Art. 49 KV Nidwalden; optional administrative referendum for Landrat decisions of general binding nature. The criterion is not the financial magnitude or political importance of the measure, but its general or individual character. Referendum lies only against acts of general scope; a one-time credit decision for a specific construction project is an individual administrative measure and not subject to referendum. The Landrat may itself make the preliminary characterization of its act as referable or not; this does not exclude constitutional review of an allegedly unlawful refusal to submit the act to referendum (consid. 5-6).
II. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES 46. Auszug aus dem Urteil vom 24. Juni 1948 i. S. LiemM gegen Landrat des Kantons Nidwalden. Fakultatives Verwaltung8'referendum: Auslegung des Art. 49 der nidwaldnischen Kantonsverfassung, der bestimmt, dass vom Landrat gefasste Beschlüsse allgemein fJerbindlicher Natur dem Referendum unterliegen. Referendum facultatif en matUre administrative: Interpretation de Part. 49 de la Constitution de Nidwald, d'apres lequel les decisions de portee generale prises par le Grand Conseil sont soumises au referendum .. Referendum facoltativo in materia amministrativa : Interpretazione dall'art. 49 della costituzione deI Basso Untervaldo, secondo il quale i decreti di carattere obbligatorio generale emanati dal Gran Consiglio soggiaciono al referendum. A. -Die Verfassung des Kantons Nidwalden bestimmt in Art. 49: Das Referendum ist den Stimmberechtigten gewährleistet für alle vom Landrat mit Vollmacht der Landsgemeinde erlassenen Gesetze, für Verordnungen und Beschlüsse allgemein verbindlicher Natur, sowie für Einführungsverordnungen zu Bundesgesetzen, wenn wenigstens dreihundert st.immberechtigte Kantonseinwoh- ner '" das Begehren um eine diesbezügliche Volksabstimmung stellen ... B. -Am 10. April 1948 beschloss der Landrat von Nidwalderi den Ausbau der Ennetmoosstrasse in den Jahren 1948/49. und bewilligte hiefür gestützt auf das Gesetz über Verbesserung und Verbreiterung der Kantons- strassen von 1929 einen Kredit von Fr. 800,000.-unter dem Vorbehalt, dass hieran eine Bundessubvention von 50 % geleistet werde. O. -Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde stellt Paul Liembd, stimmberechtigter Bürger von Staus, Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 46. 253 den Antrag, de Landrat habe auf seinen Beschluss vom 10. April 1948 insofern zurückzukommen, als er darin die Referendumsklausel aufzunehmen habe. Zur Begrün- dung wird u. a. geltend gemacht: Der Landrat habe arilässlich der Einreichung des Referendums gegen das Besoldungsregulativ entschieden, dass gegen Beschlüsse, die er in Kompetenz der Lands- gemeinde ) fasse, das Referendum nicht ergriffen werden: könne bezw. dass es dem Landrat freistehe, solche Be- schlüsse dem Referendum zu unterstellen. Der Landrat sei jedoch nicht befugt, nach freiem Ermessen darüber zu entscheiden, ob gegen einen bestimmten Beschluss das Referendum zulässig sei oder nicht. Dieses werde durch Art. 49 KV für alle landrätlichen Verordnungen und Beschlüsse allgemein verbindlicher Natur zwingend vor- geschrieben und könne daher vom Landrat nicht ausge- schaltet werden, gleichgültig ob die ihm von der Lands- gemeinde in finanzieller Hinsicht erteilten Kompetenzen unbeschränkt (wie beim Besoldungsgesetz) oder beschränkt (wie beim Gesetz über Verbesserung und Verbreiterung der Kantonsstrassen) seien. Nach Art. 57 Ziff. 9 in Ver- bindung mit Art. 45 lit. d KV könne der Landrat nur einmalige Ausgaben bis zum Betrag von Fr. 10,000.- beschliessen ; jeder weitergehende' Beschluss, im vorlie- genden Falle die Krediterteilung von Fr. 800,000. , unterliege nach Art. 49 KV, weil allgemein verbindlicher Natur, automatisch dem Referendum. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. AU8 den Erwägungen: 5. -Nach Art. 49 KV unterliegen dem fakultativen Referendum ausser .den vom Landrat mit Vollmacht der Landsgemeinde erlassenen Gesetzen und den Ausführungs- verordnungen . zu Bundesgesetzen auch die landrätlichen Verordnungen und Beschlüsse allgemein' verbindlicher Natur. Damit werden dem Referendum nicht nur rechts- setzende Erlasse des Landrats unterstellt, sondern auch
Verwaltungsakte, d. h. Handlungen aus dem eigentlichen Tätigkeitsgebiet des Landrates, der nach Art. 53 KV die oberste Verwaltungsbehörde des Kantons ist. Der Beschwendeführer ist der Auffassung, dieses Ver- waltungsreferendum sei zulässig gegen jeden Beschluss, durch den der Landrat (mit oder ohne Ermächtigung durch die Landsgemeinde ) seine verfassungsmässige Aus- gabenkompetenz (Art. 57 Ziff. 9 in Verbindung mit Art. 45 lit. d KV) überschreite. Davon kann jedoch keine Rede sein. In der Mehrzahl der Kantone besteht das Verwaltungsreferendum nur in der besondern Form des Finanzreferendums, wobei entweder nur Ausgabenbe- schlüsse oder auch andere Finanzbeschlüsse (Anleihens- aufnahme usw.) dem Referendum unterliegen, sofern sie eine ziffernmässig bestimmte Tragweite haben (GIACO- METTI, Staatsrecht der Kantone S. 258 Ziff. 2). Andere Kantone dagegen haben das Referendum als allgemeines Verwaltungsreferendum ausgestaltet (GIACOMETTI, a.a.O.S. 256 Ziff. 1). Dazu gehört auch Nidwalden. Nach Art. 49 der KV von Nidwalden ist das Referendum ohne Rücksicht auf die finanzielle Tragweite der Beschlüsse zulässig, jedoch nur dann, wenn es sich um solche' allgemein verbindlicher Natur)J handelt. Ob der Landratsbeschluss über den Ausbau der Ennetmoosstrasse dem Referendum unterliegt, hängt somit davon ab, ob dieser Beschluss allgemein verbindlicher Natur im Sinne von Art. 49 KV ist. ;.... Den Begriff des allgemein verbindlichen Beschlusses verwendet auch die Bundesverfassung, und zwar ebenfalls im Zusammenhang mit dem Referendum (Art. 89 Abs. 2 BV). Was er dort zu bedeuten hat, ist nicht nur in der Praxis, sondern auch in der Wissenschaft ausserordentlich umstritten (vgl. BURCKHARDT, Kommentar zur BV, S.
ff. ; FLElNER, BundesstaatsrechtS. 401 ff. ; RUCK, Staatsrecht, S. 125). Die Hauptstreitfrage, ob auch Rechtssätze Inhalt des allgemein verbindlichen Beschlusses sein können und wie in diesem Fall das Gesetz vom allge- Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N0 46.
mein verbindlichen Beschluss abzugrenzen sei, spielt jedoch im vorliegenden Falle keine Rolle. Da der streitige Landsratsbeschluss unbestrittenermassen kein rechtsset- zender Erlass, sondern ein Verwaltungsakt ist, kann sich nur fragen, unter welchen Voraussetzungen ein solcher als allgemein verbindlich zu betrachten ist. Diese Frage war schon streitig, als der Landrat am 28. Jmii 1947 ein Besoldungsregulativ erliess, und gab Anlass zu einer staatsrechtlichen Beschwerde, auf die jedoch das Bundesgericht wegen Verspätung nicht eintrat (Urteil vom 18. März 1948 i. S. Christen und Odermatt). Der Landiat stützte sich damals auf ein Gutachten von Prof. !Ia.us, .... Huber, der zumSchlllss .kam, dass unter (Ve ;altungs-) Beschlüssen allgemein verbndlinh 'Nnt ; solche'" 'vön" gröns er. Tntgw-eite ); . u.' hen' .s.eiäll (iihriliöh;FiEINER; .. j' ündessta3:tnienht-" S:' 404: .. fÜr die Bestimmung des Inhalts allgemein verbindlicher Bundes- beschlüsse im Sinne von Art. 89 BV). Die grössere oder kleinere Tragweite oder Wichtigkeit eines Verwaltungs- aktes in finanzieller oder politischer. Hinsicht ist jedoch ein zu unbestimmtes und daher kein geeignetes Merkmal zur Abgrenzung der dem Referendum unterliegenden. Beschlüsse. Zu einem befriedigenden Ergebnis gelangt man nur, wenn man vom Ausdruck verbindlich , . der nur für rechtssetzende Erlasse sinnvoll ist, absieht und das Schwergewicht auf allgemein legt. Dem Referen- dum unterliegen dann Beschlüsse von allgemeiner (generel- ler) Natur oder Tragweite im Gegensatz zu solchen, die einen einzelnen (konkreten) Fall, eine individuelle Mass- nahme betreffen. Dass diese Auslegung von Art. 49 KV richtig ist, darf -mangels jeglicher Anhaltspunkte aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung -auch daraus geschlossen werden, dass die entsprechenden Verfassungs- bestimmungen mehrerer anderer Kantone schlechthin von Beschlüssen allgemeiner Natur oder Tragweite (decrets d'une porMe generale) sprechen, so Uri Art. 48 lit. d, Freiburg Art. 28 bis, Wallis Art. 30 Ziff. 3a und Neuen-
256 Staatsrecht. burg Art. 39 Abs. 2. Geht man aber hievon aus, so ist ohne weiteres klar, dass der Landratsbeschluss über den Ausbau der Ennetmoosstrasse dem Referendum nach Art. 49 KV nicht unterliegt, denn er ist zwar, angesichts der Ausgabe von Fr 800,000.-, für den Kanton Nidwal- den zweifellos von grösserer, aber nicht von allgemeiner Tragweite, da er eine einmalige Ausgabe für ein bestimmtes Bauprojekt betritIt und zeitlich auf zwei Jahre beschränkt ist. Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der Land- rat selbst darüber entscheide, ob ein von ihm gefasster Beschluss als allgemein verbindlich zu betrachten sei und daher dem Referendum unterstehe. Die Befugnis dazu ergibt sich indessen aus der Natur der Sache, ohne dass es einer besonderen Regelung bedürfte (vgl. BGE 74 I 174 Erw. 2) ; es ist nicht rsichtlich und wird vom Beschwerde:" führer denn auch nicht gesagt, welche andere Behörde dafür zuständig sein sollte. Dagegen steht dem Stimm- berechtigten, der glaubt, der Landrat habe bei einem Beschluss das Referendum zu Unrecht ausgeschlossen, selbstverständlich d'as Recht offen, den Ausschluss des Referendums mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufech- ten. 6. -Da die Beschwerde schon deshalb abzuweisen ist, weil der Landratsbeschlussüber den Ausbau der Ennet- moosstrasse kein Beschluss allgemein verbindlicher Natur im Sinne von Art. 49 KV ist, kann dahingestellt bleiben, ob das Referendum, wie der Landrat in der Vernehm- lassung zur Beschwerde gegen das Besoldungsregulativ und auch in der vorliegenden Beschwerdeantwort geltend macht, allgemein unzulässig ist im Falle der Kompetenz- delegation der Landsgemeinde an den Landrat, d. h. gegen Beschlüsse, die der Landrat nicht in eigener Kom petenz, sondern gestützt auf eine gesetzliche Ermächti- gung fasst. I 1 ", " NiederIassungsfreiheit. No 47. III. NIEDERLASSUNGSFREIHEIT LIBERTE D'ETABLISSEMENT