Art. 31 Abs. 2 BV; Art. 21 KV; separation of powers and police ordinance power in cantonal medical regulation; a cantonal executive ordinance may not create new law beyond the scope of the enabling statute, and an autonomous police ordinance is admissible only where justified by a genuine public-interest police purpose. A duty to retain and transfer medical supporting documents is unconstitutional where those documents are not encompassed by the statutory record-keeping obligations. Likewise, a temporal restriction on substitute practice by federally licensed physicians is impermissible where no health-police necessity is shown; such a limitation exceeds what is required to safeguard the public interest and thus violates freedom of trade and industry.
Verweigerung der Ausübung des Arztberufes bilde, zu verneinen ist. Der Beschwerdeführer hat mit seiner Äusserung keine irgendwie gegen die Schweiz gerichtete und für sie gefähr- liche Einstellung bekundet; vielmehr handelt es sich um die Stellungnahme zu einer politischen Frage, die das Verhältnis Deutschlands zu den Westmächten betrifft, das auch in den demokratischen Staaten nicht unumstritten ist. Es geht nicht an, daraus ohne weiteres abzuleiten, dass der Beschwerdeführer die Rückkehr des nationalsozia- listischen Regimes in Deutschland mit den damit für die Schweiz verbundenen Gefahren wünsche und bereit sei, ähnliche strafbare Handlungen zu begehen wie die, für welche er vom Bundesstrafgericht verurteilt worden ist. Die Äusserung ist der Ausdruck einer politischen Gesin- nung, die man ablehnen kann, die aber für sich allein keinesfalls genügt, um einem Arzt, bei dem die politische Einstellung ohnehin von geringerer Bedeutung ist als beim Anwalt, die Ausübung des Berufes von vorneherein zu verunmöglichen. Bedenklicher wäre, angesichts der vom Arzt zu fordern- den Achtung vor dem menschlichen Leben, wenn der Beschwerdeführer sich die nationalsozialistische Theorie von der Zulässigkeit der Vernichtung lebensunwerten Lebens zu eigen gemacht hätte. Es fehlt jedoch jeder Beweis dafür, dass er seinerzeit diese Theorie und ihre praktische Anwendung gebilligt, hätte, geschweige denn, dass er ihr heute anhängen und als Arzt nach dieser Rich- tung nicht die erforderliche Gewähr bieten würde, wie dies der Regierungsrat in der Duplik zum Ausdruck bringen zu wollen scheint. Demnach erkennt das Bundesger'icht : Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 25. November 1952 aufgehoben.
Ha.ndels. und Gewerbefreiheit. N0 23.
4: 5 Abs. I: 7:
ist mit dem Namen des Bewilligungsinhabers zu
bezeichnen.
Die Ärzte haben die Aufzeichnungen über ihre
Patienten mit den dazu gehörenden Belegen wäh-
rend mindest lns zehn Jahren aufzubewahren.
-Beim Tode eines Praxisinhabers sind die Aufzeich-
nungen und Belege dem Nachfolger zu übergeben.
vVird die Praxis nicht von einem anderen Arzt
übernommen, so sind die Aufzeichnungen und
Belege bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfnist e
Gerichtlich-Medizinischen Institut der UmversItat
Zürich in Verwahrung zu geben.
Ausser der Praxisbewilligung kann die Direktion
des Gesundheitswesens Bewilligungen für die ärzt-
liche Tätigkeit unter der persönlicnen Aufsic?t
eines praxisberechtigren Arztes (AssIStentenbewll-
ligungen) oder in Vertretung eines praxisberechtig-
ten Arztes (Vertreterbewilligngen) erteilen für :
Die vertretungsweise Führung einer ärztl hen
Praxis wird für eidgenössisch diplomierte Arzte
auf zwölf Monate, für nicht eidgenössisch diplo-
mierte Ärzte auf drei Monate und für Studierende
der Medizin auf zwei Monate beschränkt.
Bei langdauernder Krankheit des Praxisin.habers
kann die Direktion des Gesundheitswesens dIe Ver-
tretung über die Dauer von zwölf Monaten hina
zulassen wenn Aussicht besteht, dass der PraxIS-
inhaber ' die Tätigkeit in absehbarer Zeit wieder
selbst aufnehmen kann.
B. -Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 27./29.
Dezember 1952 beantragen die in Zürich ansässigen Aerzte
A. Haemmerli, A. Hafner und L. Schlegel, die im Besitze
früher erteilter und gemäss der Übergangsbestimmung von
12 Abs. 2 Ae VO in Kraft bleibender Praxisbewilligungen
sind, die
Aufhebung der 4 und 7 der angeführten Ver-
ordnung.
O. -Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt
Abweisung der Beschwerde.
D. -Auf das Ersuchen des Instruktionsrichters, sich
zu der Tragweite des 4 Ae VO verbindlich zu äussern
und diese Bestimmung authentisch zu interpretieren, er-
klärte der Regierungsrat am 1. April 1953 : 4 der Ver-
,
,
I
Handels-und Gewerbefreiheit. Na 23.
ordnung über die Ärzte verpflichtet die Ärzte nur zur Aufbewahrung folgender Unterlagen: 1. -der Aufzeich- nungen, die sie nach den 13 und 14lit. b des Medizinal- gesetzes zu machen haben; 2. -der Belege, worunter Röntgenbilder, Laboratoriumsbefunde, Elektrokardio- gramme, Elektroencephalogramme und dergleichen zu verstehen sind. ) E. -Mit Eingabe vom 16. Juni 1953 teilten die Be- schwerdeführer, nachdem sie von der Erklärung des Regie- rungsrates Kenntnis genommen hatten, dem Instruktions- richter mit, dass sie an der Beschwerde gegen 4 Ae VO insoweit festhielten, als dieser eine Aufbewahrungs-und Übergabepflicht hinsichtlich der zu den Aufzeichnungen über die Patienten gehörenden Belege vorschreibe. Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
Krankengeschichten verpflichten, fallen diese auch nicht unter die Aufbewahrungs-und Übergabepflicht gemäss 4 AeVO. 2. -Aus der Begründung der Beschwerde ergibt sich, dass die Pflicht zur Aufbewahrung und Übergabe derjeni- gen Aufzeichnungen, welche die Ärzte gemäss den 13 und 14 lit. b MG zu machen haben, nicht angefochten wird. Mit Recht ; denn diesbezüglich bleibt 4 Ae VO im Rahmen einer Ausführungsvorschrift zu den genannten Gesetzesbestimmungen : Die Pflicht zur Aufbewahrung während zehn Jahren und zur Übergabe an den Praxis- nachfolger bezw. an das Gerichtlich-Medizinische Institut lässt sich sehr wohl als eine Auswirkung, eine nähere Ordnung der Pflicht zur Führung der dort genannten Aufzeichnungen betrachten. 3. -Streitig bleibt die Pflicht zur Aufbewahrung und Übergabe der in 4 Ae VO erwähnten dazu gehörenden Belege . Nach übereinstimmender Auffassung der Par- teien sind hierunter zu verstehen: Röntgenbilder, Labo- ratoriumsbefunde, Elektrokardiogramme, Elektroencepha- logramme und dergleichen. Alle hier genannten Unter- lagen können wohl als Belege für die Krankengeschichte gelten, nicht aber für die Aufzeichnungen gemäss den 13 und 14lit. b MG (Namen der Kranken, Datum der ärztlichen Raterteilungen und Krankenbesuche, Verord- nungen für die selbst verabreichten Arzneien). Nachdem der Regierungsrat verbindlich erklärt hat, dass unter den Aufzeichnungen im Sinne von 4 Ae VO nur diejenigen zu verstehen sind, welche die Ärzte nach den 13 und 14 lit. b MG zu machen haben, können die oben aufge- zählten Unterlagen nicht als dazu gehörende Belege betrachtet werden. Ihr Einbezug in die Aufbewahrungs- und Übergabepflicht, wie er vom Regierungsrat gewollt ist und in der Erklärung vom 1. April 1953 bestätigt wird, lässt sich nur daraus erklären, dass der Regierungsrat ursprünglich auch die Krankengeschichten als Aufzeich- nungen im Sinne von 4 Ae VO betrachtete und mit diesen J ( , Handels-und Gewerbefreiheit. N° 23.
auch die dazu gehörenden Belege erfassen wollte. Er hat diesen Standpunkt nun bezüglich der Krankengeschich- ten fallen lassen, aber die sich hieraus für die Belege ergebende Folgerung nicht gezogen. Insofern besteht zwi- schen den Ziffern 1 und 2 seiner Erklärung vom 1. April 1953 ein innerer Widerspruch. Nachdem er bezüglich der oben umschriebenen Belege an der Aufbewahrungs-und Übergabepflicht festhält, muss geprüft werden, ob der 4 Ae VO insofern verfassungswidrig ist. 4. -Die Beschwerdeführer machen vor allem geltend, 4 Ae VO verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung, indem er neues Recht schaffe, aber vom Regierungsrat ohne gesetzliche Delegation einer Befugnis hiezu erlassen worden sei. Der Grundsatz der Gewaltentrennung ist in der zürche- rischen Kantonsverfassung zwar nicht ausdrücklich aus- gesprochen, ergibt sich aber aus der darin vorgenommenen Verteilung der Befugnisse, insbesondere daraus, dass' sie in Art. 28 die gesetzgebende Gewalt dem Volke unter ,Mit- wirkung des Kantonsrates zuweist, während sie in Art. 37 den Regierungsrat als die vollziehende und verwaltende kantonale Behörde bezeichnet und in Art. 40 seine Befug- nisse entsprechend umschreibt. Hieraus ergibt sich, dass ein Übergriff des Regierungsrates auf das Gebiet der Gesetzgebung den Grundsatz der Gewaltentrennung ver- letzt, der als ein verfassungsmässiges Recht der Bürger gilt. Der Regierungsrat bestreitet, dass ein solcher Übergriff vorliege, und macht geltend, die Verordnung über die Ärzte sei eine reine Vollziehungsverordnung und diene zur Verwirklichung der Vorschriften des Medizinalgesetzes ; 4 insbesondere diene zur Ausführung der 13 und 14 lit. b MG, da mit der Pflicht zur Führung von Aufzeich- nungen notwendig die Pflicht zu deren Aufbewahrung verbunden sein müsse. Letzteres ist an sich richtig, gilt aber nur mit Bezug auf die vorgeschriebenen Aufzeich- nungen selbst und allenfalls auf die ordnungsgemäss zu
diesen gehörenden Belege. Wie bereits ausgeführt wurde, haben die Röntgenbilder, Laboratoriumsbefunde, Elektro- kardiogramme und dergleichen mit den in den 13 und 14lit. b MG vorgeschriebenen Aufzeichnungen nichts zu tun und können nicht als zu diesen gehörige Bekge betrachtet werden. 4 Ae VO dient also nicht der Aus- führung jener Vorschriften. Eine andere Gesetzesbestim- mung, deren Ausführung sie dienen würde, wird nicht angerufen und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere fällt 36 MG hier nicht in Betracht; denn die Aufbewah- rung und Übergabe der erwähnten Belege dient offen- sichtlich nicht zur Verhütung, Beseitigung oder Minderung von gesundheits-und lebensgefährlichen' Einflüssen, wie namentlich ansteckender oder seuchenhafter Krankheiten. Soweit der 4 Ae VO noch streitig ist, d. h. mit Bezug auf die oben umschriebenen Belege, geht er über den Rahmen einer Ausführungsvorschrift zum Medizinalgesetz hinaus und schafft neues Recht. Der Regierungsrat beruft sich allerdings darauf, dass ihm nach BGE 54 1271 ff. auch ohne ausdrückliche gesetz- liche Delegation ein selbständiges Polizeiverordnungsrecht auf Grund von Art. 21 KV zustehe. Die Frage nach dem Bestand eines solchen Rechtes ist in der Literatur wie auch in der Rechtsprechung der zürcherischen Gerichte umstritten (vgl. insbesondere die einander 'widersprechen- den Urteile des Kassationsgerichtes vom 15. März 1926 und des Obergerichtes vom 29. Juni 1926; ZR 1927 Nr. 47 und 77). Auch soweit ein solches Recht bejaht wird, wird es stets von einem polizeilichen Zweck abhängig gemacht, d. h. beschränkt auf den Erlass von Vorschriften, welche das öffentliche Wohl erfordert (Urteil des zürch. Obergerichtes vom 29. Juni 1926 in ZR 1927 Nr. 77, dort angeführtes Gutachten SCHURTER ; ebenso SCHINDLER in SJZ 31 S. 312). Davon ist auch das Bundesgericht in BGE 54 I 277 ausgegangen. Es zieht zwar der richterlichen Überprüfungsbefugnis des polizeilichen Zweckes enge Schranken, prüft aber doch selbst nach, ob die Gründe Handels-1llld Gewerbefr61heit. N° 23. 133 für die polizeiliche Beschränkung ernsthaft und an sich geeignet seien, ein polizeiliches Einschreiten zu recht- fertigen. Im vorliegenden Falle macht der Regierungsrat überhaupt keine Gründe des öffentlichen Wohles, insbe- sondere auch nicht gesundheitspolizeilicher Natur, für die Pflicht der Ärzte zur Aufbewahrung und Übergabe der Belege geltend, sondern begründet sie ausschliesslich mit dem Interesse der Patienten an der Erhaltung der Belege, namentlich damit, dass diese in der Regel auf Kosten des Patienten erstellt worden seien und dass dieser auch privatrechtlich einen Anspruch darauf habe, dass der Arzt sie aufbewahre und seinem Nachfolger oder einer geeigneten Amtsstelle übergebe. Es handelt sich somit nicht um eine durch das öffentliche Wohl er- forderte polizeiliche Vorschrift, wie sie in Art. 21 KV vorbehalten ist. In der Auslegung, welche der Regierungsrat dem in 4 Ae VO erwähnten Begriffe der Belege gibt, d. h. in seiner Ausdehnung auf Unterlagen zu den Krankenge- schichten wie Röntgenbilder, Laboratoriumsbefunde, Elektrokardiogramme und dergleichen, lässt sich diese Vorschrift weder auf die Ausführung des Medizinalgesetzes noch auf ein allfälliges selbständiges Polizeiverordnungs- recht des Regierungsrates gründen. Ihre Aufstellung durch den Regierungsrat stellt somit einen Eingriff in die Gesetz- gebung dar und verletzt den Grundsatz der Gewaltentren- nung. Die Erwähnung der Belege in 4 AeVO ist entweder zu streichen, oder dann ist dieser Begriff -entgegen der authentischen Interpretation des Regierungsrates -zu beschränken auf allfällige Belege für die Aufzeichnungen, zu denen die Ärzte gemäss den 13 und 14 lit. b MG verpflichtet sind. 5.
134 Staatsrecht. dauernder Krankheit des Praxisinhabers und nur dann zulässt, wenn Aussicht besteht, dass dieser die Praxis in absehbarer Zeit wieder selbst aufnehmen kann. Der Grundsatz der Handels-und Gewerbefreiheit gilt auch für den Arztberuf. Die Kantone können dessen Ausübung polizeilichen Beschränkungen unterwerfen. In Frage kommen namentlich solche, welche die Wahrung der öffentlichen Gesundheit erfordert. Sie dürfen aber gemäss Art. 31 Abs. 2 BV die Handels-und Gewerbefrei- heit selbst nicht beeinträchtigen. Dazu gehört nach fest- stehender Rechtsprechung, dass sie nicht über dasjenige hinausgehen, was die Erreichung des polizeilichen Zweckes erfordert. Der Regierungsrat sagt in Beschwerdeantwort und Duplik nicht, welchen polizeilichen Zwecken die ange- fochtene Bestimmung dient. Er beruft sich einzig darauf, dass 7 Ae VO lediglich eine Ausnahme von 2 Ae VO sei und eine Erleichterung bringe. 2 sei nicht angefochten und entspreche der analogen Bestimmung für die Zahn- ärzte, die vom Bundesgericht in einem Urteil vom 28. Juni 1950 geschützt worden sei. Es gehe nicht an, in 7 Ae VO beliebige Ausnahmen von dem in 2 Ae VO umschriebenen Grundsatze zuzulassen, ansonst es ein Leichtes wäre, die zweitangeführte Vorschrift unter Beru- fung auf 7 AeVO zu umgehen. Die neue Verordnung bringe auch eine Erleichterung gegenüber der bisherigen Regelung, indem die Vertretung durch nicht eidgenössisch diplomierte Ärzte während drei Monaten zugelassen werde. 2 AeVO schreibt vor, dass die ärztliche Praxis vom Bewilligungsinhaber persönlich und auf eigene Rechnung zu führen ist. Eine Ausnahme hievon ergibt sich aus der in 5 Abs. 1 AeVO vorgesehenen Erteilung von Vertreter- bewilligungen. 7 beschränkt die Dauer der vertretungs- weisen Führung einer ärztlichen Praxis : auf zwölf Monate mit Verlängerungsmöglichkeit unter bestimmten Voraus- setzungen für eidgenössisch diplomierte Ärzte, drei Monate für nicht eidgenössisch diplomierte Ärzte und zwei Monate ,J I Handels-lmd Gewerbefreiheit. N0 23.
für Studierende der Medizin. Die Beschwerdeführer wenden sich nicht gegen den Grundsatz der persönlichen Führung der Praxis, sondern lediglich gegen die zeitliche Beschrän- kung der Vertretung durch eidgenössisch diplomierte Ärzte. Es ist daher folgerichtig, dass sie nur den 7 und nicht auch den 2 anfechten. Ihre Beschwerde wird deshalb auch nicht präjudiziert durch das bundesgericht- liche Urteil vom 28. Juni 1950 ; denn der erste Satz von 18 der Verordnung über die Zahnärzte vom 25. August 1949, womit sich das angeführte Urteil (in Erw. 6) befasst, entspricht inhaltlich dem 2 Abs. 1 AeVO. Die Frage der Vertretungsbefugnis und ihrer Dauer stellte sich damals nicht, streitig war vielmehr die Zulassung von Gesellschaftsverhältnissen zwischen zur Zahnbehandlung berechtigten und nicht berechtigten Personen, von der erklärt wurde, sie würde Missbräuchen Vorschub leisten. Der Regierungsrat sagt nicht und es ist auch nicht ersichtlich, welcher polizeiliche Zweck eine zeitliche Be- schränkung der Vertretung durch eidgenössisch diplomierte Ärzte erfordere. Grundsätzlich bietet jeder Inhaber des eidgenössischen Arztdiplomes die gleiche Garantie für gesundheitspolizeilich einwandfreie Führung der Praxis. Ein Missbrauch der unbeschränkten Dauer der Vertretung ist schon deshalb nicht zu befürchten, weil der Praxis- inhaber, wie die Parteien übereinstimmend feststellen, selbst das grösste Interesse hat, ihre Dauer nicht über das unbedingt notwendige Mass auszudehnen. Bisher unterlag denn auch die Vertretungsmöglichkeit durch eid- genössisch diplomierte Ärzte keiner zeitlichen Beschrän- kung; die Verordnung betreffend die ärztlichen Gehülfen vom 11. März 1909 begrenzte sie nur für Vertreter ohne eidgenössisches Diplom auf zwei Monate. Für den hier allein streitigen Fall trifft es also nicht zu, dass die neue Verordnung eine Erleichterung bringe ; vielmehr stellt sie dafür eine bisher unbekannte Beschränkung auf. Da die zeitliche Beschränkung der Vertretung durch eidgenössisch diplomierte Ärzte -sowohl im ersten als
auch im zweiten Absatz von 7 Ae VO -durch keinen polizeilichen Zweck erfordert wird, verstösst sie gegen die Handels-und Gewerbefreiheit und ist deshalb aufzuheben. Damit entfällt die Prüfung der Frage, ob sie auch gegen die Rechtsgleichheit verstösst. Dem'iUM;h erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gut- geheissen. IH. DOPPELBESTEUERUNG DOUBLE IMPOSITION 24. Auszug aus dem Urteil vom 6. Mai 1953 i. S. Gesellschaft der Ludwig von Roll'sehen Eisenwerke A.-G., gegen Kantone Baselland, Bern und Solothnrn. Doppelbesteuerung: Ausscheidung der Besteuerungsrechte im System der Reineinkommenssteuer bei einer Unternehmung, die in einem Kanton nur Grundbesitz, in andern Kantonen Betriebsstätten hat. Interkantonale Behandlung des Kapital- gewinns aus dem Verkaufe des Grundbesitzes in dem Kanton, der keine Betriebsstätten aufweist. Double impositwn : Imposition, dans le systeme de l'impöt Bur les revenus nets, d'une entreprise qui possede dans un eanton un bien-fonds seulement et, dans d'autres, des installations indus- trielles. Comment imposer le revenu tire de la vente du bien- fonds. Doppia imposta: Imposizione, nel sistema dell'impos sul reddito netto, d'un'azienda ehe possiede in un Cantone soltanto beni fondiari e, in altri Cantoni, impianti industriali. Come imporre il guadagno ottenuto dalla vendita dei beni fondiari. A. -Die Gesellschaft der Ludwig von Roll'schen Eisenwerke A. G. betreibt im Gebiete der Kantone Bern und Solothurn seit Generationen Eisengewinnungs-und Eisenverwertungs-Anlagen und -Fabriken. Sie hat im Jahre 1917 einen Landkomplex von 34 ha 41 a 94 m
im Gebiete des künftigen Rheinhafens Birsfelden (Baselland) erwor- Doppelbesteuerung. N0 24.
ben in der Absicht, ihn später in noch näher zu bestim- mender Weise für Zwecke ihrer Betriebe zu verwenden. Gedacht war einerseits an die Errichtung eines Lager- hauses in der Nähe des künftigen Rheinhafens, an eine Kokerei und Briketterie für eigene und fremde Bedürfnisse, sowie an eine Verhüttungsanlage für Erze aus dem Fricktal. Jedenfalls handelte es sich darum, sich rechtzeitig Grund und Boden für spätere Bedürfnisse zu sichern. Die ins Auge gefassten Projekte wurden jedoch nicht verwirklicht. Die Beschwerdeführerin hat deshalb das Land, das ihr nach verschiedenen, früher vorgenommenen Abtretungen verblieben war, nämlich 21 ha 83 a 20 m
, am 9. November 1950 dem Staate Baselland und der Einwohnergemeinde Basel verkauft. B. -Der Kanton Ba.selland belegt diesen Landver- kauf mit der Liegenschaftsgewinnsteuer gemäss 13 und 27, Abs. 1 baselI. StG. Die Veranlagung des für Birsfelden zuständigen Grundbuchamtes Arlesheim für einen Liegen- schaftsgewinn von Fr. 1,982,118.-und eine Steuer zum Satze von 10 % Fr. 198,211.a ist von der Steuer- rekurskommission Baselland, als der letzten kantonalen Rekursinstanz, durch Entscheid vom 9. April 1952 mit eingehender Begründung bestätigt worden. Die Kantone Solothurn und Bern beanspruchen die Einbeziehung des gesamten Liegenschaftsgewinnes in den Geschäftsertrag als industrielles Einkommen und in die interkantonale Ausscheidung dieses Einkommens be- standteils, wobei Solothurn 10 % zum voraus, und vom Rest Solothurn 73.3 % und Bern 26.7 % zugewiesen wird. Das Bundesgericht schützt die Doppelbesteuerungs- beschwerde, soweit sie sich gegen die Besteuerung in den Kantonen Bern und Solothurn richtet, in Erwägung : 2. -Der Vorwurf der Doppelbesteuerung ist begrün- det; denn der Gewinn, den die Beschwerdeführerin im Jahre 1950 aus dem Verkaufe ihres Grundbesitzes im