Bernese heritage inventory law upheld against property guarantee challengeKI-generiert

16. Arteil vom 22. März 1905 in Sachen Einwohnergemeinde Büren gegen Regierungsrat Bern. Bern. Gesetz über die Erhaltung der Kunstaltertümer und Urkun den, vom 27. November 1901. Enthält es einen Verstoss gegen die Eigentumsgarantie, Art. 89 KV? Oberaufsichtsrecht des Staates über die Gemeinden, Art.68 ibid. Willkürliche Anwendung im Einzelfall (Bieltor in Büren)? Stellung des Bundesgerichts. A. Das bernische Gesetz über die Erhaltung der Kunstalter tümer und Urkunden vom 27. November 1901, vom Volke an genommen durch Abstimmung vom 16. März 1902, bestimmt in 1 Abs. 1 und 3: Baudenkmäler und bewegliche Kunstgegen

stände, welche dem Staat, Gemeinden oder öffentlich rechtlichen Korporationen angehören und als Altertümer einen Wert haben, werden in ein durch den Regierungsrat zu führendes Inventar aufgenommen. Bei Baudenkmälern unterliegt der Grund und Boden, auf dem sie sich befinden, ebenfalls der Eintragungs pflicht. Das Inventar der Kunstaltertümer wird durch die Staatskanzlei unter Mitwirkung des Staatsarchivars und einer vom Regierungsrat zu wählenden Expertenkommission aufgestellt. Die Eintragung wird auf Antrag der Staatskanzlei vom Regierungsrat beschlossen ( 3 Abs. 1 und 2). Die im Inventar eingetragenen Altertümer dürfen ohne Einwilligung des Regie rungsrates weder entgeltlich noch unentgeltlich zu Eigentum über tragen, noch verpfändet, noch aus dem Staatsgebiet ausgeführt werden ( 5 Abs. 1). Zu jeder Reparatur, Abänderung oder Restauration der im Inventar eingetragenen unbeweglichen Alter tümer bedarf es der Bewilligung des Regierungsrates, ebenso zur Abtragung derselben ( 6). Der Regierungsrat kann, sofern es zur Erhaltung von Altertümern nötig erscheint, Staatsbeiträge bewilligen ( 11 Abs. 1). Am 31. Oktober 1903 beschloß die Einwohnergemeinde Büren den westlichen Torturm (sog. Bieltor) niederzureißen, um eine ra tionelle Passage von der Stadt gegen den Bahnhof und die Ort schaft Scheuren zu erstellen. Dies gab Veranlassung, daß sich die in 3 des zitierten Gesetzes vorgesehene Expertenkommission mit der Frage befaßte, ob der Torturm von Büren nicht in das kantonale Inventar für Altertümer aufzunehmen sei; die Kom mission bejahte die Frage einstimmig mit Rücksicht auf den architek tonischen und historischen Wert des Baudenkmals. Hierauf beschloß der Regierungsrat, nachdem er einen Augenschein vorgenommen und Erhebungen über die Verbesserung der Passage unter Scho nung des Turmes gemacht hatte, am 6. Januar 1904, der west liche Torturm in Büren mit Grund und Boden, Eigentum der Gemeinde Büren, werde in das Inventar der dem Schutze des Staates unterstellten Kunstaltertümer aufgenommen gemäß 1 des Gesetzes vom 16. März 1902. B. Gegen diesen Beschluß des Regierungsrates hat die Ein wohnergemeinde Büren den staatsrechtlichen Rekurs an das Bun desgericht mit dem Antrag auf Aufhebung ergriffen.wird ausgeführt: Der fragliche Torturm sei baufällig und seine Re paratur werde unverhältnismäßige Kosten verursachen. stehe zudem, da der Durchgang sehr eng sei, einer vernünftigen Ge staltung der Kommunikation der Stadt mit dem Bahnhof und der Gemeinde Scheuren im Wege. Wenn der Turm stehen bleibe, so könne eine den heutigen Bedürfnissen entsprechende Passage nur durch Expropriation des anstoßenden Hauses, also nur mit sehr großen Kosten gewonnen werden, was auch der Regierungsrat anerkannt habe. Es werde sodann auch durchaus bestritten, daß der Turm, dessen Beseitigung im dringenden Interesse der Ge meinde liege, ein Baudenkmal sei und als Altertum einen Wert habe. Eine Entschädigung für das Verbot des Abbruchs werde der Gemeinde vom Regierungsrat nicht angeboten. Als Beschwerde grund wird geltend gemacht, daß das auf die Rekurrentin zur Anwendung gebrachte Gesetz betreffend Erhaltung der Kunstalter tümer eine Verletzung des Art. 89 KV enthalte ( Alles Eigen tum ist unverletzlich. Wenn das gemeine Wohl die Abtretung eines Gegenstandes desselben erfordert, so geschieht dieselbe nur gegen vollständige, wenn möglich vorherige Entschädigung. Die Ausmittlung des Betrages der Entschädigung ist Sache der Ge richte."). Diese Eigentumsgarantie, der ein Dispositionsverbot, wie das vorliegende, an sich zweifellos widerspreche, beziehe sich auch auf öffentlich rechtliche Korporationen, speziell Gemeinden, denen zudem in Art. 68 Abs. 1 KV ihr Vermögen als Privat eigentum und dessen ausschließliche Verwaltung gewährleistet sei. Hieran ändere auch der Umstand nichts, daß die Korporations güter nach Art. 68 Abs. 3 unter der Oberaufsicht des Staates stehen; denn hierdurch werde in Einschränkung des Art. 89 das Recht der Gemeinden, über ihr Eigentum zu disponieren, höchstens insofern betroffen, als das öffentliche oder wohlverstandene In teresse der Gemeinde es verlange. Auch die Gesetzgebung könne, gestützt auf das staatsrechtliche Oberaufsichtsrecht, nur unter diesen Voraussetzungen das Eigentum der Gemeinden ohne Expropria tion oder Entschädigung Beschränkungen unterwerfen. Entgegen dem allgemeinen Interesse und dem Wohl der Gemeinde dürfe dies weder durch Verfügung der Verwaltungsbehörden noch durch Gesetz

geschehen. Gerade dieser Fall liege aber hier vor, da, wie aus geführt, die Niederlegung des Torturms ein unabweisbares Be dürfnis für die Gemeinde Büren sei. Der Regierungsrat könne sich auf das staatliche Oberaufsichtsrecht auch deshalb nicht be rufen, weil der Gemeindebeschluß vom 31. Oktober 1903 keine Verminderung des Kapitalvermögens betreffe, wofür nach 26 des Gemeindegesetzes die Genehmigung des Regierungsrates er forderlich sei. Der angefochtene Beschluß hätte nur dann nach Art. 89 KV verfassungsmäßigen Bestand, wenn, was nicht der Fall sei, das öffentliche Wohl das Verbot rechtfertigen würde und der Gemeinde das Recht vorbehalten wäre, Entschädigung zu ver langen und über deren Höhe eventuell den Richter anzurufen. Der Regierungsrat des Kantons Bern hat auf Abweisung des Rekurses angetragen. Die Begründung ist, soweit notwendig, aus den nachfolgenden Erwägungen ersichtlich. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Aus der Beschwerdeschrift ist nicht klar ersichtlich, ob der Regierungsratsbeschluß vom 6. Januar 1904 als Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes oder als verfassungswidrige, d. h. willkürliche Anwendung eines an sich konstitutionellen Ge setzes oder endlich nach diesen beiden Richtungen angefochten wird. Auf der einen Seite wird gesagt, daß das Gesetz über die Er haltung von Kunstaltertümern, soweit es Gemeinden oder öffent lich rechtliche Korporationen betrifft, die Eigentumsgarantie des Art. 89 KV verletze, und anderseits wird anerkannt, daß nach bernischem Verfassungsrecht das Eigentum von Gemeinden sowohl durch Gesetz als auch durch Verwaltungsanordnung, und zwar auch ohne Expropriation oder Entschädigung, Beschränkungen unterworfen werden kann, insofern das öffentliche Wohl oder die Interessen der Gemeinde es verlangen, und hiebei wird auch nicht etwa bestritten, daß die Erhaltung von Kunstaltertümern an sich im öffentlichen Interesse liege, sondern bloß in Abrede gestellt, daß der Torturm in Büren ein historisches Baudenkmal sei und daß daher seine Beseitigung, die für die Entwicklung der Ge meinde dringend notwendig sei, irgendwelchen Interessen der All gemeinheit zuwiderlaufe. Nimmt man angesichts dieser sich wider sprechenden Rekursbegründung an, daß die Anfechtung des Re gierungsratsbeschlusses sich auf beide Gesichtspunkte Verfassungswidrigkeit des Gesetzes und dessen willkürliche Anwen dung zugleich stützen wolle, so muß zunächst ohne weiteres einleuchten, daß die Beschwerde in letzterer Beziehung unbegründet ist. Denn sieht man vorerst von der Frage ab, ob das Gesetz betreffend Erhaltung der Kunstaltertümer mit der Kantonsver fassung vereinbar ist, so könnte die angebliche verfassungswidrige Gesetzesanwendung nur darin liegen, daß der Torturm in Büren in willkürlicher Weise als der Erhaltung wertes Kunstaltertum im Sinne des 1 des Gesetzes qualifiziert worden ist. Doch kann hievon selbstverständlich keine Rede sein, da sich ja der an gefochtene Regierungsratsbeschluß in dieser Hinsicht auf das ein stimmig abgegebene Gutachten einer sachverständigen Kommission stützt. Im übrigen kann dem Bundesgericht als Staatsgerichtshof eine Überprüfung dieser Frage der Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts nicht zukommen.
2. Über die Hauptfrage, ob das Gesetz betreffend Erhaltung von Kunstaltertümern, soweit es hier in Frage kommt, mit der KV und speziell mit der in Art. 89 ausgesprochenen Gewähr leistung des Eigentums im Einklang steht, ist zu bemerken: Die Aufnahme eines im Eigentum einer Gemeinde (oder öffentlich rechtlichen Korporation) stehenden Bauwerks oder Gegenstandes in das Inventar der Kunstaltertümer hat noch nicht, wie die Rekurrentin anzunehmen scheint, die Bedeutung eines definitiven Verbots jeder rechtlichen oder tatsächlichen Veränderung mit der Sache Verkauf, Verpfändung, Reparatur, Abänderung, Ab tragung von Bauten , sondern bewirkt nur, daß solche Ver änderungen der Bewilligung des Regierungsrats bedürfen ( 5 und 6 des Gesetzes). Es ist also dadurch die Beseitigung eines den Verkehr hemmenden Baudenkmals nicht schlechthin verunmöglicht, sondern lediglich die endgültige Verfügung hierüber, statt, wie bis her, den Gemeinden überlassen, dem Regierungsrat anheimgestellt, der nach freiem Ermessen unter Abwägung der sich widerstrei tenden Interessen seine Zustimmung einem bezüglichen Gemeinde beschluß erteilen oder verweigern kann, wobei es allerdings im Sinne des Gesetzes liegt, daß eine den Charakter einer Sache als Kunstaltertum gefährdende Maßnahme ohne dringende Not nicht

gestattet wird. Als verfassungsmäßige Grundlage dieses Genehmi gungsrechts nimmt der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung die nach Art. 68 Abs. 3 KV dem Staate über alle Korporations güter zustehende Oberaufsicht in Anspruch, durch welche die den Gemeinden und öffentlich rechtlichen Korporationen in Art. 68 Abs. 1 gewährleistete Selbstverwaltung beschränkt ist. Die Frage ist daher die, ob der Staat kraft seiner Aufsichtsgewalt zu einer solchen Eingriff in die Gemeindeverwaltung, wie er aus dem Ge setze betreffend Erhaltung von Kunstaltertümern zweifellos resul tiert, befugt ist. Nun ist bei Lösung dieser Frage zu beachten, daß die bernische Verfassung die staatliche Oberaufsicht über die Selbstverwaltungskörper statuiert ohne deren Umfang und In tensität direkt zu bestimmen. Wenn daher die Aufsichtsgewalt in etwas weitgehendem Maße, sei es durch Gesetz oder Verwaltungs anordnung gehandhabt wird, so kann hierdurch die Verfassung, die in dieser Beziehung einen gewissen Spielraum läßt, noch nicht verletzt sein. Vielmehr wäre eine Überschreitung der verfassungs mäßigen Schranken erst dann anzunehmen, wenn die Aufsichts gewalt sich in einer Weise äußern würde, die über ihre aner kannte Aufgabe offensichtlich hinaus geht. Die Oberaufsicht über die Gemeinden (und öffentlich rechtlichen Korporationen) als Selbstverwaltungskörper kann aber auch im Sinne der Berner Verfassung nur darauf gerichtet sein, die Gemeinden bei der Er füllung ihre Zwecke als organische Glieder der staatlichen Ge meinschaft und Träger eines Stückes öffentlicher Verwaltung zu erhalten (s. O. Mayer, Verwaltungsrecht, II, S. 410 f.), d. h. dafür Sorge zu tragen, daß die aus Selbstverwaltung fließen den Befugnisse, insbesondere auch die Vermögensdisposition im Einklang mit den allgemeinen Forderungen und Interessen des Staatslebens ausgeübt werden. Wenn daher die Aufsichtsgewalt ihre Begrenzung an den wirklichen staatlichen Interessen findet, so darf sie doch anderseits als rechtliche Macht sich überall da geltend machen wo es diese Interessen erheischen und es liegt in der Natur der Sache, daß sie sich bei der Verwaltung des beweglichen und unbeweglichen Vermögeus in einer Beschränkung der Dispositions befugnis der Gemeinden äußert und zwar vielfach in der Form, daß gewisse Verfügungen rechtlicher oder tatsächlicher Natur nur mit Genehmigung der Aufsichtsbehörden zulässig sind. So rechtfertigt es sich aus der Oberaufsicht und ihrer Zweckbestimmung, wenn z. B. nach dem bernischen Gemeindegesetz ( 26) zur Verminderung Kapitalvermögens die Genehmigung des Regierungsrats erfor derlich ist, welche Vorschrift, was die Rekurrentin übersieht, nur einen von vielen denkbaren Anwendungsfällen der Aufsichtsgewalt bildet, und wenn nach bernischer Gesetzgebung, wie aus der Ver nehmlassung des Regierungsrates ersichtlich ist, die Gemeinden in der forstwirtschaftlichen Behandlung der Waldungen nicht frei sind (so bedürfen z. B. Holzschläge zum Handel und zur Ausfuhr aus dem Kanton Bern, die sich auf mehr als 10 Stöcke erstrecken, der regierungsrätlichen Bewilligung u. s. w. (Verordnung vom 3. Oktober 1853). Daß nun die Schonung und Erhaltung von Kunstaltertümern und ganz besonders von Baudenkmälern, die mit der Geschichte des Landes verknüpft sind oder architektonisch künstlerische Bedeu tung haben, nach heutigen Auffassungen im idealen und vielfach auch materiellen Interesse eines Staates und seiner Glieder liegen, bedarf keiner Begründung, und ebenso ist eine bekannte Erfah rungstatsache, daß die Gemeinden vielfach geneigt sind, diese be rechtigte Forderung der Allgemeinheit den lokalen, praktischen Be dürfnissen des Augenblicks hintanzusetzen. Jenes staatliche Interesse an der Erhaltung der Kunstaltertümer konnte daher sehr wohl als nicht genügend gewahrt erscheinen, falls die Gemeinden über Be stand und Veränderung der in ihrem Eigentum stehenden Bau denkmäler frei verfügen können, und wenn deshalb durch das bernische Gesetz betreffend die Kunstaltertümer bestimmt worden ist, daß Veränderungen an den nach objektiver Prüfung als wert voll erklärten Baudenkmälern nur mit Zustimmung des Regie rungsrats stattfinden dürfen, so kann hierin mit Rücksicht auf das unbestreitbare allgemeine Interesse, das dabei auf dem Spiele steht, eine Überschreitung der verfassungsmäßigen Schranken der Aufsichtsgewalt des Staates über die Gemeinden nicht erblickt werden; denn das ist ja nach dem Gesagten gerade das Ziel dieser Aufsichtsgewalt, zu wachen, daß die Selbstverwaltung der Gemeinden den allgemeinen Interessen des Staatslebens konform ausgeübt werde und einzuschreiten, wo dies nicht der Fall sein sollte. Auch ist zu beachten, daß ja, wie bereits hervorgehoben, das Gesetz keineswegs die Erhaltung der Kunstmonumente um

jeden Preis und ohne Beachtung der modernen Verkehrs und sonstigen praktischen Bedürfnisse vorschreibt, sondern bloß den Entscheid hierüber in die Hände des Regierungsrates als der un beteiligten, objektiven Aufsichtsbehörde legt, und daß der Regie rungsrat, falls die Erhaltung eines Baudenkmals einer Gemeinde besondere Opfer auflegt, nach 11 des Gesetzes hieran einen Staatsbeitrag bewilligen kann. Die Rekurrentin hat insbesondere in letzterer Richtung einen Beschluß des Regierungsrates nicht provoziert und kann sich deshalb zur Zeit auch nicht darüber be schweren, daß ihr unverhältnismäßige Opfer für die Beibehaltung des Torturms zugemutet werden. 3. Finden nach den bisherigen Ausführungen die Bestimmungen des Gesetzes betreffend Erhaltung von Kunstaltertümern, soweit sie hier in Betracht kommen, ihre verfassungsmäßige Rechtfertigung in der staatlichen Aufsichtsgewalt über die Gemeinden, so ist damit bereits auch gesagt, daß sich die Rekurrentin der Anwendung des Gesetzes gegenüber nicht auf das durch die Eigentumsgarantie des Art. 89 KV geschaffene Individualrecht berufen kann, auch wenn im übrigen und abgesehen von der besonderen Stellung der Gemeinden als Träger eines Teils der öffentlichen Gewalt das Gesetz, was hier nicht näher zu untersuchen ist, mit dem zuletzt genannten Verfassungsgrundsatz sich nicht vereinigen ließe; denn es muß ohne weiteres einleuchten, daß, soweit die Aufsichts gewalt als verfassungsmäßig begründete Macht den Gemeinden gegenübertritt und diese in der Disposition über ihr Eigentum eingrenzt, die Gemeinden gegen solche durch die Verfassung ja gerade ermächtigten Eigentumsbeschränkungen sich nicht aus dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie zur Wehre setzen können. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.