Art. 4 BV; Art. 7 und 8 thurg. KV; Auslegung eines Beamtenwirtschaftsverbots nach Sinn und Zweck. Ein kantonales Verwaltungsverbot, das dem Wortlaut nach nur den Selbstbetrieb und das Betreibenlassen auf Rechnung des Beamten erfasst, darf teleologisch dahin ausgelegt werden, dass auch eine Pachtübertragung erfasst ist, wenn sie nach den konkreten Umständen bloss der Umgehung des Verbots dient und die mit dem Gesetz bekämpften Übelstände faktisch fortbestehen. Die bloße Unvereinbarkeit einer solchen Auslegung mit dem Text genügt nicht zur Annahme von Willkür, sofern sie sich auf Entstehungsgeschichte und Gesetzeszweck stützen lässt (consid. 3).
meindeammännern, Gemeinderatsschreibern und Katasterführern. den Zivilstandsbeamten und Ortsvorstehern ist es untersagt, eine Wirtschaft selbst zu betreiben oder auf ihre Rechnung durch eine Drittperson betreiben zu lassen. 2. Diejenigen der in 1 genannten Beamten, welche bis zum Fortbetriebe der her eine Wirtschaft betrieben haben, sind selben noch bis zum 1. Juni 1905 berechtigt; wenn sie jedoch schon vor Ablauf dieses Termins eine der in 1 aufgeführten Beamtungen neu annehmen, kommt auch ihnen gegenüber das Verbot des Wirtschaftsbetriebes zur Anwendung. 3. Dieses Gesetz, durch welches der 17, Absatz 2, des Gesetzes betreffend die Organisation der Notariatskanzleien vom 20. September 1850 aufgehoben wird, tritt nach Annahme durch das Volk sofort in Kraft. Durch Publikation im kantonalen Amtsblatt vom 2. August 1905 forderte der Regierungsrat des Kantons Thurgau auf Grund der Berichte der Bezirksämter über den Vollzug des vor stehenden Gesetzes, woraus sich ergab, daß 17 darunter fallende Beamte ihre bisher betriebenen Wirtschaften verpachtet hatten, diese Beamten, unter denen sich, laut dem vorliegenden Protokoll auszuge der Regierungsbeschlusses, die heutigen Rekurrenten be finden, auf bis Ende August dem Bezirksamte zu Handen des Regierungsrates eine schriftliche Erklärung einzureichen, ob sie gesonnen seien, das Amt resp. die Amter aufzugeben oder den Wirtschaftsbetrieb beizubehalten, in der Meinung, daß im Falle des Nichteingangs einer Erklärung bis zu dem erwähnten Ter mine die Fortdauer des Wirtschaftsbetriebes angenommen und für das Amt eine Ersatzwahl angeordnet würde. Dieser Auf forderung sind folgende Motive beigefügt: Das Gesetz enthalte keine Vorschrift, wonach ein Beamter, dem der Wirtschaftsbetrieb auf eigene Rechnung selbständig oder durch eine Drittperson untersagt sei, nicht in einem Hause wohnen bezw. sein Bureau haben dürfe, in welchem sich eine Wirtschaft befinde. Dagegen liege es im Sinne des Gesetzes, daß jede ökonomische Beteiligung der betreffenden Beamten am Betriebe von Wirtschaften unterbleibe. Unter diesem Gesichtspunkte müsse zum vornherein die bloße Ver pachtung bisher von den Beamten betriebener Wirtschaften zum Zwecke des Fortbetriebes der letzteren durch die Pächter als mit dem Gesetze in Widerspruch stehend erklärt werden. Denn der Beamte habe als Wirtschaftsverpächter ein so wesentliches Interesse an dem betreffenden Betriebe, daß er demselben nicht unbefangen gegenüber stehe, und es gelange dieses Interesse bei der Festsetzung des Pachtzinses in einer Weise zum Ausdruck, die geradezu als direkte Beteiligung an dem Wirtschaftsbetriebe zu bezeichnen sei. Ander seits fühle sich auch das Publikum nicht völlig unabhängig, wenn bekannt sei, daß der Beamte als Verpächter an einer bestimmten Wirtschaft beteiligt sei. Der Regierungsrat gelange daher dazu, derartige Pachtverträge als Betreibung einer Wirtschaft durch Drittpersonen auf Rechnung des Beamten zu betrachten und nach 1 des Gesetzes vom 21. Mai 1900 als unzulässig zu erklären. Auf diese Publikation hin stellten die 17 betroffenen Beamten beim Regierungsrate das Gesuch um Wiedererwägung und Auf hebung seiner Schlußnahme, weil die hierin liegende grundsätzliche Interpretation des Beamtenwirtschaftsgesetzes dessen klarem Texte Gewalt antue. Der Regierungsrat aber trat auf das Gesuch durch Beschluß vom 25. August 1905, unter Festhaltung der in der Publikation vom 2. August vertretenen Auffassung, nicht ein. B. Hierauf haben nun 13 von jenen 17 Beamten innert nütz licher Frist den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht er griffen, mit dem Antrage, es sei die vorstehende, im Amtsblatt vom 2. August 1905 publizierte Schlußnahme des Regierungsrates aufzuheben und speziell die zu deren Begründung vorgenommene grundsätzliche Interpretation von 1 des Gesetzes vom 21. Mai 1900 als verfassungswidrig und deshalb unzulässig zu bezeichnen. Die Rekursschrift führt in rechtlicher Hinsicht wesentlich aus: Die angefochtene Gesetzesinterpretation bedeute eine Verletzung des Art. 4 BV und des damit übereinstimmenden 8 thurg. KV, sowie des 7 thurg. KV, welcher in Abs. 3 als von der Stimm berechtigung und von der Wahlfähigkeit zu Beamtungen ausge schlossen" erklärt:
die wegen entehrender Verbrechen und Vergehen gerichtlich zum Verluste des Aktivbürgerrechts Verurteilten
die durch gerichtliches Urteil wegen Verschwendung unter Vormundschaft Gestellten;
die Falliten und gerichtlich Akkordierten, solange sie nicht rehabilitiert werden, und
die Almosengenössigen während der Dauer der Almosenge nössigkeit. Diese letztere Verfassungsbestimmung sage nämlich implicite, daß die nicht als ausgeschlossen erklärten Aktivbürger zu Beamtungen wahlfähig seien, wobei es allerdings dem Gesetzgeber nicht untersagt sei, durch allgemein verbindliche Normen weitere Ausnahmefälle zu schaffen, wie dies gerade durch das in Frage stehende Beamtenwirt schaftsgesetz vom 21. Mai 1900 geschehen sei. Allein als unstatt haft und verfassungswidrig erscheine das streitige, den Rahmen dieses Gesetzes überschreitende Vorgehen des Regierungsrates. Dieser wende das Gesetz tatsächlich nicht an, wozu er lediglich kompetent sei, sondern schiebe es nur vor, um rein willkürlich einer Reihe von Beamten, die alle gesetzlichen Bedingungen erfüllten, ihre Amter zu entziehen, und verletze so, im Sinne der konstanten Praxis des Bundesgerichts, den Verfassungsgrundsatz der Gleichbehandlung der Bürger vor dem Gesetze. Denn die angebliche Gesetzesaus legung des Regierungsrates sei eine logisch unmögliche. Wenn nämlich 1 des Gesetzes das Betreiben einer Wirtschaft und das Betreibenlassen einer solchen unterscheide und dabei das erstere den Beamten ohne weiteres untersage, das letztere aber mit m Zusatze auf ihre Rechnung , welcher vernünftigerweise nur die Bedeutung einer Einschränkung des Verbots haben könne, so folge hieraus, argumentum e contrario, zwingend, daß den Be amten erlaubt sei das Betreibenlassen eine Wirtschaft nicht auf ihre Rechnung. Dies aber bedeute selbstverständlich nicht das bloße Zusehen, wie ein Dritter eine Wirtschaft betreibe, zu der man in gar keinen Beziehungen stehe, sondern das Betreibenlassen einer Wirtschaft, deren Eigentümer der Beamte sei. Dabei sei jedoch keine Form denkbar, bei der nicht ein Interesse des Beamten am Betriebe vorliege. Folglich könne der Sinn und Willen des Ge setzes schlechterdings nicht, wie der Negierungsrat annehme, der sein, jede ökonomische Beteiligung, ja sogar jedes wesentliche In teresse des Beamten am Wirtschaftsbetriebe, also speziell auch Verpachtung der Wirtschaft auszuschließen. Der Regierungsrat stelle die Tendenz des Gesetzes über die Logik; es gehe jedoch nicht an, in dieser Weise mehr in das Gesetz hineinzulegen, als darin ausgesprochen sei. Die angefochtene Schlußnahme möge aller dings der guten Absicht entsprungen sein, allfälligen Scheinab machungen, welche sich hinter der Verpachtung verbergen könnten, zu begegnen; allein dies dürfe nicht durch das vorliegende gene relle Verbot jenes Rechtsgeschäfts geschehen, vielmehr habe der Regierungsrat, um Willkür zu vermeiden, jeden einzelnen Fall desselben für sich auf seine Wahrhaftigkeit zu prüfen und danach zu entscheiden. Von den Rekurrenten aber habe keiner die Ver pachtung vorgenommen, um das Gesetz zu umgehen; ihre Pacht geschäfte seien reell, der Pachtzins werde tatsächlich bezahlt, und damit sei das Rechnungsverhältnis der Rekurrenten mit den Päch tern erschöpft. C. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat sich auf den Rekurs, mit dem Antrage auf Abweisung desselben, wesentlich wie folgt vernehmen lassen: Es möge allerdings auf den ersten Blick auffallen, wenn der pachtweise Betrieb einer Wirtschaft als Betrieb auf Rechnung des Verpächters qualifiziert und den Re kurrenten demnach verboten werde. Allein aus der langen Ent stehungsgeschichte und dem Zwecke des Beamtenwirtschafts Ver botes es wird hiefür auf ein beigelegtes Faszikel der einschlä gigen gedruckten Regierungsbotschaften verwiesen ergebe sich, daß gewissen Kategorien von Beamten der Wirtschaftsbetrieb in jeder Form habe untersagt werden wollen. Es sei daher bei der Interpretation des Gesetzes das Hauptgewicht zu legen auf den allgemeinen Grundsatz des Wirtschaftsbetriebs Verbotes und nicht auf dessen vielleicht etwas ungenaue oder unvollständige Speziali sierung im Gesetzestexte. Diese Interpretation könne als extensiv und rigorös, nicht aber als willkürlich und verfassungswidrig be zeichnet werden, wie denn die Rekurrenten selbst zugäben, daß sie der Tendenz des Gesetzes entspreche. Nun hätten die Rekurrenten als Verpächter ihrer Wirtschaften am Betriebe derselben ein ganz unmittelbares ökonomisches Interesse. Die kurze Dauer der Pacht bei den auf bestimmte Zeit, und die verhältnismäßig kurzen Kündigungsfristen bei den auf unbestimmte Zeit abgeschlossenen Pachtverträgen ermöglichten dem Verpächter und dem Pächter, die Höhe des Pachtzinses mit der Rendite der Wirtschaft sozusagen jederzeit in Einklang zu bringen. Die Rendite aber sei wesentlich davon abhängig, daß der Verpächter der Wirtschaft sein Amts
lokal entweder in dem Hause felbst, wo die Wirtschaft betrieben werde, oder in dessen Nähe habe. Alle diese Verhältnisse zusammen genommen berechtigten zu sagen, daß die von den Rekurrenten verpachteten Wirtschaften auf ihre Rechnung betrieben würden, daß die Pächter nichts anderes als Mittelpersonen seien, deren sich die Verpächter zum Fortbetriebe ihrer Wirtschaften bedienten, die sie weder veräußern, noch sonst aufgeben, sondern unter frem dem Namen selber weiterführen wollten. Eine solche Weiter führung des Wirtschaftsbetriebes sei, wenn nicht nach dem buch stäblichen Wortlaute, so doch zweifellos nach dem Sinn des Ge setzes unstatthaft. Dies sei denn auch die Auffassung der großen Mehrzahl der vom Gesetze betroffenen Beamten selbst, da etwa 150 Kollegen der Rekurrenten demselben, wenn auch ungerne, durch Verzicht auf das Amt oder Einstellung des Wirtschaftsbe triebes Folge geleistet hätten; in Erwägung:
das mit einem solchen Beamten verkehrende Publikum tatsächlich nach allgemeiner Sitte, welcher sich der gewöhnliche Bürger nicht leicht entziehen könne - zum Besuche seiner Wirtschaft ge nötigt sei. Allein der Große Rat lehnte diesen prinzipalen Ge setzesentwurf mehrheitlich ab und stimmte dem der erwähnten Motion entsprechenden Eventualentwurfe zu. Das thurgauische Volk aber verwarf am 9. April 1899 das ihm zur Abstimmung vorgelegte Gesetz mit % Mehrheit, im Sinne der begleitenden Botschaft des Regierungsrates, welcher darin seinen, vor dem Großen Rate vertretenen Standpunkt, daß eine Verminderung der Zahl der Beamtenwirtschaften richtiger wäre, als die Zulassung ihrer Vermehrung, aufrecht erhielt. Hierauf unterbreitete der Re gierungsrat dem Großen Rate einen entsprechenden zweiten Ge setzesentwurf, und dieser wurde sodann von Rat und Volk in der Form des geltenden Gesetzes vom 21. Mai 1900 gutgeheißen. In seiner Botschaft an das Volk zu dieser zweiten Abstimmung vom 14. Oktober 1900 sprach sich der Regierungsrat in prinzi pieller Hinsicht gegen die Beamtenwirtschaften neuerdings wesent lich wie folgt aus: Wenn auch nicht anzunehmen fei, daß ein wirtender Beamter zu Gunsten seiner Gäste sich absichtliche Par teilichkeit zu schulden kommen lasse, so dürfte der Umstand, ob jemand häufiger Gast seiner Wirtschaft sei oder nicht, einen ge wissen, dem Beamten selbst vielleicht kaum bewußten Einfluß doch ausüben. Sodann bestehe die Gefahr, daß ein wirtender Beamter sich von seinen Gästen über amtliche Angelegenheiten in unstatt hafter Weise ausholen lasse, indem Beispiele dafür vorlägen, daß Beamte gerade dem Mangel an Verschwiegenheit die gute Frequenz ihrer Wirtschaft verdankten. Ferner hätten wirtende Beamte er fahrungsgemäß für den tatkräftigen Vollzug gewisser, spez. poli zeilicher Gesetze nicht stets die nötige Unbefangenheit und Energie. Am meisten aber falle endlich und zwar gegenüber allen Beamtenwirtschaften der Umstand ins Gewicht, daß für das mit einem wirtenden Beamten verkehrende Publikum, wie auch für gewisse öffentliche Bedienstete (Weibel, Polizeiangestellte ec.) ein von dem einen mehr, von dem andern weniger als Belästi gung empfundener Trinkzwang bestehe, während in einem freien Lande nicht schon der bloße Zutritt zu einem Beamten durch einen auf den Wirtstisch zu entrichtenden Tribut sollte erkauft werden Im Herbst 1903 kam eine Volksinitiative auf Ab müssen. schaffung des Gesetzes vom 21. Mai 1900 zustande. Diesem Initiativbegehren gegenüber brachte der Regierungsrat, mit dem Antrage an das Volk auf Verwerfung des Begehrens, nochmals dieselben Argumente vor, und die Initiative wurde hierauf, in der Abstimmung vom 3. Januar 1904, tatsächlich verworfen. Aus diesen Vorgängen und Tatsachen nun ist allerdings zu schließen, daß der thurgauische Gesetzgeber das streitige Gesetz zum Zwecke der Beseitigung der vom Regierungsrat mehrfach darge legten Übelstände der Beamtenwirtschaften, speziell des stets hervor gehobenen Trinkzwangs, erlassen hat, daß also das Gesetz diesen Übelständen entgegenwirken soll und dementsprechend, soweit seine Bestimmungen es immer ermöglichen, ausgelegt und angewendet werden darf. Dies rechtfertigt jedoch nicht den grundsätzlichen Standpunkt des Regierungsrates, daß nach dem Gesetze jede öko nomische Beteiligung eines ihm unterstehenden Beamten an einer Wirtschaft unstatthaft sei, daß insbesondere die bloße Verpachtung seiner bisherigen Wirtschaft durch einen Beamten als solche dem Verbote des Gesetzes nicht genüge. Denn diese Auffassung läßt sich, wie die Rekurrenten zutreffend einwenden, mit dem Gesetzes text schlechterdings nicht vereinbaren, da die Verpachtung an sich zweifellos nicht ein Betreibenlassen der Wirtschaft auf Rechnung des verpachtenden Beamten darstellt, während 1 des Gesetzes, außer dem Selbstbetrieb einer Wirtschaft durch den Beamten, aus drücklich nur jene Betriebsart verbietet. Wohl aber kann, wie auch die Rekurrenten zugeben, der Fortbetrieb einer Beamtenwirt schaft in Form der Pachtübertragung an eine andere Person dem Gesetze zuwiderlaufen; es ist der Fall, wenn diese Übertragung lediglich auf eine Umgehung des Gesetzes abzielt, indem sie die faktische Weiterführung der Wirtschaft unter den bisherigen Ver hältnissen ermöglichen soll. Dies aber darf nach dem gesagten unbedenklich dann angenommen werden, wenn aus den konkreten Umständen einer Verpachtung sich ergibt, daß dabei die erwähnten Übelstände des Beamtenwirtschaftsbetriebes, gegen welche das Ge setz gerichtet ist, insbesondere der Trinkzwang beim Verkehr mit dem Beamten und die Möglichkeit der Beeinflussung dieses letztern durch den Wirschaftsbesuch, tatsächlich wesentlich unverändert fort bestehen. Nun behauptet der Regierungsrat in der Rekursantwort,
in Ergänzung der Motive seiner angefochtenen Schlußnahme, daß solche Verhältnisse gerade bei den Rekurrenten vorlägen, indem er ausführt, daß deren Pächter faktisch nur Mittelpersonen seien, um ihnen, unter fremdem Namen, den eigenen Weiterbe trieb der bisherigen Wirtschaft zu ermöglichen. Es frägt sich somit nur, ob auch diese spezielle Annahme des Regierungsrates als verfassungswidrig in dem in Rede stehenden Sinne der Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit zu betrachten sei. Dies ist je doch zu verneinen. Denn aus dem im Protokollauszug enthaltenen und der angefochtenen Schlußnahme zu Grunde liegenden Tat bestand geht hervor, daß von den dort aufgeführten zwölf Re kurrenten (über den Rekurrenten Notar Oswald in Aadorf geben allerdings die Akten in dieser Hinsicht, außer der auch ihn um fassenden allgemeinen Ausführung der Rekursantwort, keine Aus kunft, so daß das hier gesagte für ihn nur hypothetisch gelten kann) ihre Wirtschaften verpachtet haben: vier an einen Sohn einer an eine Tochter, einer an einen Schwager, einer an einen ledigen Neffen, ein Friedensrichter an seinen Weibel, endlich drei an anderweitige Drittpersonen, wobei jedoch Bureau und Wohnung des Beamten in demselben Hause mit der Wirtschaft bleiben sollen. Danach aber hat bei den in Frage stehenden Pachtverhältnissen der Beamte zufolge der nahen Beziehung seiner Person oder seines Amtslokals mit dem Wirtschaftsbetriebe auf diesen nach allgemeiner Lebenserfahrung zweifellos einen wesentlichen Einfluß im Sinne des Fortbestehens der mehrerwähnten Übelstände, derart, daß die Annahme, eine Pachtübertragung unter solchen Umständen sei mit dem Sinn und Geiste des Gesetzes vom 21. Mai 1900 nicht vereinbar, indem sie tatsächlich, in ihren Wirkungen, dem Betreibenlassen der Wirtschaft auf eigene Rechnung gleichkomme und eine bloße Umgehung des Gesetzes bezwecke, jedenfalls nicht als willkürlich bezeichnet werden kann. Folglich muß die Be schwerde der Rekurrenten trotz der Berechtigung ihrer grundsätz lichen Kritik der angefochtenen Schlußnahme abgewiesen werden; erkannt: Der Rekurs wird im Sinne der vorstehenden Motive ab gewiesen.