Art. 86, 41 lit. b und d KV Nidwalden; Vorprüfung eines Verfassungsrevisionsbegehrens und Berechnung der Unterschriftenzahl. Die Kantonsverfassung kann, auch ohne ausdrückliche Zuweisung, eine Vorprüfungsbehörde für die formelle Zulässigkeit eines Verfassungsinitiativbegehrens voraussetzen; bei Verweisung auf die Formvorschriften von Art. 41 ist deren Prüfung vor der Vorlage an die Landsgemeinde zulässig. Bei der Auslegung kantonaler Verfassungsnormen greift das Bundesgericht nur ein, wenn die kantonale Auslegung mit dem Wortlaut in offenbaren Widerspruch gerät. Das Erfordernis der eigenhändigen Unterschrift ist zwingend; fehlt die verfassungsmäßig verlangte Zahl gültiger Unterschriften, ist das Begehren nicht vorzulegen. Art. 41 lit. a betrifft Gesetzesvorschläge, nicht Verfassungsrevisionsbegehren.
stets die Landsgemeinde das gesammte Gültenrecht festgestellt und die Gült nach Form und Inhalt, sowie hinsichtlich Zinsfuß, Ver zinsungs und Ablösungsart, und zwar je nach dem Stande des Geldmarktes geregelt. Diese historische Rechtsentwicklung habe der Gült den Charakter einer öffentlich rechtlichen Urkunde verliehen, kraft dessen die Mehrheit der stimmfähigen Bürger ebensogut das Recht zur Abänderung des Gülteninhalts besitze, als sie die Be fugnis besessen habe, die Gewährleistung desselben in der Ver fassung auszusprechen. Ursprünglich seien die Gülten in Nidwalden vierprozentige und durch Geld ablösbar gewesen; nach und nach habe sich aber die Ablösung zu einer so schwierigen gestaltet, daß daraus eine wahre Bedrückung des Schuldners, entgegen den frühern Absichten des nidwaldenschen Gesetzgebers, entstanden sei. Andrerseits sei ein Zinsfuß von 5 % angesichts der heutigen Geldmarktsverhältnisse zu hoch und schließe derselbe bei der allge meinen ökonomischen Krisis, an der gegenwärtig die Landwirtschaft leide, eine Ungerechtigkeit in sich. Eine Besserstellung des Bauern standes liege im nationalökonomischen Interesse des Landes. Sie könne aber erreicht werden durch Herabsetzung des Zinsfußes von 5 % und billige Anpassung desselben an den dermaligen Stand des Geldmarktes, wie eine solche seit Entstehung der Gülten durch Jahrhunderte hindurch gesetzgeberisch angeordnet worden sei. Die Reduktion des Zinsfußes schließe keineswegs eine Aufkündbarkeit der Gülten in sich. Auch enthalte dieselbe keine Unbilligkeit, keine rletzung der Rechte der Gülteninhaber, sondern sei nur ein Re quisit der bisherigen historischen Rechtsentwicklung, ein Ausgleich zwischen Zinslast und dominierendem Verkehrswerte. C. Am 27. Februar 1893 fand eine Beratung des Landrates über die Zulässigkeit des gestellten Initiativbegehrens statt. Dabei gelangte der Landrat zu dem einstimmigen Beschlusse: 1. Es set verfassungsmäßig nicht zulässig, das in Frage liegende Revistons begehren der Landsgemeinde zur Beschlußfassung vorzulegen; 2. der Regierungsrat sei eingeladen, eine Botschaft an das Volk zu erlassen, worin einerseits auch die historische Richtigkeit der Schluß nahme des Landrates, sowie andrerseits die mit der vorwürfigen Frage verbundenen volkswirtschaftlichen Verhältnisse klar gelegt werden. Dieser Beschluß des Landrates wurde dahin motiviert: Es sei verfassungsmäßige Pflicht des Landrates, Anträge an die Landsgemeinde, sowohl über den Erlaß oder die Abänderung von Gesetzen, als über Partial oder Totalrevisionen der Verfassung zuerst auf ihre Zulässigkeit zu prüfen. Nun widerspreche das ge stellte Revisionsbegehren schon in der Art, wie es formuliert worden sei, dem Sinn und Geiste der Verfassung. Denn während Art. 86 vorschreibe, daß bei Begehren um Partialrevisionen nur die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen seien, und nach Art. 87 und 88 von der Landsgemeinde zuerst nur die Frage entschieden werden solle, ob eine Verfassungsrevision vorgenommen werden solle, oder nicht, die eigentliche Beratung und Annahme der neuen Verfassungsartikel aber erst später stattzufinden habe, so schließe das gestellte Revisionsbegehren schon jetzt mit einem bestimmten Antrage ab, was die Möglichkeit einer materiellen Beratung der mit der Revision betrauten Behörde zerstöre und eine zweite Be ratung an der Landsgemeinde überflüssig mache. Was den Inhalt des gestellten Revisionsbegehrens anbelange, so sei es unrichtig, daß die Gült und die kanzleiische Versicherung öffentlich rechtliche Titel seien. Die Landsgemeinde habe nicht das gesammte Gülten recht festgestellt, sondern es sei die Festsetzung der Schuldsumme, des Zinses, der Ablösungsart und des Unterpfandes stetsfort von den Kontrahenten geschehen. Die Landsgemeinde habe selbst mit Beschluß vom 29. April 1888 die Gült als einen durch das Landrecht geregelten Vertrag zwischen dem ursprünglichen Gült schuldner und dem Gläubiger bezeichnet. Und was die kanzleiische Versicherung anbetreffe, so sei dieselbe nichts anderes als ein Hypothekarrecht zu Gunsten einer Forderung, deren Verzinsung innerhalb der gesetzlich zulässigen Höhe Sache der Kontrahenten sei. Somit handle es sich sowohl bei der Gült als bei der kanz leiischen Versicherung um einen privatrechtlichen Titel, um einen Vertrag, der nur im Einverständnis der Kontrahenten, nicht aber einseitig oder durch Beschluß der Landsgemeinde abgeändert werden könne. Der Zins derartiger Titel sei nun eben so gut wie die Gült und die kanzleiische Versicherung ein Eigentumsrecht, das ebenfalls unter die Garantie des Art. 13 K. V. betreffend Un verletzlichkeit des Eigentums falle. Die Annahme des Revisions antrages hätte zur Folge, daß der Gläubiger dem Schuldner sein
Geld lassen müßte, auch wenn ihm der Zinsfuß zu niedrig er schiene, ohne daß er seinerseits die Ablösung der Schuld verlangen könnte. Nun verletze ein solcher Zwang nicht bloß die wohler worbenen Rechte zahlreicher Kantonseinwohner, sondern es würde derselbe auch die zum Unterhalt der Kirchen und Pfründen, der Schulen und Armen und aller wohltätigen Stiftungen angesam melten Kapitalien gefährden resp. deren Existenz dem Ermessen der Landsgemeinde anheimstellen. Zuletzt beruft sich der Landrat in seinem Beschlusse darauf, daß die gesammelte Unterschriftenzahl zur Begründung eines Revisionsbegehrens nicht genüge. Von der Ge sammtzahl von 916 Unterschriften entsprechen wenigstens 291 den Vorschriften des Art. 41 b K. V. nicht, indem sie teils Nicht stimmberechtigten angehören, teils nicht eigenhändige Unterschriften seien, teils ohne Angabe der Wohngemeinde und des Datums in die betreffenden Bogen eingetragen worden seien. Ziehe man nun diese Zahl von 291 ab, so bleiben nur noch 695, statt der von der Verfassung geforderten 800 Unterschriften. Diese Erwägungen des Landrates werden in der Botschaft des Regierungsrates an das Volk noch des nähern ausgeführt. Namentlich sucht die Bot schaft festzustellen, daß Gülten und kanzleiische Versicherungen dem Privatrechte angehören und keine öffentlich rechtlichen Titel seien. D. Gegen diesen Beschluß des Landrates rekurrierte nun Ad vokat Lussi in Stans, Namens des Benedikt Niederberger in Wolfenschießen, des Maria Zimmermann in Ennetbürgen und des Maria Christen in Obbürgen, für sich und die übrigen Unter zeichner des Revisionsbegehrens, an das Bundesgericht. Er stellt das Begehren, das Bundesgericht wolle beschließen.
Bogen das vom Gemeindepräsidenten aufgezeichnete Datum und sei es allgemein bekannt, daß die Unterschriftensammlung sich einzig im Monat Februar 1893 entwickelt habe. Von der Gemeinde Emetten seien sodann 83 Namen auf die bloße Bescheinigung des Gemeindepräsidenten hin, daß dieselben den Vorschriften des Art. 41 nicht genügen, gestrichen worden. Ein solches Vorgehen sei gerade zu unerklärlich. Offenbar haben alle diese Streichungen nur den Zweck gehabt, den Unterzeichnern des Revisionsbegehrens das ihnen in Art. 86 K. V. gewährleistete Recht der Initiative vorzuenthalten, Wären die eingereichten Unterschriften leidenschaftslos und dem Willen der Verfassung gemäß beurteilt worden, so wären dieselben als gültig angesehen worden. Durch das befolgte System werde aber jedes Initiativbegehren unmöglich gemacht und damit das in Art. 86 K. V. sanktionierte Volksrecht ein für alle Mal ver nichtet. Auch materiell stelle sich die Revisionsbewegung als eine begründete dar. Sie habe ihre Ursache in dem landwirtschaftlichen Notstand, an dem heutzutage die Bauersame leide. In Nidwalden komme noch hinzu die Belastung mit einer großen Anzahl Gülten, die einen Zins von 5 % ewig abwerfen, so sehr auch ansonst der Geldwert sinken mag. Dieser so wie so hohe Zins trage sodann sofort nach seinem Verfall für die Dauer von 2 ½ Jahren einen Zinseszins von 5 ¼, so daß in Wirklichkeit der Zinsfuß sich auf 6 ¾ stelle. Diesem bedauerlichen Zustande habe mit dem vom Landrate abgewiesenen Revisionsbegehren ein Ende gemacht werden wollen. Abgesehen nun von der Unterschriftenberechnung habe der Landrat auch dadurch, daß er das Revisionsbegehren von sich aus abgewiesen habe, eine Verfassungsverletzung begangen. Würde sich Jemand durch einen Beschluß der Landsgemeinde in seinen Privat rechten verletzt gefühlt haben, so hätte er das Bundesgericht hie gegen anrufen können; der Landrat sei aber nicht befugt gewesen, das Revisionsbegehren von sich aus abzuweisen. Es sei übrigens unrichtig, daß die Herabsetzung des Zinsfußes der Gülten durch Beschluß der Landsgemeinde eine Verletzung der verfassungs mäßigen Garantie des Eigentums und der Rechtsame involviere. Deun der Staat habe unbedingt das Recht, für den Hypothekar kredit ein Zinsmaximum festzusetzen und demzufolge habe er auch das Recht, das einmal festgesetzte Maximum später abzuändern resp. herabzusetzen. Der Zinsfuß richte sich je nach den Verhält nissen des Geldmarktes. Auch das Obligationenrecht, Art. 337, anerkenne das Recht der Kantone, bei grundversicherten Dar lehen den zulässigen Zins zu bestimmen. Dieses Recht gehöre nun im Kanton Nidwalden der Landsgemeinde an und letztere habe hievon, wie sich aus Deschwandens Entwurf des Sachenrechts ergebe, schon andere Male Gebrauch gemacht. Selbst wenn die Gült ein privatrechtlicher Titel sein sollte, so wäre die Herab setzung des Zinses noch kein Vertragsbruch, sondern nur ein Akt des gesetzgeberischen Willens resp. eine Erklärung, daß der Staat das Fordern von mehr als 4 % Zins als Wucher betrachte. Eine solche Erklärung sei jedenfalls zulässig. Im Übrigen finde das Eigentumsrecht, wie das Bundesgericht es wiederholt ausge prochen habe, in den höhern Interessen des Staates eine Grenze. Die Gült sei aber kein Vertrag mehr, sondern ein bloßer Handels artikel. Und was das Revisionsbegehren anbelange, so habe sich dasselbe nicht bloß auf die bestehenden Gülten, sondern auch auf die neu zu errichtenden bezogen, und mit Bezug auf diese letztern hätte nun dasselbe unter allen Umständen zugelassen werden sollen. Aus der Form, in welcher das Revisionsbegehren gestellt worden sei, lasse sich ebenfalls ein Grund für Verwerfung desselben durch den Landrat nicht ableiten. Denn einerseits widerspreche es der Verfassung keineswegs, mit einem bestimmt formulierten Antrag an die Landsgemeinde zu gelangen, andererseits sei die Absicht der Postulanten nur die gewesen, schon im Voraus anzugeben, in welchem Sinne die begehrte Verfassungsrevision vorzunehmen sei, ohne dadurch eine mit der Revision betraute Behörde zu verhin en, noch andere Punkte, so z. B. die Aufkündbarkeit der Gülten, mit der Revision zu verknüpfen. Der Landrat habe also entschie den die Art. 86, 2 und 39 a K. V. verletzt. E. Hierauf antwortet dieser letztere: Die Formvorschriften, die bei der Stellung eines Verfassungsrevisionsbegehrens beobachtet werden müssen, seien durch die Art. 41 und 86 K. V. bestimmt. Art. 41 b der Verfassung schreibe nun vor, daß derartige Anträge:
mit der eigenhändigen Unterschrift,
mit Bezeichnung der Wohngemeinde des oder der Antrag steller und
mit Angabe des Datums versehen sein müssen. Dadurch nun, daß der Landrat diese Requi site zur Geltung gebracht habe, habe derselbe keine Verfassungs verletzung begangen. Die Eigenhändigkeit der Unterschrift sei gerade zur Erkennung des Willens der betreffenden Postulanten ein un umgängliches Erfordernis. Und was die Bezeichnung der Wohn gemeinde anbelange, so habe der Landrat schon im Jahre 1873 ein Initiativbegehren aus demselben Grunde abgewiesen und die gleichtautende Vorschrift der Verfassung von 1850 dahin ausgelegt, daß die Angabe der Wohngemeinde jeder einzelnen Unterschrift beigefügt werden solle, obwohl gerade damals die Postulanten lauter bekannte Persönlichkeiten der Gemeinde Stans gewesen seien. Dies habe Advokat Lussi, Fürsprech der Rekurrenten, von dem auch die Formulierung des IInitiativbegehrens herrühre, so gut gewußt, daß er bei einem andern Initiativbegehren vom Jahre 1888 die Auslegung des Landrates ganz genau befolgt und auch bei dem heute in Frage stehenden Initiativbegehren auf den Unter schriftenbogen auf dieses Erfordernis aufmerksam gemacht habe. Durch Streichung der 143 Unterschriften, wozu auch die 83 aus der Gemeinde Emetten gehören, habe also der Landrat nur gemäß einer seit 20 Jahren bestehenden Praxis gehandelt und nichts lkürliches begangen. Endlich seien zwei Bogen aus der Ge meinde Obbürgen und Beckenried nicht in Rechnung gebracht worden, weil sie kein anderes Datum tragen als dasjenige, welches später der Gemeindepräsident seinem Zeugnis über Stimmberechti gung hinzugesetzt habe, das aber keinen Bezug nehme auf die Zeit, wo die Liste unterzeichnet worden sei. Eine Beglaubigung der Unterschriften durch den Gemeindepräsidenten in Bezug auf Achtheit, Wohngemeinde oder in anderer Richtung sei in der Ver fassung nicht vorgeschrieben und komme daher nicht in Betracht. Einzig und allein der Landrat habe die diesbezügliche Prüfung vorzunehmen. Was die materielle Seite des Revisionsbegehrens anbelange, so halte der Landrat daran fest, daß dasselbe seinem Inhalte nach sich als unzulässig erweise, da es bestehenden Privatrechten zu nahe trete. Eine Untersuchung darüber stehe dem Landrat unbe dingt zu. Denn der Landrat habe unter anderm auch die Aufgabe, zu verhüten, daß durch Beschlüsse der Landsgemeinde in wohler worbene Privatrechte eingegriffen werde. Wohl habe nach nid waldenschem Rechte im allgemeinen der Richter zu entscheiden, ob durch eine Partialrevision Privatrechte verletzt werden; bevor aber der Revisionsantrag an die Landsgemeinde gelange, besitze auch der Landrat die Befugnis, zu erklären, daß derselbe gegen Privat rechte verstoße und ihm daher den Weg an die Landsgemeinde zu versperren. Geschehe dies, so sei der Beschluß des Landrates ein endgültiger und könne derselbe auch nicht durch Rekurs an die Bundesbehörden angefochten werden. Ein solcher Eingriff in wohl erworbene Rechte bestehe nun in concreto. Er ergebe sich daraus, daß, sofern der Revisionsantrag durchgedrungen wäre, die Gülten inhaber und die Versicherungsgläubiger in Zukunft nicht mehr als 4 % Zins fordern könnten. Was namentlich die schon be stehenden Gülten anbelange, so sei der Eingriff in wohlerworbene Rechte augenscheinlich; da nun das Revisionsbegehren als ein Ganzes gestellt worden sei, so habe dasselbe auch als solches ab gewiesen werden müssen. Richtig sei allerdings, daß der Staat ir alle künftig zu errichtenden Gülten und Versicherungen ohne Verletzung von Privatrechten das Zinsmaximum auf 4 % oder auf einen andern Prozentsatz festsetzen oder selbst einen bestimmten Prozentsatz ein für alle Mal für derartige Titel vorschreiben könnte. Es sei dies nur eine Frage der Konvenienz, die aber in Bezug auf ihre Vorteile noch näher untersucht werden müßte. Was dagegen die bereits bestehenden Gülten und Versicherungen anbelange, so würde ein solches Eingreifen des Staates gegen die Rechte der Gläubiger verstoßen, denn der Zins von 5 % sei nicht durch Gesetz bestimmt, sondern in jedem einzelnen Falle durch freie Willenseinigung der Parteien verabredet. Für die kanzleiischen Versicherungen ergebe sich dies schon daraus, daß dieselben auch für eine unverzinsliche Forderung bestellt werden können; für die Gült bilde die Formel, nach welcher dieselbe regelmäßig ausgestellt werde, den besten Beweis. Diese Formel laute: Ich N. N. be kenne hiemit einer redlichen Schuldgelten, soll dem N. N. oder Franken so und so Rechtinhaber dies Briefs nämlich viel Hauptgut und davon jährlich auf Martini acht Tage vor oder nach so und soviel Zins. Die nidwaldensche Verfassung
garantiere nun in Art. 19 die Unverletzlichkeit des Eigentums und der Rechtssame. Auch könne die Entziehung eines Privat rechts nur gegen Entschädigung stattfinden. In concreto müßte also der Staat jedem einzelnen Gülteninhaber, dessen Zins redu ziert worden sei, den ihm daraus erwachsenden Schaden vergüten. Schließlich stellt der Landrat in Abrede, daß der landwirtschaftliche Notstand in Nidwalden so groß sei, wie von den Rekurrenten ge schildert werde, und stellt den Antrag, es wolle das Bundesgericht den Rekurs aus den von ihm angeführten formellen und mate riellen Gründen abweisen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
einer künftigen Verfassungsrevision der Landsgemeinde zustehe," Nun kann weder die Vorprüfung der formellen Zulässigkeit eines Verfassungsrevisionsbegehrens als ein einleitender Beschluß im Sinne des Art. 39 aufgefaßt werden, noch widerspricht der Um stand, daß diese Vorprüfung von einer andern Behörde vorge nommen wird, dem in Art. 39 der Landsgemeinde vorbehaltenen Recht der materiellen Beratung. Gegenteils stellt auch dieser Ar tikel die Bedingung auf, daß die von der Landsgemeinde zu be ratenden Anträge in verfassungsmäßiger Weise gestellt werden. 3. Der zweite Beschwerdepunkt der Rekurrenten bezieht sich darauf, daß der Landrat in der Art und Weise, wie er die gültige Unterschriftenzahl berechnet hat, die Verfassung verletzt habe. Was nun diese Einwendung anbelangt, so wurden vom Landrat von Nidwalden im Ganzen 291 Unterschriften als ungültig erklärt, darunter 143, weil die Angabe der Wohngemeinde dem Namen des Unterzeichnenden nicht hinzugesetzt, 62, weil das Datum der Unterschrift nicht in richtiger Weise angegeben und 75, weil das Erfordernis der Eigenhändigkeit fehlte, resp. weil sie von andern Personen herrührten, ohne daß der Name dieser letztern auf dem Unterschriftenbogen angegeben worden sei. Es haben nun die Re kurrenten nicht in Abrede gestellt, daß sofern die Grundsätze des Landrates Anwendung finden dürfen, die von ihm aufgestellte Be rechnung numerisch richtig sein würde. Allein sie bestreiten die Verfassungsmäßigkeit dieser Grundsätze und behaupten, daß nach Art. 41 litt. b der Verfassung alle diejenigen Unterschriften, die zwar der Angabe der Wohngemeinde und des Datums ermangeln, bei welchen aber diese letztern aus andern Angaben, die auf den Unterschriftenbogen figurieren, hätten eruirt werden können, als gültig angesehen werden müssen. In der Tat erscheint die Aus legung des nidwaldenschen Landrates, wonach Wohnort und Datum jeder einzelnen Unterschrift hinzugesetzt werden muß, als eine sehr restriktive. Immerhin schließt der Wortlaut des Art. 41 litt. b diese Auffassung nicht aus und was die bisher befolgte Praxis anbelangt, so hat der Landrat einen Beschluß vom Jahre 1873 produziert, aus welchem sich ergibt, daß die gleichlautende Vor schrift der frühern Verfassung schon damals in Bezug auf die Angabe der Wohngemeinde in ganz gleicher Weise ausgelegt wor den ist. Mit Rücksicht nun auch auf diesen Umstand läßt wohl nicht behaupten, daß der angefochtene Beschluß einen will ürlichen Charakter an sich trage, und wenn auch über die Rich tigkeit der vom Landrate angenommenen Auslegung nicht jeder Zweifel ausgeschlossen ist, so hat doch das Bundesgericht da, wo, es sich um die Interpretation einer kantonalen Verfassung han delte, stets den Grundsatz befolgt, daß eine Abweichung von der Auslegung der obersten kantonalen Behörde nur dann am Platze ist, wenn zwischen derselben und dem Wortlaut der Kantonsver fassung ein offenbarer Widerspruch besteht (vergleiche Amtliche Sammlung der bundesgerichtlichen Entscheidungen, I, S. 316 367; III, S. 269; IX, S. 250). Was sodann die 75 Unter schriften anbelangt, die vom Landrat deswegen als ungültig er klärt worden sind, weil sie nicht als eigenhändig erschienen, so sind hier die Einwendungen der Rekurrenten offenbar unbegründet, da das Erfordernis der Eigenhändigkeit in der Verfassung selbst (Art. 41 litt. b) aufgestellt ist und diesem Erfordernisse in allen Fällen nachgelebt werden muß, ohne daß zuerst noch untersucht zu werden brauchte, welches der eigentliche Wille der betreffenden, auf dem Unterschriftenbogen figurierenden Personen sei. 4. Hienach fällt die Beschwerde auch in ihrem übrigen Inhalte dahin. Denn war die gesetzliche Zahl zu einem Verfassungsrevi sionsbegehren nicht vorhanden, so braucht der Abweisungsbeschluß des Landrates vom 17. Februar nicht noch im weitern auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft zu werden. Es mag diesbezüglich nur bemerkt werden, daß wenn litt. a des Art. 41 die Bestim mung aufstellt, daß Anträge an die Landsgemeinde nichts enthal ten dürfen, was der Kantonsverfassung zuwiderläuft oder allfälligen Privatrechten zu nahe tritt, diese Bestimmungen selbstverständlich nur auf Gesetzesvorschläge, nicht aber auch auf Verfassungsre visionsbegehren Bezug haben. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.