Nulla poena sine lege; publication of administrative decisions as a measure of public welfare, not as punishment. A publication order is not subject to the legality requirement for penalties if its purpose is informational or preventive and it is borne by the authority rather than imposed as a sanction on the offender (consid. 2). Equality before the law is not violated merely because municipalities within a canton apply such an administrative measure differently; disparate treatment is only constitutionally relevant if the complainant is singled out arbitrarily within the comparable local context (consid. 3).
anbrachte, es sei diese Maßregel sehr hart und diskreditierend und sie sollte nicht wegen geringfügiger Uebertretungen und schon bei der ersten Büßung in Anwendung kommen. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau wies jedoch den Rekurs unterm 24. De zember 1896 ab, indem er über den Hauptpunkt bemerkte: Was nun speziell die Strafe der Publikation betrifft, so ist sie zwar im Gesetze nicht vorgesehen, aber stillschweigend gebilligt worden. Es ist den Behörden anheimgestellt, diese Maßregel, die gerade für die Lebensmittelpolizei im ganzen von guter Wirkung sein dürfte, anzuwenden oder nicht, und es ließe sich kaum rechtfer tigen, dieselbe nur bei Rückfall in Anwendung zu bringen. Was verlangt werden muß, ist das, daß sie gleichmäßig in Anwendung komme, also entweder in allen gleichartigen Fällen oder gar nicht. In dieser Richtung macht der Gemeinderat geltend, daß es mit dem Beschwerdeführer gehalten worden sei, wie mit anderen Wirten, bei denen die Bierpression unrein war. B. Gegen diesen Entscheid, soweit durch denselben die Publika tion der Bußenverfügung in der Thurgauer Zeitung geschützt wurde, erhob Leuthold rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs beim Bundesgericht. Er macht in erster Linie geltend, daß im thurgaui schen Gesetz betreffend die öffentliche Gesundheitspflege und die Lebensmittelpolizei die Strafe der Publikation nicht vorgesehen sei, wie auch nicht in den bezüglichen Ausführungsverordnungen. Und nun dürfe nach eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht, peziell Art. 9 der thurgauischen Verfassung, eine Strafe nur ausgesprochen werden, wenn dieselbe im Gesetze vorgesehen sei. Der angefochtene Entscheid verstoße auch gegen den Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Gesetze, da es nicht angehe, daß in der einen Gemeinde die Publikation solcher Bußerkenntnisse erfolge, in den andern dagegen nicht. Es werde dem Gemeinderat von Frauenfeld keineswegs der Vorwurf gemacht, daß er in diesem Punkte ungleich verfahre; allein die Gleichheit vor dem Gesetze beziehe sich nicht bloß auf ein Gemeindegebiet, sondern auf das Gebiet des ganzen Kantons, und darüber, daß nach der Willkür der Gemeinderäte überall ungleich verfahren werde, könne man sich mit Recht beschweren. Der thurgauische Regierungsrat ersucht in seiner Vernehmlassung um Abweisung des Rekurses. Die Beantwortung der Frage, ob die Publikation von Bußerkenntnissen durch die Gemeindebehörden unzulässig sei, wenn das Gesetz dieselbe nicht ausdrücklich gestatte oder gar vorschreibe, hänge davon ab, ob die Publikation eine Strafe sei; denn wäre sie es, müßte im Gesetze oder in Vollziehungsverordnungen festgesetzt sein, um angewendet werden zu können. Diese Frage sei zu verneinen. So wenig als die Publikation von Urteilen in Civil und Straf prozessen seitens eines Journalisten als rechtswidriger Eingriff in die persönlichen Verhältnisse des Betroffenen angesehen werden könne, so wenig könne darin etwas gesetzwidriges erblickt werden, daß eine Gemeindebehörde im Administrativprozesse, um damit gbschreckenden Einfluß auszuüben, ihre Bußerkenntnisse publiziere. Daß die Publikation nicht in allen Gemeinden geschehe, beruhe darauf, daß die Verhältnisse verschieden seien und Anordnungen, die an größern Orten als zweckmäßig erscheinen, für kleinere Ortschaften unpraktisch oder doch unnötig sein könnten, schon weil die betreffende Maßnahme bei der geringen räumlichen Ausdehnung der Gemeinde ohnehin Publizität erlange. Aus diesem Grunde rechtfertige es sich auch, daß das Gesetz nicht allgemein die Publikation der Bußerkenntnisse angeordnet habe, obwohl dies eine auch anderwärts mit gutem Erfolge gehandhabte Maßregel sei. Rechtswidrig, aber damit noch nicht verfassungs oder gesetzwidrig könnte die Publikation eines Bußenerkenntnisses dann sein, wenn diese nur ausnahmsweise, zur Chikane geschähe; dann wäre aber nicht der staatsrechtliche Rekurs, sondern eine civilrechtliche Ver antwortlichkeitsklage das zutreffende Rechtsmittel. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Der Rekurs richtet sich, wie der Rekurrent ausdrücklich erklärt, nur gegen den zweiten Teil des gemeinderätlichen Erkennt nisses vom 23. November 1896, wodurch angeordnet wurde, daß für den Fall, daß die Rekursfrist unbenützt verstreichen sollte, der Entscheid zu publizieren sei. Nun ist zwar der Rekurs gegen letztern rechtzeitig ergriffen, allein es ist derselbe vom thurgauischen Regierungsrat abgewiesen und ein Rechtsmittel ist dagegen nicht ergriffen worden, so daß nunmehr die Voraussetzung, von der die Wirksamkeit der Verfügung betreffend die Publikation abhängig gemacht war, als eingetreten zu betrachten ist.
Der thurgauische Regierungsrat gibt zu, daß der Satz nulla pona sine lege, der zwar in 9 al. 2 der Thurgauer Verfassung kaum gefunden werden kann, in diesem Kanton Geltung hat, und daß die Verfügung betreffend die Publikation des Bußerkenntnisses deshalb nicht aufrecht erhalten werden könnte, wenn darin wirklich eine Strafe erblickt werden müßte. Allein er bestreitet, daß jener Verfügung Strafcharakter innewohne und behauptet im Gegenteil, man habe es lediglich mit einer administrativen Maßregel zu thun, die je nach den Umständen von den mit der Handhabung der Lebensmittelpolizei betrauten Gemeindebehörden angewendet werden könne. Daß im regierungsrätlichen Entscheide vom 27. Dezember 1896 die Publikation einmal eine Strafe genannt ist, kann nicht hindern, daß der Regierungsrat jetzt den angegebenen Standpunkt einnehme, zumal da an anderer Stelle des gleichen Entscheides für die fragliche Verfügung der Ausdruck Maßregel gebraucht wird, und da überhaupt im Grunde die Vernehmlassung auf dem näm lichen Gedanken beruht wie der angefochtene Entscheid. Übrigens hätte, auch wenn der thurgauische Regierungsrat angenommen hätte, daß der Publikationsverfügung Strafcharakter innewohne, das Bundes gericht frei zu prüfen, ob diese Annahme richtig sei oder nicht. In dieser Richtung ist zunächst thatsächlich festzustellen, daß unter der üblichen Publikation, wie sich das gemeinderätliche Erkenntnis ausdrückt, nach der Rekursschrift wohl die Veröffentlichung in der Thurgauer Zeitung zu verstehen ist und daß kein Anhaltspunkt dafür vorliegt, daß diese auf Kosten des Rekurrenten erfolgen solle. Einer derartigen Maßnahme ist nun aber, trotzdem sie vom Betroffenen vielleicht härter empfunden wird, als eine eigentliche Strafe, doch nicht ohne anderes der Charakter einer solchen beizu messen. Es kann damit auch ein anderer Zweck, als die Bestrafung des Schuldigen für ein begangenes Unrecht, verfolgt werden. So ist es nicht ausgeschlossen, daß die Veröffentlichung eines Urteils als Genugthuung für den Verletzten zur Anwendung gebracht werde, auch wo sie als Strafe des Verletzenden nicht vorgesehen ist (vgl. das Urteil des Bundesgerichtes i. d. A. S., Bd. XXI, S. 847), oder daß im öffentlichen Interesse die Publikation eines Erkenntnisses angeordnet wird, die sich dann in diesem Falle als ein Verwaltungsakt darstellt, zu dessen Vornahme die mit dem Schutz der allgemeinen Interessen auf dem betreffenden Gebiete überhaupt betrauten Organe kompetent sind, welch' letztere denn auch einzig über die Zweckmäßigkeit der Maßregel zu entscheiden haben. Diese Auffassung wird auch in der Doktrin vertreten (vgl. Meyer, Lehrbuch des deutschen Strafrechts, 5. Auflage, S. 397 f. und v. Liszt, Lehrbuch des deutschen Strafrechts, 6. Auflage, S. 219), und findet, was das positive schweizerische Recht betrifft eine gewisse Bestätigung darin, daß nach Stooß (Grundzüge I, S. 375) nur in einem Kanton, Neuenburg, die Publikation eines Strafurteils ausdrücklich als Strafe qualifiziert ist (vgl. auch den Vorentwurf zu einem schweizerischen Strafgesetzbuch, Art. 36). Es steht also grundsätzlich nichts entgegen, daß die Publikation eines Bußerkentnisses zu einem wesentlich administrativen Zwecke, aus Gründen des öffentlichen Wohles, angeordnet werde; und es scheint namentlich auf dem Gebiete der Lebensmittelpolizei das allgemeine Interesse des Publikums eine solche Maßregel zu fordern oder doch zu rechtfertigen (vgl. auch die Motive zu dem deutschen Nahrungsmittelgesetze vom 14. Mai 1879, worin, obwohl sich nach dem Gesetze die Publikation als eigentliche Strafe darstellt, doch anderseits gesagt ist: Man wird es nur für gerechtfertigt erachten können, wenn in dieser Weise Fürsorge geschaffen wird, die Thatsache der Verfälschung zur Kenntnis des Publikums zu brin gen, da auf dessen Seite ein berechtigtes Interesse anerkannt werden muß, diejenigen Verkäufer, welche sich einer gefährdenden oder unlautern Handlung der fraglichen Art schuldig gemacht haben, kennen zu lernen ; Bezold, die Gesetzgebung des deutschen Reiches, III. Teil, Bd. IV, S. 189). Daß man es aber vorliegend that sächlich nicht mit einer Strafe, sondern mit einer administrativen Maßnahme zu thun hat, geht schon daraus hervor, daß die Publikation nicht auf Kosten des Rekurrenten, sondern auf Kosten der Gemeinde selbst vorgenommen wird, wie denn überhaupt der Zweck der Publikation nicht in der Bestrafung des Fehlbaren, sondern im Interesse der Allgemeinheit zu suchen ist, das die mit der administrativen Handhabung der sanitätspolizeilichen Vorschriften betrauten Behörden in der ihnen gut scheinenden Weise zu wahren haben. Demgemäß kann in der angefochtenen Verfügung eine Verletzung des Satzes nulla poena sine lege oder gar eine Ver
letzung des 9, al. 2 der Thurgauer Verfassung nicht erblickt werden. 3. War aber der Gemeinderat von Frauenfeld zur Anordnung der Publikation des Bußerkenntnisses kompetent, so könnte von einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit vor dem Gesetze höchstens dann noch die Rede sein, wenn dargethan wäre, daß der Rekurrent hinsichtlich der Publikation eine ausnahmsweise, will kürliche Behandlung erfahren hätte. Nun giebt er aber selbst zu, daß in Frauenfeld alle Wirte in der fraglichen Richtung gleich behandelt werden und daß in andern Gemeinden des Kantons anders verfahren wird, ist gleichgültig, weil, wie der Regierungsrat richtig hervorhebt, die administrative Zweckmäßigkeit der Maßnahme wesentlich auch von den lokalen Verhältnissen abhängt. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.