Arts. 44/45 VDG and 80/81 SchKG; definitive debt enforcement of a federal administrative claim against a canton; scope of review of the cantonal Rechtsöffnungsrichter. The cantonal enforcement judge may examine only whether the federal decision is formally enforceable, not its substantive correctness nor, where the federal authority is generally competent in the matter, the merits of the underlying assessment. Where the Confederation depends on cantonal enforcement assistance, a competence conflict is admissible if the cantonal courts deny enforcement on grounds that effectively question the federal authority's exclusive competence. A parallel staatsrechtliche Beschwerde does not preclude competence-conflict proceedings; the latter permits full review of the canton's refusal to enforce.
344 Staatsrecht. nach dem in ErWägung 2 Ausgeführten auch das Einkom- men aus Wertpapierertrag umfasst. Mit diesem Vorausan- teil ist die besondere Tätigkeit der Zentralleitung ange- messen berücksichtigt, und zu dieser Tätigkeit gehört auch die Verwaltung d Verwahrung des Wertpapierporte- feuilles der Rekurrentin. Würde dieser Ertrag den von der Basler Niederlassung bezogenen Honoraren zugerechnet und auf dieser Grundlage dann die Einkommensrepartier- ung nach den Honorareingängen vorgenommen, so hätte das zur Folge, dass die Mitwirkung der Zentralleitung an der Einkommensbildung doppelt berücksichtigt würde. Die dem Kanton Basel-Stadt zukommende Quote des pro 1934 steuerbaren Einkommens der Rekurrentin be- stimmt sich also in der Weise, dass der Kanton Basel-8tadt vom Gesamteinkommeneinschliesslich dem Wertschriften- ertrag 20 % zum Voraus und von den verbleibenden 80 % den Teil für sich in Anspruch nehmen kann, der den Basler Honorareingängen im Verhältnis zu den Gesamteingängen entspricht. Dementsprechend bestimmt sich auch die den Kantonen Zürich und Genf zukommende Einkommens- quote, wobei dahingestellt bleiben kann, ob der Kt. Zürich, der bei der Veranlagung der Rekurrentin unter seiner Quote geblieben ist, nach Massgabe des kantonalen Rechts darauf noch zurückkommen kann. Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird gegenüber dem Kanton Basel-Stadt in dem Sinne gutgeheissen, dass der Ertrag der Titel und der Zins der Kapitalien dem Gesamteinkommen des Unter- nehmens zuzurechnen ist, von welchem der Kanton Basel- Stadt diejenige Quote besteuern kann, welche dem Ver- hältnis der in der baselstädtischen Niederlassung erzielten Honorare zum Gesamtumsatz entspricht, nach Vorweg- nahme des der Tätigkeit des Hauptsitzes entsprechenden Vorausanteils. Gegenüber den Kantonen Zürich und GeIif wird der Rekurs abgewiesen. J ". Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 51.
V. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISCHEN BUND UND KANTONEN CONFLITS DE COMPETENCE ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON 51. Urteil vom 13. Dezember 19315 i. S. Schweizerischer Bundesra.t gegen Regierungsrat von Gla.rus. Voraussetzungen für die Erhebung des Kompetenzkönflits durch den Bund gegen einen Kanton, dessen Gerichte die Erteilung der RechtsöfInung für eine bundesrechtliche Abgabe verwei- gern. Prüfungsbefugnis des kantonalen Rechtsöffnungsrichters gegenüber einer Verfügung des eidgenössischen Amtes für Landwirtschaft, wodurch ein nicht-organisierter Milchproduzent zur Bezahlung eines bestimmten Betrages als Krisenrappen verpflichtet wird. A. -Nach Art. 3 des Bundesbeschlusses über eine Erweiterung der Bundeshilfe für die schweizerischen Milchproduzenten vom 23. Dezember 1932 (A.S. 48 S.836), abgelöst durch einen neuen Beschluss vom 28. März 1934 (A.S. 50 S.247), hat derjenige, der gewerbs- mässig Milch verkauft, von jedem für den Verbrauch abgegebenen Lit r dem Bund einen Rappen zu bezahlen (sog. Krisenrappen). Die Verordnung über die Erhebung einer Gebühr auf Konsummilch, die der Bundesrat am 20. Januar 1933 und in revidierter Fassung am 20. April
gestützt auf eine ausdrückliche Ermächtigung des erwähnten Bundesbeschlusses erlassen hat (A. S. 49 S. 43 ; 50 S. 313), enthält nähere Vorschriften über die Erhebung des Krisenrappens. Darnach sind von der Abgabe u. a. befreit die vom Volkswirtschaftsdepartement anerkannten Milchverbände, ihre Mitglieder und ihre Abnehmer, wenn die Verbände selber eine solche beziehen und deren Ertrag nach den Weisungen des Departements für den Ausgleich des Preises auf der zu Butter, Käse und andern Erzeug-
nissen verarbeiteten Milch verwenden (Art. 2). Jeder Milchverkäufer" der nicht ausdrücklich von der Abgabe befreit ist, hat: eine fortlaufende genaue Kontrolle über seinen Milchumsatz zu führen und der Abteilung für LandwiItschaft des eidgenö:e-sischen Volkswidschafts- departements nach deren Anordung das Ergebnis zu melden und den Betrag der Abgabe einzuzahlen (Art. 5), Die Abteilung für Landwirtschaft ist berechtigt, von der vorgeschriebenen Kontrolle und den Eimichtungnn, des betreffenden Betriebes jederzeit Einsicht zu :nehIilen (Art. 7). Ferner sieht die Verordnung für den Fall der Zuwiderhandlung Geldbusse und Gefängnisstrafe vor, wobei zur Verhängung blosser Bussen die genannte Abteilung (unter Vorbehalt der Anrufung des kantonalen Richters) zuständig ist.-Die Schlussbestimmung beauftragt das Volkswirtschaftsdepartement und die Abteilung für Landwirtschaft mit dem Vollzug der Verordnung. B. -Fridolin Becker, Landwirt in Ennenda und nicht- organisierter Milchproduzent, lieferte die Milch seiner Kühe regelmässig an private Kunden. Als er sich trotz verschiedener Aufforderungen der eidgenössischen Abtei- lung für Landwirtschaft fortwährend weigerte, die ver- langten Berichte über seinen Milchverkauf zu erstatten und den Krisenrappen zu bezahlen, auferlegte ihm diese Behörde am 20. September 1934 eine Geldbusse von 40 Fr. Weiterhin setzte sie am lI. Oktober 1934 den Betrag des Krisenrappens, den er für die Zeit vom 1. Februar 1933 bis zum 30. September 1934 schulde, auf 108 Fr. fest; sie wies darauf hin, dass er über seinen Milchumsatz keine Berichte erstattet, am 29. Januar 1934 aber selber den täglichen Verkauf mit 18 Liter angegeben habe, was eine schätzungsweise Festsetzung seiner Abgabepflicht erlaube. Einen Hinweis auf die Möglichkeit, ein Rechtsmittel zu ergreifen, enthält die Verfügung nicht; sie blieb denn auch unangefochten. Am 7. November 1934 verlangte die Abteilung für Landwirtschaft, nachdem Becker auf Betreibung hin Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 51.
RechtsvoI'schlag erhoben hatte, beim Zivilgerichtsprä- sidenten von Glarus die definitive RechtsöffiIung für die Busse von 40 Fr. und für die Krisenrappenforderung von 108 Fr., nebst Kosten. Das Begehren stützte sich auf Art. 44/45 des Bundesgesetzes über die eidgenössische Verwaltungs- und Disziplinarrechtspflege vom 11. Juni 1928 (VDG), wonach die auf Geldzahlung oder Sicher- heitsleistung gerichteten rechtskräftigen Entscheide und Verfügungen der eidgenössischen VerwaltungsinstaIl2en vollstreckbaren Gerichtsurteilen im Sinne von Art. a des Schuldbetreibungs-und Konkursgesetzes gleichstehen. Der Zivilgerichtspräsident gewährte am 16. November 1934 die definitive RechtsöffiIung für die Bmse von 40 Fr., verweigerte sie aber für die Krisenrappenforderung von 108 Fr. Die Art. 44/45 VDG und 80/81 SchKG setzten voraus, dass die Verwaltungsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit gehandelt habe. Das treffe hier zu in bezug auf die Bmsenverfügung vom 20. September, nicht aber für die Festsetzung des Krisenrappens vom 11. Oktober 1934. Die Abteilung für Landwirtschaft sei nicht kompetent . den Milchproduzenten von sich aus zu veranlagen, wenn er keine Berichte erstatte. Zudem fehle im Abgaben- entscheid der Hinweis darauf, dass innert dreissig Tagen beim Bundesgericht als Verwaltungsgericht hätte Be- schwerde geführt werden können. Gegen den Entscheid des Zivilgerichtspräsidenten reichte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Abteilung für Landwirtschaft) am 12. Februar 1935 einen staatsrechtlichen Rekurs wegen Willkür und Rechts- verweigerung ein (Verletzung von Art. 4 BV in Verbindung mit Art. 44/45 VDG und Art. 80/81 SchKG). Schon am 24. Januar 1935 hatte die Abteilung für Landwirtschaft beim Obergericht des Kantons Glarus ausserdem eine Nichtigkeitsbeschwerde gegen die Verwei- gerung der RechtsöffiIung für den Betrag von 108 Fr. erhoben. Das Obergericht wies die Beschwerde am 14. März 1935
ab. Dass in der Verfügung vom 11. Oktober 1934 ein Hinweis auf die. Möglichkeit einer verwaltungsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht fehle, hätte an sich die Rechtsöffnung nicht ausgeschlossen. Dagegen sei die Kompetenz der Abteilung für Landwirtschaft, den renitenten Becker vom Amtes wegen zu veranlagen , in den Erlassen der Bundesversammlung und des Bundes- rates nirgends vorgesehen. Am 3. April 1935 ergänzte das Volkswirtschaftsdeparte- ment seinen staatsrechtlichen Rekurs dahin, dass auch das obergerichtliche Urteil aufzuheben sei. O. -Mit Eingabe vom 9. August 1935 hat sodann der Schweizerische Bundesrat den Kompetenzkonflit gegen den Kanton Glarus erhoben mit den Rechtsbegehren :
und des Obergerichts des Kantons Glarus vom 14. März 1935 aufzuheben, und die Angelegenheit sei zu neuer Beurteilung an den Zivilgerichtspräsidenten von Glams zurückzuweisen. ) D. -Der Regierungsrat des Kantons Glarus hat in seiner Antwort beantragt, die Begehren des Bundesrates seien abzuweisen. . Der Regierungsrat sei an sich nicht zuständig, auf diesen Kompetenzkonflikt einzutreten, da er nicht in die richter- 1iche Gewalt eingreifen könne. Er vertrete hier nur die richterlichen Behörden nach aussen. Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 51.
Ein Kompetenzkonflikt liege gar nicht vor, wie das Bundesgericht in einem ähnlichen Fan bereits einmal erklärt habe (BGE 24 I S. 78 ff.). Die Zuständigkeit des glarnerischen Rechtsöffnungsrichters, über den Vollzug der fraglichen Krisenrappenforderung zu entscheiden, sei nicht bestritten. Dann habe er aber auch durch ein allfä11ig unrichtiges Urteil nicht in die Kompetenz des Bundes ein- greifen können. E. -In der Replik hält der Bundesrat daran fest, dass ein Kompetenzkonflikt gegeben sei. F. -Der glarnerische Regierungsrat hat mit seiner Replik eine Vernehmlassung deli Zivilgerichtspräsidenten von Glarus eingereicht, auf die er verweist. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Da der Bund für die Vollstreckung der ihm geschul- deten Abgaben auf die Mitwirkung der kantonalen Behör- den und unter ihnen (infolge Art. 43 SchKG) weEentlich auch auf die Tätigkeit des kantonalen Rechtsöffnungs- richters angewiesen ist, muss den Bundesbehörden ein Rechtsmittel zur Verfügung stehen, mit dem sie bei Verweigerung der Rechtsöffnung durch die kantonalen
Instanzen ihren Anspruch durchseben können. Diese Aufgabe jst durch Ausübung der aufsichtsrechtlichen Befugnisse des 'Bundesrates allein nicht in allen Fällen befriedigend zu lösen (Art. 102 Ziff. 2 BV). Vielmehr liegt es im Sinne der schweizerischen Auffassung über das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen, dass der Bund die Möglichkeit haben soll, seinerseits vor der allfälligen Ergreifung aufsichtsrechtJicher Massnahmen eine unab- hängige richterliche Instanz anzurufen. Als im Jahre 1898 die Genfer Gerichte den eidgenös- sischen Verwaltungsentscheiden grundsätzlich die Eigen- schaft definitiver Rechtsöffnungstitel absprachen und infolgedessen die Rechtsöffnung für eine Bussenverfügung der schweizerischen Oberzolldireldion versagten, erklärte das Bundesgericht den Bund zwar nicht zum Kompetenz- konflikt, wohl aber zum staatsrechtlichen Rekurs wegen Rechtsverweigerung hiegegen als befugt (BGE 24 I S. 78 ff.). Das Eintreten auf den Kompetenzkonflikt wurde abgelehnt, weil die Zuständigkeit des kantonalen Richters zum Entscheid über die Rechtsöffnung ebenso unbestritten sei wie die Kompetenz der eidgenössisChen Oberzolldirek- tion, Zollbussen zu verhängen, und einzig die Auslegung der Art. 80/81 SchKG in Frage stehe. Im heutigen Fall hat der kantonale Richter das Rechts- öffnungsbegehren des Bundel! nicht deshalb abgewiesen, weil Entscheide von Bundesverwaltungsbehörden über- haupt keine Vol1streckungstitel seien, sondern in erster Linie, weil der Abteilung für Landwirtschaft die Kom- petenz gefehlt habe, den Fridolin Becker zum Krisen- rappen zu veranlagen; das kantonale Obergericht führte dabei ergänzend aus, dass die streitige Forderung möglicher- weise im Zivilprozess hätte geltend gemacht werden müssen. Bei dieser Begründung darf hier die Voraussetzung eines KompetenzkonfHkts als gegeben betrachtet werden. Allerdings bestreiten die glarnerischen Behörden nur insofern wirklich die bundesrechtliche Zuständigkdt zur Krisenrappenveranlagung, als angedeutet wird, die Ange- Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 51.
legenheit wäre. richtigerweise vom (kantonalen) Zivil- richter zu beurteilen gewesen. Im übrigen vertreten sie lediglich eine abweichende Auffassung darüber, wie die Abteilung für Landwirtschaft bei fehlenden Angaben des Pf1ichtigen über seinen Mjlchumsatz vorzugehen habe: ob si e nur Bussen ausfaUen könne oder ausserdem den Betreffenden schätzungsweise veranlagen dürfe, und ob sie im zweiten FaHe vorerst nach Art. 7 der bundesrät- lichen Verordnung in den Betrieb Einsicht zu nehmen habe. Allein auch so betrachtet liegt ein Kompetenz- konflikt vor, indem über diese Fragen nach Auffassung des Bundeli ausschliesslich die Abteilung für Landwirtschaft (mit Beschwerdemöglichkeit gemäss VDG), nach Meinung des Kantons Glarus aber in letzter Linie nochmals der kantonale Rechtsöffnungsrichter -wenn auch nur vorfrageweise -zu befinden hat. Dafür dass dem Bund unter den gegebenen Verhält- nissen der Kompetenzkonflikt und nicht der staatsrecht- Hche Rekurs zustehen soH, spricht auch die Überlegung, dass der letztere Rechtsbehelf wesentlich dazu bestimmt ist, die individuel1en Rechte der Bürger zu wahren, und dass es daher eine gewisse Ausdehnung seines Geltungs- bereichs bedeutet, wenn man ihn zugunsten des Staates in seiner Eigenschaft als Abgabegläubiger zulässt (s. BGE 54 I S. 169 Erw. I; 58 I S. 363 ff.; vgl. 60 I S. 230 ff.). Zudem würde der staatsrechtliche Rekurs dem Bundes- gericht wohl lediglich eine Überprüfung des angefochtenen Entscheides auf Willkür und Rechtsverweigerung gestatten, während es der Stellung des Bundes im Verhältnis zu den Kantonen entspricht, dass die letzte gerichtliche Instanz die gegen den Kant-on erhobene Rüge frei beurteile, wie das auf dem Boden von Art. 175 Ziff. I OG möglich ist. Aus den gleichen Gründen hätte viel1eicht -eine end- gültige Stellungnahme ist heute nicht erforderlich - schon im erwähnten Streit um die Vollstreckung eidge- nössischer Zol1bussen trotz der dort angeführten Bedenken der Kompetenzkonflikt anhandgenommen werden sollen
352 Staatsrecht. (in diesem Sinne: HUBER, Kompetenzkonflikt, S. 79 ff., bes. S. 86/7 und 107/8). 3. -Nach der Auslegung, welche die Art. 80/81 SchKG in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfahren haben und die durch Art. 44/45 VDG gesetzlich festgelegt wurde, konnte der glarnerische Rechtsöffnungsrichter die streitige Krisenrappenverfügung weder auf ihre materielle Richtigkeit, noch auch - im Gegensatz zur Rechtslage beim Vollzug ausserkantonaler Urteile - auf die Zuständig- keit der entscheidenden Behörde, sondern bloss auf die Voll s t r eck bar k e i t der Forderung prüfen (BGE 24 I S. 78 ff.; JAEGER, Kommentar zu Art. 81 N.4 und 8). Dazu gehörte freilich, dass die Verfügung von einer Behörde getroffen wurde, die allgemein Entscheidungsgewalt auf dem betreffenden Gebiet hat (BGE vom 20. Februar 1925 i. S. Marti gegen schweiz. Eidgenossenschaft, S. 15). Diese Voraussetzung war aber hier ohne weiteres gegeben: nach den massgebenden bundesrätlichen Verordnungen steht die Durchführung der Bestimmungen über den Krisenrappen und besonders die Veranlagung der nicht- organisierten Milchproduzenten unter Ausschaltung des Zivilrichters der eidgenössischen Abteilung für Landwirt- schaft zu. Soweit sich der glarnerische Rechtsöffnungs- richter mit der Auslegung der bundesrätlichen Verord- nungen hinsicht1ich des Vorgehens gegen renitente Pflichtige befasste, hat man. es mit einer Entscheidung zu tun, welche die Abteilung für Landwirtschaft, bezw. das eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement unter dem einzigen Vorbehalt der Beschwerde an das Bundesgericht als Verwaltungsgericht zu treffen hatte (über die Beschwer- de an das Bundesgericht gegen bundesrechtliche Abgabe- entscheidungen s. Art. 4 lit. a VDG ; ferner das Urteil der verwaltungsrechtlichen Kammer dieses Gerichts vom 21. November 1935 i. S. Amicale des producteurs de produits agricoles, Geneve, Erw. 2, wo die Beschwerde gegen die sog. Ausgleichsgebühr der Milchproduzenten zuge1assen wurde). Staatsverträge. No 52.