Steuerprivileg nach Art. 6 des Bundesbahngesetzes. Steuerfreiheit bejaht für einen im Bahnhofareal liegenden, an einen Grosskunden der SBB vermieteten Lagerplatz und für die Dienstwohnung eines Vorarbeiters der Bahn.
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A.- Die SBB sind Eigentümer des Grundstücks Nr. 1071 VI in Frauenfeld, dessen nordwestlich von der Geleiseanlage des Bahnhofes liegenden, im Norden von der Lindenstrasse begrenzten, rund 7000 m2 umfassenden Teil, die ehemals Eisenring'sche Liegenschaft, sie im Jahre 1912 erworben haben.
Ein etwa 930 m2 haltendes Areal in der nördlichen Ecke dieses Teils ist an die Firma Shell Switzerland in Zürich als Lagerplatz vermietet. Es ist von der Geleiseanlage getrennt durch innerhalb derselben Parzelle liegendes Gartenland im Halte von rund 270 m2, das zu den Dienstwohnungen des Bahnhofvorstandes und seines Stellvertreters gehört und zur Zeit zu 2/3 von diesen Beamten und zu 1/3 vom Magaziner des Bahnmeisters genutzt wird. Die Firma Shell hat auf Grund des Mietvertrages in dem ihr überlassenen Areal Fahrnisbauten erstellt, insbesondere einen Lagerschuppen, eine Bürobaracke und Vorrichtungen zum Beladen der Lastwagen, mit denen sie die Kunden in Frauenfeld und Umgebung beliefert, ferner im Boden Tankanlagen zur Lagerung von Benzin, Petrol und dergleichen. Diese Produkte werden auf einem südöstlich vom erwähnten Gartenland liegenden Geleise mit Zisternenwaggons herangeführt und aus diesen durch eine neben dem Geleise aufragende Abfüllvorrichtung und unterirdische Rohre unter Ausnützung des natürlichen Gefälles des Geländes in die Bodentanks geleitet. Die Firma Shell hat die Abfüllvorrichtung und die Rohrleitungen, wie die Einrichtungen auf und unter dem Lagerplatz, auf ihre Kosten erstellt. Sie ist vertraglich verpflichtet, "auf dem gemieteten Platz grundsätzlich nur Güter zu lagern, die mit der Bahn eingetroffen sind und mit ihr abbefördert werden; diese Verpflichtung gilt nicht für den Verkehr innerhalb eines Umkreises von 15 Strassenkilometern nach und ab dem Lagerplatz" (Art. 1 der Vorschriften der SBB über die Vermietung von Lagerplätzen vom 5. Juli 1952).
Ein grosses Stück des übrigen Teils der vormals Eisenring'schen Liegenschaft ist an Baumeister Deutsch vermietet, der daselbst sein Geschäft betreibt. Er bewohnt das Erdgeschoss des dort stehenden Zweifamilienhauses Nr. 345. Das erste Stockwerk dieses Gebäudes samt zwei auch zur ehemals Eisenring'schen Liegenschaft gehörenden Gartenparzellen ist seit 1. Januar 1947 als Dienstwohnung einem Vorarbeiter der SBB namens Müggler angewiesen. Von 1912 bis 1915 wurde es von den SBB nicht als Dienstwohnung verwendet. Der damals in Frauenfeld amtende Bahnmeister Hasler wohnte in seinem eigenen Hause. Dagegen war seinem Amtsnachfolger Ernst jenes Stockwerk in den Jahren 1915-1930 als Dienstwohnung zugeteilt, ebenso dem weiteren Nachfolger Schmid bis zum 30. September 1944. Dieser wurde dann von der Bahnverwaltung ermächtigt, in der Stadt in einem ihm gehörenden, vom Bahnhof abliegenden Hause Wohnung zu nehmen. Nach der Darstellung der SBB wurde die Erlaubnis erteilt, weil Frau Schmid und die Frau des Baumeisters Deutsch verfeindet waren und eine vorzeitige Auflösung des mit diesem geschlossenen Mietvertrages die Bahn teuer zu stehen gekommen wäre. Die freigewordene Wohnung wurde einem Stationsbeamten (Einnehmer) zugewiesen, der darin bis zum 30. November 1946 blieb. Die SBB erklären, das sei eine mit der Wohnungsnot zusammenhängende vorläufige Massnahme gewesen. Als Bahnmeister Schmid aus dem Bahndienst austrat, wurde er durch Bahnmeister Affolter ersetzt. Dieser bewohnt in Frauenfeld ein vom Bahnhof ziemlich weit entferntes Eigenheim; er wurde nicht aufgefordert, anstelle des Vorarbeiters Müggler die Dienstwohnung zu beziehen.
Das Finanzdepartement des Kantons Thurgau hat die SBB für die ganze ehemals Eisenring'sche Liegenschaft, auch für den an die Firma Shell vermieteten Lagerplatz, das Gartenland zwischen diesem und dem Bahngeleise und die Dienstwohnung samt zugehörigem Garten, den kantonalen direkten Steuern unterworfen. Eine Beschwerde der SBB hiegegen ist von der kantonalen Steuerrekurskommission am 4. Juli 1955 abgewiesen worden.
B.- Die SBB erheben mit Eingabe vom 2. September 1955 an das Bundesgericht gestützt auf Art. 111 lit. a OG verwaltungsrechtliche Klage gegen den Kanton Thurgau. Nachdem ihr Rechtsbegehren im Beweisverfahren bereinigt worden ist, geht es noch auf Feststellung, dass gemäss Art. 6 BG über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 23. Juni 1944 (BBG) der von der Klägerschaft an die Firma Shell Switzerland vermietete Lagerplatz auf dem Areal des Bahnhofes Frauenfeld und der zur Zeit vom Vorarbeiter Müggler bewohnte Teil des daselbst gelegenen Hauses Nr. 345 samt zugehörigen Gartenparzellen von der Besteuerung durch Kanton und Gemeinde befreit seien. Es ist nicht bestritten, dass diese Gartenparzellen das Schicksal der Wohnung, zu der sie gehören, teilen. Die Parteien sind ferner übereingekommen, dass der Garten zwischen jenem Lagerplatz und den Bahngeleisen von den thurgauischen Steuern befreit ist, soweit er vom Bahnhofvorstand und seinem Stellvertreter genutzt wird, nicht aber im übrigen.
C.- Der Kanton Thurgau beantragt, die Klage sei in den streitigen Punkten abzuweisen. Er macht geltend, der Lagerplatz der Firma Shell und die dem Vorarbeiter zugewiesene Wohnung hätten keine notwendige Beziehung zum Bahnbetrieb. Die Bahnverwaltung habe der Firma Shell keinen fertig eingerichteten Lagerplatz, sondern einfach ein Stück Land zur Verfügung gestellt; sie habe damit lediglich Kapital angelegt. Zudem sei der Platz den übrigen Bahnkunden entzogen. Auch sei er von der Bahn durch einen Garten getrennt. Wäre er steuerfrei, so müsste es auch ein von der Bahn weiter abliegendes Areal sein, das von den SBB erworben und in gleicher Weise vermietet würde; es könnte vom Benützer ohne Schwierigkeit durch eine Rohrleitung oder ein privates Geleise mit der Bahnanlage verbunden werden. Die SBB hätten sich im vorliegenden Fall an den angeblichen Grundsatz, dass im Interesse der Betriebssicherheit immer ein Bahnmeister oder ein Vorarbeiter in der Nähe des Bahnhofes wohnen müsse, selbst nicht gehalten, sondern die in Frage stehende Wohnung jeweils nach Gutdünken demjenigen zugewiesen, der sie gerade habe beziehen wollen. Müsste wirklich ein Beamter des Streckendienstes auf dem Bahnhofareal wohnen, so fiele in erster Linie der Bahnmeister und nicht der ihm untergeordnete Vorarbeiter in Betracht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Art. 6 Abs. 1 BBG bestimmt: "Die Bundesbahnen sind mit Einschluss der zu ihrer Aufgabe als Transportunternehmung gehörenden Hilfs- und Nebenbetriebe, wie Kraftwerke, Werkstätten, Lagerhäuser und dergleichen, von jeder Besteuerung durch die Kantone und Gemeinden befreit. Die Befreiung erstreckt sich nicht auf Liegenschaften, die keine notwendige Beziehung zum Betrieb des Unternehmens haben." Nach der Rechtsprechung ist eine Einrichtung nicht nur dann für den Bahnbetrieb notwendig, wenn er ohne sie überhaupt nicht aufrechterhalten werden könnte, sondern auch schon dann, wenn sie tatsächlich Betriebszwecken dient, d.h. zum Betrieb gehörende Funktionen erfüllt oder doch bestimmt ist, für dessen Regelmässigkeit und Sicherheit günstige Bedingungen zu schaffen (BGE 46 I 158Erw. 2,BGE 60 I 150Erw. 2,BGE 76 I 263Erw. 3).
Sobald die Ware, mit deren Transport die Bahnunternehmung beauftragt ist, am Bestimmungsort vom Eisenbahnwagen abgeladen ist und daselbst dem Empfänger zur Verfügung steht, ist die eigentliche Aufgabe der Bahn beendet. Dem Empfänger, der die Ware über kurz oder lang unverändert vom Bahnhof anderswohin, insbesondere zu seinen eigenen Kunden, verbringen will, ist indessen gedient, wenn er dieselbe direkt vom Eisenbahnwagen in einen Lagerraum überführen kann, von wo sie dann zu gegebener Zeit ebenfalls direkt auf das für den Weitertransport bestimmte Fahrzeug geladen werden kann. Die Bahnunternehmung hat daher ein Interesse daran, in unmittelbarer Nähe des Bahnhofs Lagerräume oder -plätze zu unterhalten und an bedeutende Kunden, die sich mit solchem Weitertransport befassen, zu vermieten. Sie verbessert so ihren eigenen Transportdienst und damit ihre Aussichten, im Konkurrenzkampf bestehen zu können. Art. 6 Abs. 1 BBG nennt denn auch ausdrücklich die Lagerhäuser als Beispiel der Hilfs- und Nebenbetriebe, die zur Aufgabe der SBB als Transportunternehmung gehören (BGE 73 I 95Erw. 2). Wenn und soweit es im Rahmen dieser Aufgabe liegt, dass die SBB eigene Grundstücke zu Lagerzwecken an Kunden vermieten, hat man es mit einem Hilfs- oder Nebenbetrieb der Bahnunternehmung zu tun, der von der Besteuerung durch Kanton und Gemeinde befreit ist.
Sofern der Empfänger in der Nähe des Bahnhofes Land besitzt, das durch ein privates Anschlussgeleise mit den Geleisen der SBB verbunden werden und auf dem er selbst ein Lager einrichten kann, besteht freilich kein Grund, dass ihm die SBB ein solches zur Verfügung stellen. Anderseits fällt ein Lagerraum, den die SBB an Kunden vermieten, nur dann unter das in Art. 6 Abs. 1 BBG vorgesehene Steuerprivileg, wenn seine Benützung auch für den Kunden einen blossen Hilfs- oder Nebenbetrieb darstellt. Die SBB haben keinen Anspruch auf Steuerbefreiung für ein Grundstück, auf dem die geschäftliche Unternehmung, welcher sie es vermieten, ihre hauptsächliche Tätigkeit ausübt.
Vielfach werden die SRB die für den Lagerdienst bestimmte Liegenschaft so einrichten, dass der Raum an verschiedene Kunden, welcher Branche sie auch immer angehören mögen, vermietet werden kann. Wenn indessen in einem Bahnhof nur der eine oder andere Kunde einen seinen Bedürfnissen angepassten Lagerraum nötig hat, ist es zweckmässig, dass die Bahnverwaltung einfach eine Parzelle im Bahnhofareal zur Verfügung stellt und dem Kunden überlässt, darauf die ihm dienlichen Einrichtungen für die Lagerung auf seine Kosten zu erstellen. Der so benützte Platz ist nichtsdestoweniger einem zur Aufgabe der Bahn als Transportunternehmung gehörenden Hilfs-oder Nebenbetrieb gewidmet - immer vorausgesetzt, dass der Lagerdienst auch für den Kunden bloss Hilfscharakter hat.
So verhält es sich hier. Im Areal des Bahnhofes Frauenfeld ist eine im Eigentum der SBB stehende Parzelle einem Grossunternehmen des Benzin- und Ölhandels vermietet, das seinen Sitz in Zürich hat und in allen Landesgegenden tätig ist. Der nicht ganz 1000 m2 umfassende Lagerplatz, den die Firma in Frauenfeld eingerichtet hat, um die Verteilung ihrer Produkte in dieser Stadt und deren Umgebung zu erleichtern, dient ihr lediglich für einen Hilfs- oder Nebenbetrieb. Um einen solchen handelt es sich auch auf Seite der SBB. Indem sie der Firma Shell für die vorübergehende Einlagerung der mit der Bahn ankommenden und für die örtliche Kundschaft bestimmten flüssigen Treib- und Brennstoffe einen - zu diesem Zwecke bestens geeigneten - Platz zur Verfügung stellen, ergänzen sie ihren eigentlichen Transportdienst durch einen Hilfs- oder Nebendienst, der eine "notwendige Beziehung" zum Bahnbetrieb hat, da er im Rahmen der Aufgabe der SBB als Transportunternehmung liegt, für die Erfüllung dieser Aufgabe günstige Bedingungen schafft. Der Hilfs- oder Nebenbetrieb wird in beträchtlichem Ausmass ausgenützt; so sind im Jahre 1954 im Bahnhof Frauenfeld 195 Zisternenwaggons mit 3070 Tonnen Fracht für die Firma Shell angekommen. Der streitige Lagerplatz ist daher nach Art. 6 Abs. 1 BBG von den thurgauischen Steuern befreit.
Wenn die Bedürfnisse des Bahnbetriebes erfordern, dass dem Inhaber eines bestimmten Amtes eine Dienstwohnung zugeteilt wird, so wird die Verwaltung der SBB hierüber in der Regel eine allgemeine Anordnung treffen, eine Reglementsvorschrift erlassen, und Ausnahmen werden nur zu bewilligen sein, wenn besondere Umstände, triftige Gründe sie rechtfertigen. So ist durch Reglement vorgeschrieben, dass die Bahnwärter eine Dienstwohnung zu beziehen haben. Für diesen Fall hat das Bundesgericht denn auch die Steuerbefreiung zugelassen (BGE 76 I 264;BGE 33 I 782, 787). Dagegen hat es entschieden, dass von einem die Befreiung begründenden dienstlichen Erfordernis nicht gesprochen werden könne, wenn die Einrichtung von Amtswohnungen in der Nähe der Bahnanlagen für gewisse höhere Beamte ins Ermessen der Verwaltung gestellt ist (BGE 26 II 870).
Wie besondere Verhältnisse Ausnahmen von der Regel, dass bestimmten Beamten eine Dienstwohnung anzuweisen ist, rechtfertigen können, so kann es im Interesse der Sicherheit und Regelmässigkeit des Bahnbetriebes unter Umständen auch geboten sein, eine solche Wohnung ausnahmsweise einem Beamten zuzuteilen, für den das im allgemeinen nicht vorgesehen ist (vgl.BGE 76 I 265, betreffend Stationsgehilfen).
Im Betrieb der SBB gehören der Bahnmeister, der Bahnmeisterstellvertreter und der Vorarbeiter zum Personal des Bahnaufsichts- und Bahnunterhaltungsdienstes. Das für dieses Personal geltende Reglement weist dem Bahnmeister in den beiden Dienstzweigen wichtige, verantwortungsvolle Funktionen zu. Art. 32 daselbst lautet: "Die Kreisdirektion bestimmt den Dienstort des Bahnmeisters. Sofern die Bahnverwaltung ihm keine geeignete Wohnung zur Verfügung stellen kann, hat er eine solche in möglichster Nähe der Station zu mieten." Tatsächlich haben 22 von den 26 Bahnmeistern des Kreises III eine Dienstwohnung im Bahnhofareal inne. Bei dieser Sachlage ist anzunehmen, dass die Zuweisung einer Dienstwohnung an einen Bahnmeister für die Sicherheit und Regelmässigkeit des Bahnbetriebes notwendig ist und dass daher bahneigene Grundstücke insoweit, als sie derart verwendete Wohnungen enthalten, von der Besteuerung durch Kanton und Gemeinde befreit sind.
Für den Bahnmeisterstellvertreter und den Vorarbeiter enthält das erwähnte Reglement keine dem Art. 32 entsprechende Vorschrift. Wenn bereits der zuständige Bahnmeister im Besitz einer Dienstwohnung in unmittelbarer Nachbarschaft des Bahnhofes ist, so ist es jedenfalls weniger notwendig, auch dem Vorarbeiter eine solche Wohnung anzuweisen. Dieser Beamte "ist dem Bahnmeister unterstellt und hat ihn in der Ausübung seines Dienstes zu unterstützen" (Art. 55 Abs. 1 jenes Reglementes). Dem entspricht es, dass von den 54 Vorarbeitern des Kreises III nur 32 über eine Dienstwohnung verfügen. Ob es gleichwohl durchweg im Interesse der Sicherheit und Regelmässigkeit des Bahnbetriebes liege, dass einem Vorarbeiter eine solche Wohnung zugewiesen wird, kann indessen offen gelassen werden. Auf jeden Fall ist diese "notwendige Beziehung" in der vorliegenden Streitigkeit gegeben.
Von 1915 bis 1944 war das erste Stockwerk des Gebäudes Nr. 345 im Areal des Bahnhofes Frauenfeld stets dem jeweiligen Bahnmeister als Dienstwohnung zugeteilt. Es ist möglich, dass die dann dem Bahnmeister Schmid erteilte Erlaubnis, daraus auszuziehen, nicht ganz den Bedürfnissen des Bahnbetriebes entsprach. Es ist auch möglich, dass diese Bedürfnisse erfordert hätten, anstelle des Vorarbeiters Müggler den neuen Bahnmeister Affolter in die Dienstwohnung einzuquartieren. Es ginge jedoch zu weit, daraus abzuleiten, dass die Zuweisung einer Dienstwohnung in unmittelbarer Nähe des Bahnhofes an den Bahnmeister nicht im Interesse des Bahndienstes geboten sei. Aus dem erwähnten Reglement und der von den SBB im allgemeinen befolgten Praxis ergibt sich vielmehr das Gegenteil. Wenn für Frauenfeld Ausnahmebewilligungen zu leicht erteilt worden sind, so gilt die Regel nichtsdestoweniger weiter. Weil der Bahnmeister aus besonderen Gründen ermächtigt wurde, anderswo zu wohnen, und in Frauenfeld kein Bahnmeisterstellvertreter stationiert ist, war es im Interesse der Sicherheit und Regelmässigkeit des Bahnbetriebes auf jeden Fall angezeigt, die freigewordene Dienstwohnung dem Vorarbeiter zuzuweisen. Der zur Zeit vom Vorarbeiter Müggler bewohnte Teil des Hauses Nr. 345 ist deshalb nach Art. 6 Abs. 1 BBG von der Besteuerung durch Kanton und Gemeinde ausgenommen.
Die Befreiung erfasst auch die zugehörigen Gartenparzellen, da diese, wie nicht bestritten ist, das Schicksal der Wohnung teilen (BGE 33 I 787).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird gutgeheissen und es wird festgestellt, dass der von den Schweizerischen Bundesbahnen an die Firma Shell Switzerland vermietete Lagerplatz auf dem Areal des Bahnhofes Frauenfeld und der zur Zeit vom Vorarbeiter Müggler bewohnte Teil des daselbst gelegenen Hauses Nr. 345 samt zugehörigen Gartenparzellen von der Besteuerung durch Kanton und Gemeinde befreit sind.