Police closure of cigar shops used for prostitutionKI-generiert

bezwecken, niemals unter Berufung auf den durch Art. 31 BV statuierten Grundsatz der freien Konkurrenz und Gleichbehandlung aller Gewerbegenossen an das Bundes- gericht rekurriert werden kann, weil eben die Möglich- keit der Einfuhr von fremdem Schlachtvieh -sich über- haupt nicht auf das Grundrecht der Handels-und Gewerbefreiheit. sondern ausschliessJieh auf die vom Bundesrat dem Landwirtschaftsdepartement erteilte und durch letzteres den Kantonsregierungen delegierte Er- mächtigung zur Bewilligung von Ausnahmen von dem aus seuchenpolizeilichen Gründen erlassenen allgemeinen Einfuhrverbote stützt. Wenn die Rekurrenten der An- ßicht sind, dass eine derartige Beschränkung dem Sinne jener Ermächtigung widerspreche und die zu deren Recht- fertigung vorgebrachten seuehenpoIizeiliehen Gründe nur vorgeschoben seien. a steht ihnen dagegen der Weg der Beschwerde nach Art. 189 Abs. 2 OG an den Bundesrat offen, dem nach dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 2 des Viehseuchenpolizeigesetzes die Oberaufsicht über die Vollziehung und Anwendung des letzteren Ge- setzes zukommt. Das Bundesgericht ist zur Beurteilung dieses Beschwerdepunktes nicht zuständig, sondern könnte nur dann einschreiten, wenn die kantonale Regierung bei der A uswa h I zwischen de n verschieden en In t er e 8 sen t e n, die sich bei ihr um eine Einfuhr- bewilligung beworben hatten, will kür li c h verfahren wäre, sie also nicht nach pflichnemässem Ermessen, d. h. nach bestimmten sachlichen Kriterien, sondern lediglich nach Laune und Gunst vorgenommen und damit den Art. 4 BV verletzt hätte (vgl. AS M I S.212 Erw. 3). Dies behaupten aber die Rekurrenten selbst nicht. Der Vorwurf wäre auch wenn erhoben offenbar unbegründet, da sich die Bevorzugung der beiden Metzgervereine vor den anderen privaten Bewerbern hinreichend durch die besondere rechtliche und wirtschaftliche Natur und Or- ganisation dieser Rechtssubjekte, die es gestattet, die Vorteile der Zulassung der Einfuhr durch eine einzige

Handels-und Gewerbefreiheit. N° 40.

Einfuhrbewilligung einer Mehrzahl von Beteiligten zu- zuwenden, rechtfertigen lässt und, nachdem die Regierung den erwähnten Gesichtspunkt in ganz gleicher Weise wie gegenüber den Rekurrenten auch, gegenüber dem anderen privaten Bewerber, Christian Pulver-Burri, zur Geltung gebracht, dessen Gesuch also gleichfalls abge- wiesen hat, auch nach dieser Richtung von einer Willkür nicht die Rede sein kann. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen. 40. Urteil vom a3. Oktober 1914 i. S. Xleber und Genossen gegen Zürich. Art. 4 und 31 BV. Zulässigkeit der polizeilichen Schliessung von Zigarrenläden, die sich in äusserlich erkennbarer Weise als Stätten der Unzucht darstellen. A . -Am 11 .. Dezember 1913 erliess der Polizeivorstand der Stadt Zürich an die Inhaberinnen bezw. an die Haus- besitzer von Zigarrenläden, in denen Unzucht betrieben wurde, die Anzeige, dass sämtliche Zigarren-und andere Läden, die der Gewerbeunzucht dienen, sofern sie nicht binnen einer für die Liquidation der Warenstände an- gemessenen Frist von den der Unzucht obliegenden Dir- nen gesäubert werden, polizeilich geschlossen würden. Für den Fall. dass das Dirnengewerbe über diese Zeit hinaus fortgesetzt würde, erfolgte die Androhung polizei- licher Schliessnng der Läden. Ausserdem wurde den Inhaberinnen Bestrafung gemäss 128 des Strafgesetz- buches angedroht, auch für den Fall der Verlegung des unzüchtigen Gewerbes in ein anderes Stockwerk des Hauses. Die' Hauseigentümer wurden auf 123 des

Strafgesetzbuches, der die Kuppelei unter Strafe stellt, hingewiesen. Eine gegen diese Verfügung von 14 Betroffenen beim Stadtrat erhobene Einsprache wurde von letzttrem am 31. Dezember 1913 verworfen und gleichzeitig verfügt, es seien für den Falt der Nichtbefolgung des Befehls des Polizeivorstandes die Zigarrenläden von 32 speziell genannten Personen am 1. Februar 1914 polizeilich zu schliessen. Gegen diesen Beschluss rekurrierten 19 Personen an das Statthalteramt Zürich, wurden jedoch abgewiesen. Im nämlichen Sinne entschied auch der Regierungsrat des Kantons Zürich, an den 15 Inhaberinnen von Zigarrenläden den Entscheid des Statthalteramtes weiter gezogen hatten. B. -Gegen dea ihnen am 21. Mai 1914 zugestellten Beschluss des Regierungsrates haben drei Betroffene, Luise Kleber, Betty uher und Christine Morf-Lebeda, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben mit dem Antrag, es sei derselbe als aufgehohen zu er- klären und zu erkennen, dass weder der Regierungsrat noch die Stadtbehörde Zürich berechtigt seien, die Schliessung der fraglichen Zigarrenläden zu verfügen, bezw. den Prostituierten die Führung solcher Waren- läden, die nach aussen sich durch nichts als U nzucht- stätten erkennbar zeigE-n, zu untersagen, oder zu verbie- ten, das Unzuchtsgewerbe in ein oberes Stockwerk des gleichen Hauses zu verlegen. Es wird ausgt'führt: die Hingabe des eigenen Körpers zur Unzucht sei in Züriclf nicht verboten, auch nicht, wenn si( gewerbsmässig betrieben werd( . 128 des Straf- gesetzbuches verbiete nur das öffentliche Sichanerbieten und Anlocken zur Unzucht /). Jede behördliche Mass- nahme, die die Unzucht selbst treffen wolle, sei daher will- kürJich. Das sei der Fall mit der angefochtenen Verfügung wie sich aus der stadträtlichen Begründung ergebe, indem dort gesagt sei, den Dirnen solle nicht die Ausübung

Handels-und GewerDetrelllelT. NU 'iU. eines an sich erlaubten Berufes, sondern die Ausübung der unter dem angeblichen Beruf verdeckten gewerbs- mässigen Unzucht verunmöglicht werden. Die Massnahme gehe denn auch über , 128 des Strafgesetzes hinaus. Diese Bestimmung stelle in Absatz 2, der unter Umstän- dm Ausweisung und Versorgung in Korrektionsanstalten vorsieht, selbst die zulässigt n Präventivmassnahmen fest, über die nicht hinausgegangen werden dürfe, oder die doch angewendet werden müssen, bevor man zu andern Mitteln greife. Weder Verfassung noch Gesetz gäben den Verwaltungsbehörden ein solch' tiefeinschnei- dendes Recht, wie es hier beansprucht werde. Es handle sich auch nicht um ein öffentliches Sichanerbieten oder Anlocken. Ein solches liege dann vor, wenn der Laden von der Strasse aus vermöge seiner charakteristi- schen Ausstattung als Stelle der Unzucht erkennbar sei. Wenn aber die Führung des Warenladens derart erfolge, dass der Laden sich nach aussen in keiner Weise von einem andern gleichartigen, ordentlichen Warenmagazine unter- scheide, so könne man auch den Prostituierten das Recht des Haltens desselben nicht verwehren. Re: fehle hier die ratio legis, da 128 nur verhindern wolle, dass die öffent- liche Sicherheit und Sittlichkeit gefährdet werde. Davon könne bei einem im Rahmen des kaufmännisch Üblichen geführten Laden keine Rede sein. In einem solchen Falle sei die Schliessung des Ladens unzulässig. Das blosse Schaffen gangbarer Gelegenheit konsumiere den Tatbe- stand des 128 StGB nicht. Und sol9nge die gewerbs- mässige Prostitution im Kanton Zürich nicht verboten sri, dürfe das Halten von Warenläden, die sich äusserlich nicht als Unzuchtsstätten zu erkennen geben, auch Prostituierten nicht verboten werden. Das absolute Ver- bot der Führung eines Warenladens durch Prostituierte gehe danach über das Gesetz hinaus und sei als willkür- lich aufzuheben. Das Innere des Warenladens aber könne nicht als öffentlicher Ort bezeichnet werden. Da der Betrieb eines Zigarrenladens t rlaubt sei, so werde er nicht AS 40 I -1914

348 Staatsrecht. unerlaubt dadurch, dass er mit der ebenfalls nicht ver- botenen gewerbsmässigen Unzucht kombiniert werde. Solange die Prostituierte mit dem Gewerbe des Zigar- renverkaufs nur die :an sich erlaubte Selbstpr-ostitution verknüpfe, werde der Handel mit Zigarren nicht zu einem aus sittenpolizeilichen Gründen un.zulässigen. Die Schliessung der Zigarrenläden sei daher auch eine Ver- letzung der durch Art. 31 BV garantierten Handels-und Gewerbefreiheit. Die Rekurrentinnen betrieben den Zigar- renhandel gerade so um seiner selbst willen, wie die Aus- übung der Unzucht. Insoweit der Gesetzgeber die Aus- übung der gewerblichen Unzucht nicht verbiete, gebe es für die Verwaltungsbehörden auch keine öffentlichen Interessen zu wahren und sei ein Eingreifen ihrerseits verfassungs- und gesetzwidrig, ja willkürlich. e. -Der Regierungsrat des Kantons Zürich trägt auf Abweisung des Rekurses an. Er verweist zunächst auf die Auslegung, die er dem 128 StGB in Sachen Fenner- Heinzmann gegeben habe und die vom Bundesgericht in seinem Urteile vom 9. Mai 1913 gebilligt worden sei. Sodann macht er geltend, dass die Rekurren- linnen selbst nicht behaupteten, sie führen einen nach aussen einwandfreien. Laden; eine solche Be- hauptung würde übrigens schon durch die Tatsache widerlegt, dass eine der heutigen Rekurrentinuen, Chri- stine Morf, beim ersten Rekurs ebenfalls beteiligt war; damals sei die äussere Kenn tlichkeit der Zigarrenläden als Prostitutionsorte von den Rekurrentinnen zugegeben und zudem amtlich festgestellt worden. Sei aber die Prostitution und auch die Selbstprostitution, wie sie hier betrieben werde, ein Vergehen, so brauchten sich die Behörden nicht damit zu begnügen, die Fehlbaren fortgesetzt dem Strafrichter zu verzeigen. Ihre Aufgabe sei auch die Verhütung von Vergehen. Auch ohne aus- drückliche Gesetzesbestimmung sei es Recht und Pflicht der Behörden, die zur Verhinderung von Vergehen Nicht publiziert. Handels-und Gewerbefreiheit. N° 40. 349 nötigen Massnahmen zu treffen. Was die Stadt Zürich betreffe, könne diesbezüglich speziell auf Art. 3 der allgemeinen Polizeiverordnung vom 5. April 1894 verwiesen werden. Die Befugnisse der Behörden erschöpften sich nicht in den in 128 StGB vorgt'sehe- nen Massnahmen,sondem gingen darüber hinaus, wie auch Pmfessor Burkhardt in einem von ihm über die Frage erstatteten, der Rekursantwort beigelegten Gut- achten ausführe. Eine Verletzung der Gewerbefreiheit liege in der polizeilichen Schliessung der Zigarrenläden deswegm nicht, weil den Rekurrentinnen nicht die Führung jedes Ladens schlechthin untersagt werde, son- dern nur die Führung eines Ladens in der beanstande- ten Weise, wobei es freilich gleichgültig sei, ob in den Läden Zigarren oder andere Gegenstände verkauft wer- den. Da das Verkaufsobjekt nicht Selbstzweck sei, müsste das Verbot auch gegen jede andere Art von Handel gerichtet werden. Wären die Läden einwandfrei geführt worden und hätten sie nicht bloss als Vorwand für den ungehinderten Betrieb der Prostitution gedient, so hät1 en die Polizeibehörden sie auch geduldet. Die angeordnete Schliessung der Läden hezweckesonach lediglich die Aufhebung der unzüchtigen Betriebe; sie habe ausge- sprochenen sittenpolizeilichen Charakter. Als solche ver- stosse die angefochtene Massnallme nicht gegen die Ge- werbefreiheit. Dass hier polizeiliche Grunde vorlägen, gehe schon daraus hervor, dass dadurch die fortge- setzte Begehung von Vergehen verhindert :verde. Au serdem erscheine ohnehin die Aufhebung dIeser Prostl- tutionswillkel in sittenpolizeilicher Hinsicht als gerecht- fertigt. Das Bundesgericht zieht in Erwägun g:

1. -Gegenstand der Beschwerde ist der durch den Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Rekurs- entscheid vom
2. Mai 1914 geschützte Beschluss des

Stadtrates von Zürich, dass die von den Rekurrentinnen betriebenen Zigarrenläden auf 1. Februar 1914 polizeilich zu schliessen seien. Ein allgemeines Verbot, den Handel mit Zigarren oder anderen Waren zu betreiben, ist an die Rekurrentinnen nicht erlassen worden, wie der Re- gierungsrat in seiner Antwort ausdrücklich feststellt, sondern es steht nur der Betrieb der Zigarrenläden, so wie er zur Zeit des stadträtlichen Beschlusses vor sich ging, in Frage. Die Ausführungen des Rekurses, die sich auf die Frage der Zulässigkeit eines allgemeinen Verbotes beziehen, fallen deshalb ausser Betracht. Da der Stadtrat die vom Polizeivorstand von Zürich mit der Schliessungsverfügung erlassene Androhung der Be- strafung nach 128 StGB, die auch für den Fall der Verlegung des unzüchtigen Gewerbes in ein oberes Stockwerk des Hauses gelten sollte, in seinen Beschluss nicht aufgenommen hat, kann auch diese Androhung nicht Gegenstand des Rekurses sein. Übrigens wäre, selbst wenn man in der Abweisung des Rekurses an den Stadtrat im Beschluss des Regierungsrates eine Bestä- tigung dieser Androhung erblicken sollte, zu sagen, dass sie in Verbindung zu bringen ist mit dem Schliessungs- befehl und sich daher auch nur auf die Verhältnisse beziehen kann, wie sie im Zeitpunkt des Erlasses des letzteren bestanden, sodass ihre Statthaftigkeit mit der- jenigen des Schliessungsbeschlunses steht und fällt. Sollte die Androhung auf einen anderen Tatbestand, als den des Betriebes der beanstandeten Läden bezogen werden wollen, so hätten zudem die Rekurrentinnen bei der Überweisung an die Strafbehörden Gelegenheit, sich dagegen zur Wehre zu setzen, dass sie wegen eines im Gesetze nicht vorgesehenen Deliktes in Untersuchung gezogen und bestraft werden sollen. Soweit der Rekurs- antrag mehr verlangt als die Nachprüfung des stadt- rätlichen Beschlusses über die Schliessung der von den Rekurrentinnen betriebenen Zigarrenläden, ist deshalb darauf nicht einzutreten.

Handels-und Gewerbefreiheit. N° 40. 351

2. -In tatsächlicher Beziehung ist davon auszugehen,

dass sich die Rekurrentinnen der Prostitution gewerbs-

mässig hingeben

und dass die Zigarrenläden, die sie

betreiben, nach

demäussern Anblick für diejenigen, die

Gelegenheit

zur Unzucht suchen, als Stätten der Un-

zucht erkennbar sind. Ersteres ist zugegeben und letzte-

res wird

zwar nicht im ;angefochtenen Entscheid, wohl

aber in der Antwort des Regierungsrates festgestellt.

Die

Rekurrentinnen haben auch in ihrem Rekurs, ob-

schon der angefochtene Entscheid nach seinem

Inhalt,

speziell nach der darin enthaltenen Ver)"eisung auf 128

des Strafgesetzbuches

und auf den diesen Tatbestand

beschlagenden Entscheid des Bundesgerichts in Sachen

Fenner-Heizmann eine solche Sachlage voraussetzte,

etwas gegenteiliges

nicht behauptet, sondern nur in thesi

den Fall erörtert, dass Prostituierte ein Geschäft be-

treiben,

das äusserlich nicht auf das damit verbundene

Unzuchtgewerbe schliessen lässt. Dass

man es hier nicht

mit einem äusserlich unauffälligen Betrieb zu tun hat,

geht übrigens, wie der Regierungsrat in der Antwort

hervorhebt, auch daraus hervor, dass eine der heutigen

Rekurrentinnen schon beim Rekurs Fenner beteiligt

war und deshalb allen Anlass hatte, in der heutigen

Beschwerde auf eine allfällig

vorhandene Abweichung

von dem früheren Tatbestande positiv hinzuweisen.

3. -

Wird hievon ausgegangen, so ist es zunächst

nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat von Zürich

und der Regierungsrat des Kantons Zürich auf die

Rekurrentinnen den 128 Abs. 1. StGB als anwendbar

erklärten, der bestimmt: Frauenspersonen, welche sich

an öffentlichen Orten zur Unzucht 'anbieten oder dazu

9. anlocken, werden durch Entscheid der Gemeinde-
10. polizeibehördemit Haft bis zu 8 Tagen bestraft.)

Eine solche Vorschrift, durch die nicht die Prostitution

selbst in allen ihren Erscheinungsformen, sondern nur

eine bestimmte Art des Auftretens der Prostituierten

unter Strafe gestellt wird, ist, selbst wenn man das

Recht einer Frauensperson, ihren Körper Jedem hinzu- geben, als Ausfluss der persönlichen Freiheit gelten lassen wollte, wie es die Rekurrentinnen zu behaupten scheinen, aus dem Gesichtspunkt der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sittlichkeit und das öffentlichen An- standes, gewiss zulässig. Und dass der Betrieb von Zigarrenläden an öffentlichen Strassen, so wie er hier vorliegt, d. h. wenn dadurch äusserlich die Gelegenheit zur Unzucht zu erkennen gegeben wird, ohne Willkür der Strafnorm von 128 Abs. 1 StGB unterstellt werden kann, hat das Bundesgericht bereits im Falle Fenner ausgesprochen und begründet, es kann deshalb in dieser Beziehung einfach auf jenen Entscheid verwiesen werden. 4. -Liegt aber im Betrieb der Zigarrenläden durch die Rekurrentinnen nach zulässiger Auslegung des Ge- setzes ein unter Strafe gestelltes sich Anbieten und Anlocken zur Unzucht, so ist auch die polizeiliche Schliessung der Läden staatsrechtlich nicht anfechtbar. Damit wird einfach durch die Polizei das Mittel besei- tigt, dessen sich die Rekurrentinnen bedienten, um sich öffentlich zur Unzucht anzubieten oder dazu anzulocken, und so ein durch Gesetz verbotenes Handeln oder Ver- halten verunmöglicht. Es soll dadurch' einer im Interesse der öffentlichen Sittlichkeit erlassenen Strafnonn auch präventiv Geltung verschafft werden. Das gehört nach allgemeiner Auffassung zu den .Aufgaben der Polizei- behörden, die zum Einschreiten in solchen Fällen auch ohne spezielle Ermächtigung durch Verfassung oder Gesetz befugt sind, wie Burkhardt in seinem Gutachten unter Berufung auf ScHOLLENBERGER, Grundriss des Staats-und Verwaltungsrechts Bd. III S. 146 f., zutref- fend ausführt. Übrigens verweist der Regierungsrat mit Recht auf 94 Ziff. 9 litt. g des Gemeindegesetzes vom 27. Juni 1875, wo der Ortspolizei die Handhabung der Sittenpolizei übertragen ist, und auf Art. 3 der allge- meinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 5. April 1894, wonach das Polizeikorps die Aufgabe hat, Ver- r Handels-und Gewerbefreiheit. N° 40. 353 brechen, Vergehen und Übertretungen möglichst zu verhindern. Wenn in 128 Abs. 2 des Strafgesetzbuches den Strafgerichten auch das Recht der Ausweisung utld der Versetzung in Korrektionsanstalten gegeben ist, so :hat :dies .mit der polizeilichen Beseitigung der Mittel, die zu einem v.erbotOOeB Handeln cOde!' Varhaltell benutzt werden, nichts zu tun:; -es aaRflelt Jiäch dabei.dem Wesen nach um Nebenstmfen,:die wegen der Übertretung der Strafbestimmung gegen den Fehlbaren verhängt 'werden können, nicht aber um PräventivmassregeluzUf Verftütmtg ines Vergehens oder zur Beseitigung eines nicht gestat- teten, dauernden Zustandes, die neben der Repression durch die Strafbehörden zulässig sind und der Natur der Sache nach in die Zuständigk:eitderPoHzeibehörden fallen. 5. -Die Beschwerde wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit beruht am der Supposition, dass die Rekurrentinnen ihre Zigarrenläden in einer unauf- fälligen, im Rahmen des allgemein Üblichen bleibenden Form betrieben haben. Diese Supposition ist bereits als tat 'ächlich unrichtig zurückgewiesen worden. Handelt es sich aber um eine strafrechtlich, aus sittenpolizei- lichen Gründen verbotene Art der Gewerbsausübung, -so kann dieselbe auf den Schutz des Art. 31 BV nicht Anspruch erheben. Übrigens ist klar, dass sich der Betrieb der Zigarrenläden nicht als selbständiger Ge- werbebetrieb der Rekurrentinen darstellt, neben dem sie die Unzucht ebenfalls als selbständiges Gewerbe be- treiben würden, dass vielmehr die Haltung eines Zigarren- ladens in der Hauptsache jedenfalls nicht dem erlaubten Gewerbe des Handels mit Rauchartikeln und dergl.. sondern als Aushängeschild für den -andern Gewerbs- zweig der Rekurrentinnen dient .der als .solchergewiss auf den Schutz des Att. 31 BV keinen Anspruch hat. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.