirtschaftliche
Notstand in Nidwalden so groß sei, wie von den Rekurrenten ge
schildert werde, und stellt den Antrag, es wolle das Bundesgericht
den Rekurs aus den von ihm angeführten formellen und mate
riellen Gründen abweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Das Bundesgericht ist zu Behandlung der Beschwerde kom
petent. Denn es steht nicht die Gültigkeit einer kantonalen Wahl
oder Abstimmung in Frage, sondern es handelt sich ausschließlich
um die Frage der Verletzung des in Art. 86 der nidwaldenschen
Kantonalverfassung garantierten Rechts der Initiative; es greift
daher die allgemeine Bestimmung des Art. 59 litt. a O. G. Platz
(vergleiche Amtliche Sammlung der bundesgerichtlichen Entschei
dungen I, S. 345).
- In der Sache selbst ist in erster Linie bestritten, ob der
Landrat befugt gewesen fei, das von den Initianten gestellte Be
gehren um Verfassungsrevision von sich aus auf seine Verfassungs
mäßigkeit zu prüfen und dessen Vorlage an die Landsgemeinde zu
verweigern. Hierüber enthält die nidwaldensche Verfassung keine
ausdrückliche Bestimmung. Art. 41 litt. d sieht allerdings in Be
zug auf Gesetzesvorschläge einen Beschluß des Landrates vor und
da er dabei von einem Entscheid des Landrates spricht und nur
bezüglich zulässig erkannter Anträge ein weiteres Verfahren
statuiert, so kann kein Zweifel sein, daß der landrätliche Beschluß
nicht den Sinn einer bloßen Begutachtung hat, sondern den eines
Entscheides, von dem die Zulassung oder Nichtzulassung des An
trages an die Landsgemeinde abhängt. Allein der Art. 86, der
besonders von der Verfassungsinitiative handelt, stellt seinerseits
eine solche Bestimmung nicht auf, sondern begnügt sich damit,
was die von den Initianten zu beobachtenden Formen anbelangt,
auf Art. 41 zu verweisen und zwar in der Weise, daß wenn diese
Formen beobachtet werden und das Revisionsbegehren vom Land
rate oder von 800 stimmfähigen Kantonseinwohnern ausgeht, er
die Vorlage desselben an die Landsgemeinde vorschreibt. Durch wen
aber die Erfüllung dieser Formen, namentlich das Vorhandensein
einer genügenden Anzahl Unterschriften konstatiert werden soll, ob
durch den Landrat oder durch die Landsgemeinde, wird in Art. 86
ausdrücklich nicht gesagt. Es kann indes diesem Mangel einer
ausdrücklichen Regelung der Frage vernünftigerweise nicht der von
den Rekurrenten behauptete Sinn beigelegt werden, daß die nid
waldensche Verfassung ein jedes, auch schon an sich unzulässige
Verfassungsrevisionsbegehren direkt vor die Landsgemeinde ziehen
wolle. Denn abgesehen davon, daß die Landsgemeinde schon ver
möge ihres Charakters als Gesammtversammlung nicht als die
geeignete Behörde erscheint, um eine Kontrolle über die Beobachtung
der Formvorschriften des Art. 41 zu üben, macht der Art. 86 die
Vorlage eines Verfassungsrevistonsbegehrens an die Landsgemeinde
geradezu von der Bedingung abhängig, daß diese Formvorschriften
erfüllt und daß das Revisionsbegehren von 800 stimmfähigen
Bürgern gestellt worden sei. Art. 86 setzt also implicite voraus,
daß eine Vorberatungsbehörde existiere, welche das gestellte Revi
sionsbegehren, bevor es an die Landsgemeinde gelange, auf seine
formelle Zulässigkeit prüfe. Ergibt sich daraus, daß den Bedingun
gen des Art. 86 Genüge geleistet worden ist, so ist das Begehren
um Verfassungsrevision der Landsgemeinde zu unterbreiten; ist
das Umgekehrte der Fall, so findet eine Vorlage an die Lands
gemeinde nicht statt. Unbestimmt ist also nur, welches diese Vor
beratungsbehörde sei. Zieht man aber in Betracht, daß der Art. 86
nicht selbst die bei der Stellung eines Verfassungsrevisionsbegehrens
einzuhaltenden Formen regelt, sondern diesbezüglich auf Art. 41
der Verfassung verweist, so erscheint die Annahme des Landrates
als natürlich, daß nicht bloß hinsichtlich der Grundsätze, nach
welchen diese Formenprüfung stattfinden soll, sondern auch hin
sichtlich der Behörde, die dieselbe vornehmen muß, der Art. 41
Platz greife. Auch der von den Rekurrenten angerufene Art. 39
der nidwaldenschen Verfassung steht dieser Auffassung nicht im
Wege. Denn derselbe bestimmt bloß, daß die Annahme oder Ver
werfung der Verfassung, der Gesetze und anderer verfassungsgemäß
an sie gelangenden Anträge, sowie die einleitenden Beschlüsse zu
einer künftigen Verfassungsrevision der Landsgemeinde zustehe,"
Nun kann weder die Vorprüfung der formellen Zulässigkeit eines
Verfassungsrevisionsbegehrens als ein einleitender Beschluß im
Sinne des Art. 39 aufgefaßt werden, noch widerspricht der Um
stand, daß diese Vorprüfung von einer andern Behörde vorge
nommen wird, dem in Art. 39 der Landsgemeinde vorbehaltenen
Recht der materiellen Beratung. Gegenteils stellt auch dieser Ar
tikel die Bedingung auf, daß die von der Landsgemeinde zu be
ratenden Anträge in verfassungsmäßiger Weise gestellt werden.
3. Der zweite Beschwerdepunkt der Rekurrenten bezieht sich
darauf, daß der Landrat in der Art und Weise, wie er die gültige
Unterschriftenzahl berechnet hat, die Verfassung verletzt habe. Was
nun diese Einwendung anbelangt, so wurden vom Landrat von
Nidwalden im Ganzen 291 Unterschriften als ungültig erklärt,
darunter 143, weil die Angabe der Wohngemeinde dem Namen
des Unterzeichnenden nicht hinzugesetzt, 62, weil das Datum der
Unterschrift nicht in richtiger Weise angegeben und 75, weil das
Erfordernis der Eigenhändigkeit fehlte, resp. weil sie von andern
Personen herrührten, ohne daß der Name dieser letztern auf dem
Unterschriftenbogen angegeben worden sei. Es haben nun die Re
kurrenten nicht in Abrede gestellt, daß sofern die Grundsätze des
Landrates Anwendung finden dürfen, die von ihm aufgestellte Be
rechnung numerisch richtig sein würde. Allein sie bestreiten die
Verfassungsmäßigkeit dieser Grundsätze und behaupten, daß nach
Art. 41 litt. b der Verfassung alle diejenigen Unterschriften, die
zwar der Angabe der Wohngemeinde und des Datums ermangeln,
bei welchen aber diese letztern aus andern Angaben, die auf den
Unterschriftenbogen figurieren, hätten eruirt werden können, als
gültig angesehen werden müssen. In der Tat erscheint die Aus
legung des nidwaldenschen Landrates, wonach Wohnort und Datum
jeder einzelnen Unterschrift hinzugesetzt werden muß, als eine sehr
restriktive. Immerhin schließt der Wortlaut des Art. 41 litt. b
diese Auffassung nicht aus und was die bisher befolgte Praxis
anbelangt, so hat der Landrat einen Beschluß vom Jahre 1873
produziert, aus welchem sich ergibt, daß die gleichlautende Vor
schrift der frühern Verfassung schon damals in Bezug auf die
Angabe der Wohngemeinde in ganz gleicher Weise ausgelegt wor
den ist. Mit Rücksicht nun auch auf diesen Umstand läßt
wohl nicht behaupten, daß der angefochtene Beschluß einen will
ürlichen Charakter an sich trage, und wenn auch über die Rich
tigkeit der vom Landrate angenommenen Auslegung nicht jeder
Zweifel ausgeschlossen ist, so hat doch das Bundesgericht da, wo,
es sich um die Interpretation einer kantonalen Verfassung han
delte, stets den Grundsatz befolgt, daß eine Abweichung von der
Auslegung der obersten kantonalen Behörde nur dann am Platze
ist, wenn zwischen derselben und dem Wortlaut der Kantonsver
fassung ein offenbarer Widerspruch besteht (vergleiche Amtliche
Sammlung der bundesgerichtlichen Entscheidungen, I, S. 316
367; III, S. 269; IX, S. 250). Was sodann die 75 Unter
schriften anbelangt, die vom Landrat deswegen als ungültig er
klärt worden sind, weil sie nicht als eigenhändig erschienen, so
sind hier die Einwendungen der Rekurrenten offenbar unbegründet,
da das Erfordernis der Eigenhändigkeit in der Verfassung selbst
(Art. 41 litt. b) aufgestellt ist und diesem Erfordernisse in allen
Fällen nachgelebt werden muß, ohne daß zuerst noch untersucht
zu werden brauchte, welches der eigentliche Wille der betreffenden,
auf dem Unterschriftenbogen figurierenden Personen sei.
4. Hienach fällt die Beschwerde auch in ihrem übrigen Inhalte
dahin. Denn war die gesetzliche Zahl zu einem Verfassungsrevi
sionsbegehren nicht vorhanden, so braucht der Abweisungsbeschluß
des Landrates vom 17. Februar nicht noch im weitern auf seine
Verfassungsmäßigkeit geprüft zu werden. Es mag diesbezüglich
nur bemerkt werden, daß wenn litt. a des Art. 41 die Bestim
mung aufstellt, daß Anträge an die Landsgemeinde nichts enthal
ten dürfen, was der Kantonsverfassung zuwiderläuft oder allfälligen
Privatrechten zu nahe tritt, diese Bestimmungen selbstverständlich
nur auf Gesetzesvorschläge, nicht aber auch auf Verfassungsre
visionsbegehren Bezug haben.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.
