Cantonal constitutional law; challenge to an ordinance adopted under a delegation by the Landsgemeinde; scope of delegation and provisional relief. Where a cantonal measure is attacked as exceeding a delegation of legislative authority, the Federal Court may, in matters concerning cantonal constitutional law and not inter-cantonal conflict, defer to the canton’s supreme authority to clarify the scope of the authorization before deciding the merits (consid. 3). A request for provisional suspension is denied absent specific grounds, in particular irreparable prejudice or similar justification (consid. 4).
"Alle Einwohner des Kantons sind verpflichtet, nach Maßgabe "ihrer Leistungsfähigkeit und in möglichst gleichem Verhältnisse "zur Deckung der Staats- und Gemeindelasten beizutragen. Je "der Steuerpflichtige steuert ausschließlich an seinem Wohnorte, "mit Ausnahme der Bevormundeten, deren Vermögen da zu ver "steuern ist, wo es verwaltet wird. Grundstücke und Gebäulich "keiten werden da versteuert, wo sie liegen, auch wenn der Eigen "thümer außer der Gemeinde wohnt. Das Nähere bestimmt das "Gesetz." In Art. 6 der Uebergangs- und Vollziehungsbestimmungen zu dieser Verfassung sodann ist vorgeschrieben: "Die Verfassung tritt den 29. April 1877, als am Tage der "ordentlichen Landsgemeinde, in Kraft. Ausgenommen sind die "Bestimmungen, deren Ausführung ohne vorausgegangene Er "lassung des bezüglichen Gesetzes unzulässig erscheint. B. Am 26. Februar 1877 beschloß hierauf der Große Rath, der nächsten Frühlingslandsgemeinde den Antrag vorzulegen: "Der Kantonsrath sei ermächtigt, in Bezug auf diejenigen Fra "gen, über welche die in der Verfassung vorgesehenen Gesetzes "bestimmungen noch nicht aufgestellt sind, einstweilen, bis zum "Erlasse des bezüglichen Gesetzes, von sich aus auf dem Verord "nungswege das Nöthigste anzuordnen." Am 27. Februar gl. J. sodann beschloß der Große Rath im Fernern, es solle vom Jahre 1878 an die individuelle Besteue rung, d. h. der direkte Bezug der Landessteuer, eingeführt wer den, dagegen bleiben die Bestimmungen des bisherigen Steuer gesetzes so lange maßgebend, bis von der Landsgemeinde ein anderes Steuergesetz angenommen sei. In der "Geschäftsordnung" auf die ordentliche Landsgemeinde vom 29. April 1877 dagegen, in welcher der erwähnte Antrag auf Vollmachtsertheilung an den Großen Rath vom 26. Februar 1877 gegenüber der Landsgemeinde gestellt und begründet wird, ist unter denjenigen Artikeln der Verfassung, auf welche die ver langte Vollmacht sich beziehe, ausdrücklich auch der Art. 16 be treffend das Steuerwesen angeführt. C. Nachdem nun die Landsgemeinde am 29. April 1877 dem Großen Rathe die erwähnte Ermächtigung in der beantragten Form ertheilt hatte, erließ letzterer in seiner Sitzung vom 15. Mai 1877 ein "Regulativ betreffend die Einführung des direk ten Landessteuerbezuges," in dessen Art. 1 bestimmt wird: "Die Steuerpflicht wird durch Art. 16 der Verfassung vom 15. Okto ber 1876 im Anschluß an das noch in Kraft bestehende Steuer gesetz vom 30. August 1835 und 24. April 1836, soweit dieses Gesetz nicht mit der neuen Verfassung im Widerspruche steht, bestimmt." Dieses Regulativ hatte zur Folge, daß an Stelle der frühern ausschließlichen Vermögenssteuer nunmehr die "Leistungs fähigkeit" überhaupt, ohne daß dieselbe näher definirt worden wäre, als Grundlage des Steuerbezuges galt. Da die Durch führung dieses Regulatives auf Schwierigkeiten stieß, so erließ der Große Rath am 5. April 1880 an Stelle desselben eine "Vollziehungsverordnung über die Ausführung von Art. 16 der Verfassung betreffend das Steuerwesen," deren Art. 1 den Art.1 des erwähnten Regulatives reprozudirt, während Art. 2 derselben feststellt, daß unter "Leistungsfähigkeit" zu verstehen sei, der "Besitz von Vermögen, Einkommen oder Erwerb, welcher grund sätzlich zur Hälfte zu versteuern sei, unter Berücksichtigung aller Verhältnisse, in denen die Steuerpflichtigen sich befinden, und die im Uebrigen einige weitere Bestimmungen zum Zwecke der Durchführung dieses Grundsatzes aufstellt. D. Gegen diese Verordnung ergriff nun G. Niederer den Re kurs an das Bundesgericht. In seiner Rekursschrift führt er im Wesentlichen aus: Nach Art. 6 der Uebergangsbestimmungen trete Art. 16 der Verfassung vom 15. Oktober 1876 erst nach Erlaß des zu seiner Vollziehung nöthigen Gesetzes in Kraft; bis dahin bleiben die Bestimmungen des bisherigen Gesetzes maß gebend, bezw. letzteres könne nur durch ein von der Landsge meinde angenommenes neues Gesetz abgeändert werden. Daran ändere auch die am 29. April 1877 von der Landsgemeinde dem Kantonsrathe ertheilte Vollmacht nichts. Denn eine Delegation des verfassungsmäßig einzig der Landsgemeinde zustehenden Rech tes der Gesetzgebung sei rechtlich unzulässig, wie sich daraus er gebe, daß die Verfassung, während sie doch anderweitig die De legation einzelner Befugnisse gewisser Behörden an andere vor sehe, von einer derartigen Delegation des Gesetzgebungsrechtes
nicht spreche. Allein auch die Zulässigkeit einer solchen Delega tion vorausgesetzt, so müsse doch unbedingt verneint werden, daß im vorliegenden Falle dem Kantonsrathe die Befugniß zu Ab änderung oder Aufhebung des Steuergesetzes, speziell zu Einfüh rung neuer Steuern, habe übertragen werden wollen. Maßgebend sei in dieser Beziehung der Beschluß des Großen Rathes vom 27. Februar 1877, in welchem derselbe sein Vollmachtsbegehren ausdrücklich dahin interpretirt habe, daß bis zum Erlasse eines neuen Steuergesetzes das alte in Kraft verbleiben solle, sowie ein fernerer Beschluß der gleichen Behörde vom 20. März 1877, wodurch ein Antrag, hierauf zurückzukommen und schon jetzt den Grundsatz der neuen Verfassung anzuwenden, mit großer Mehr heit abgelehnt worden sei. Demgemäß wird beantragt: 1) Es möchte das Bundesgericht diejenigen Bestimmungen der vom Kantonsrathe von Appenzell A.-Rh. vom 5. April 1880 erlasse nen Vollziehungsverordnung über die Ausführung von Art. 16 der Verfassung, welche die Einführung einer Einkommenssteuer bezwecken, als verfassungswidrig, weil von inkompetenter Stelle erlassen, aufheben. 2) Es sei die Ausführung der betreffenden Bestimmungen zu sistiren bis zum Erlasse des bundesgerichtlichen Entscheides. E. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde macht der Regierungsrath des Kantons Appenzell A.-Rh. geltend: Durch Art. 16 der Verfassung vom 15. Oktober 1876 sei im Steuer wesen ein neuer Grundsatz eingeführt, bezw. der Uebergang von der ausschließlichen Vermögensbesteuerung zu einer Verbindung von Vermögens- und Einkommens- oder Erwerbssteuer gemacht und es sei dies von der Landsgemeinde genehmigt worden. Nun besage allerdings der citirte Verfassungsartikel: "Das Nähere bestimmt das Gesetz," und es werde auch Sache eines neuen Steuergesetzes sein, die nähere Ausführung des verfassungsmäßi gen Grundsatzes anzuordnen. Allein es sei auch wieder die Lands gemeinde selbst gewesen, welche dem Großen Rathe am 29. April 1877 die in Frage stehende Vollmacht ertheilt habe, in ähnli cher Weise, wie sie ihn schon im Jahre 1875 bevollmächtigt habe, einstweilen in Bezug auf die durch die neue Bundesver fassung und Bundesgesetzgebung nöthig gewordenen Abänderun gen des kantonalen Rechtes das Erforderliche auf dem Verord nungswege zu verfügen. Die fragliche Vollmacht vom 29. April 1877 sei auch ohne alle und jede Direktion gegeben worden, so daß es dem Ermessen des Kantonsrathes anheimgegeben gewesen sei, zu bestimmen, in Bezug auf welche der in Frage kommenden Ver fassungsartikel er von der ihm ertheilten Vollmacht Gebrauch machen wolle. Jedenfalls sei er, wie sich aus der Geschäftsord nung für die Landsgemeinde vom 29. April 1877 ergebe, be rechtigt gewesen, diese Vollmacht auch auf den Art. 16 der Ver fassung anzuwenden. Wenn der Kantonsrath, in dessen freiem Ermessen es also gestanden habe, die Vollmacht vom 29. April 1877 auch auf die Bestimmung des Art. 16 der Verfassung anzuwenden, diesfalls wiederholt Berathung gepflogen und zu erst beschlossen habe, es vor der Hand beim Alten zu belassen, später dagegen von seiner Vollmacht Gebrauch gemacht habe, so liege darin keine Verfassungsverletzung. Schließlich müsse noch bemerkt werden, daß ein verfassungsmäßig gewährleistetes Recht des Rekurrenten, über dessen Verletzung sich dieser beim Bundes gerichte nach Art. 59 litt. a des Gesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege beschweren könnte, überall nicht in Frage stehe. Wenn Rekurrent der Meinung sei, der Kantonsrath habe die ihm ertheilte Vollmacht zu weit ausgedehnt und sich ein Recht angemaßt, welches nur der Landsgemeinde zustehe, so könne es zunächst nur Sache der Landsgemeinde selbst sein, hierüber zu entscheiden. Dem Rekurrenten stehe verfassungsmäßig das Recht zu, diese Frage der Landsgemeinde zu stellen und die Ausübung dieses Rechtes würde ihm weder vom Großen Rathe noch vom Regierungsrathe verweigert worden sein. Dagegen sei er nicht befugt, sich beim Bundesgerichte zu beschweren. Demgemäß werde Abweisung des Rekurses beantragt. F. Replicando sucht Rekurrent, indem er an den Ausfüh rungen seiner Rekursschrift festhält, insbesondere auszuführen, daß die dem Kantonsrathe am 29. April 1877 ertheilte Voll macht keineswegs die Befugniß enthalte, das Steuerwesen pro visorisch auf dem Verordnungswege neu zu ordnen und neue Steuern einzuführen. Das könne keineswegs unter dem Aus drucke, das "Nöthigste" anordnen, welcher vielmehr nur auf ge
wisse vorbereitende organisatorische Verfügungen bezogen werden könne, verstanden werden. Wenn in der Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 29. April 1877 auch der Art. 16 der Verfassung als einer derjenigen genannt sei, auf welche die frag liche Vollmacht sich beziehe, so habe diese sich gemäß den vorange gangenen Beschlüssen des Großen Rathes (s. oben Fakt. B) nur auf die Ermächtigung zur Einführung des direkten Bezuges der Landessteuer, nicht auf eine Ermächtigung zur Einführung eines neuen Steuersystems bezogen. Die Interpretation des Kantons rathes, wonach er berechtigt wäre, das Steuerwesen bis zum Erlasse eines neuen Gesetzes oder einem seine Vollmacht wider rufenden Beschluß der Landsgemeinde auf dem Verordnungs wege gänzlich neu zu ordnen, statuire einen Eingriff in die Be fugnisse der Landsgemeinde. Deßhalb sei denn auch die Rekurs berechtigung des Rekurrenten, welcher als stimmberechtigter Bür ger zur Theilnahme an der Landsgemeinde befugt sei, zweifellos. In seiner Duplik bemerkt der Regierungsrath des Kantons Appenzell A.-Rh. wesentlich: Die Vollmacht vom 29. April 1877 enthalte keinerlei Beschränkungen, vielmehr ermächtige sie den Kantonsrath ganz allgemein, auf dem Verordnungswege das Nöthigste zu Durchführung des neuen Grundsatzes, daß die Steuer nach der Leistungsfähigkeit zu erheben sei, anzuordnen. Wenn man nun allerdings über die Frage, was zum Nöthigen und Nöthigsten gehöre, verschiedener Ansicht sein könne, so scheine doch, daß nur die Landsgemeinde hierüber endgültig entscheiden könne. Demnach werde daran festgehalten, daß der Rekurs als unbegründet ab- resp. der Rekurrent mit seiner Kompetenzfrage an die Landsgemeinde zu verweisen sei. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
pension der Vollziehung der angefochtenen Verordnung bis zum Entscheide des Bundesgerichtes anbelangt, so ist demselben keine Folge zu geben, da Rekurrent absolut keine Gründe angeführt hat, welche den Erlaß einer provisorischen Verfügung in diesem Sinne rechtfertigen würden, und auch solche, wie ein aus der Vollziehung drohender unersetzlicher Schaden u. drgl., offenbar nicht vorliegen. Immerhin bleibt dem Rekurrenten das Recht vorbehalten, für den Fall späterer Begründeterklärung des Re kurses, Steuern, zu deren Bezahlung er in Anwendung der an gefochtenen Verordnung angehalten worden sein sollte, zurückzu fordern. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: