Art. 3 Staatsvertrag Zürich/Thurgau vom 14./16. September 1854; Auslegung von Privilegien und Tragweite einer Befreiung von Gemeindelasten: Staatsvertraglich gewährte individuelle Exemtionen sind als Ausnahmen vom allgemeinen Recht grundsätzlich streng auszulegen und dürfen ohne zwingende Gründe nicht über den Wortlaut hinaus erweitert werden. Wird eine Gemeinde von Gemeindelasten befreit, erfasst dies nur Lasten, die rechtlich der Gemeinde als öffentlicher Korporation obliegen; nicht erfasst sind Leistungen, die nach staatlichem Gesetz den Grundeigentümern oder besonderen Wuhrkorporationen als solchen auferlegt werden. Ein solcher vertraglicher Befreiungstatbestand begründet ein subjektives Vermögensrecht der begünstigten Gemeinde und ist im Zivilprozess feststellbar (consid. 4-6).
erklärt, daß in der betreffenden fixen Summe Alles, auch die Entschädigung für allfällige Wuhrungskosten inbegriffen sein solle, daß sich dagegen die Bezahlung der jährlichen direkten Staatssteuer von selbst verstehe. Im gleichen Schreiben wurde der Gemeinde Ellikon auch über den Stand eines, eben damals bei der thurgauischen Administrativbehörde anhängigen, Streites zwischen den Gemeinden Ueßlingen und Ellikon betreffend Bei träge an Wuhrungskosten, welche die Gemeinde Ellikon sich zu bezahlen weigerte, Mittheilung gemacht. Durch ein späteres Schreiben (vom 3. August 1854) theilte die Direktion der po litischen Angelegenheiten des Kantons Zürich der Gemeindebe hörde von Ellikon im Fernern den auf der angedeuteten Basis vereinbarten Vertragsentwurf mit dem Kanton Thurgau zu Anbringung allfälliger Bemerkungen mit, worauf der Gemeinde rath von Ellikon mit Zuschrift vom 21. August 1854 verschie dene Bemerkungen machte, welchen in der definitiven Redaktion des Vertrages auch theilweise Rechnung getragen wurde. B. Gestützt auf das thurgauische Gesetz betreffend den Unter halt und die Korrektion der öffentlichen Flußgewässer vom 29. Mai 1866 wurde die Gemeinde Ellikon von den thur gauischen Behörden mit Rücksicht auf die gemäß Art. 30 dieses Gesetzes unternommene Korrektion des Thurflusses aufgefordert, für ihr im Gebiete der thurgauischen Gemeinde Ueßlingen ge legenes Grundeigenthum im Gyl von 3199 Aren Halt der Wuhrkorporation in Ueßlingen beizutreten und zum Erlasse eines Wuhrreglementes mitzuwirken, weil ihr fragliches Grund eigenthum, wenn auch nicht unmittelbar so doch jedenfalls mittelbar, durch die Ueberschwemmungen der Thur bedroht und gefährdet und daher dessen Eigenthümer nach den Bestimmungen des erwähnten thurgauischen Gesetzes in erster Linie wuhr pflichtig sei. Die Gemeinde Ellikon lehnte indeß mit Berufung auf Art. 3 des Staatsvertrages vom 14./16. September 1854 ab, dieser Aufforderung Folge zu leisten und erklärte gleichzeitig, daß sie zu einer Revision dieses Vertrages, welche vom Kanton Thurgau angeregt worden war, unter keinen Umständen Hand bieten könne. C. Nachdem dies dem Re ngsrathe des Kantons gau durch denjenigen des Kantons Zürich mit Schreiben vom 4. März 1882 mitgetheilt worden war, trat die Regierung des Kantons Thurgau mit Schriftsatz vom 31. Mai 1882 beim Bundesgerichte mit einer Civilklage gegen die Gemeinde Elli kon auf; sie stellt den Antrag: Es sei die Beklagte als pflichtig zu erklären, bezüglich ihres im Gemeindebann der thurgauischen Gemeinde Ueßlingen liegenden Grundbesitzes, im Gyl genannt, an den Kosten der Korrektion des dortigen Thurflußbettes zu partizipiren. Zur Begründung führt sie aus: Nach den Bestimmungen des kantonalen Gesetzes vom 29. Mai 1866 laste die Wuhr und Dammpflicht zunächst auf den wuhrpflichtigen Korporationen und Privaten; wenn zur Zeit solche Korporationen und Privaten nicht vorhanden feien, oder insoweit die Last für dieselben zu schwer würde, werde die Wuhrpflicht auch auf denjenigen Grundbesitz ausgedehnt, welcher durch die vorzunehmenden Bauten mittelbar oder un mittelbar geschützt werde oder aus einer auszuführenden Fluß korrektion Nutzen ziehe; blos subsidär, wenn die Bauten auch zu Abwendung gemeiner Gefahren dienen, könne ein verhältniß mäßiger Theil der Last auf die zunächst bedrohte Gemeinde oder auch auf alle Gemeinden des ganzen betheiligten Wuhr gebietes verlegt werden. Die Gemeinde Ellikon behaupte nun, sie werde durch den Staatsvertrag vom 14./16. September 1854 von jeder Wuhrpflicht befreit; dies sei aber nicht richtig. Viel mehr befreie dieser Vertrag, wie sich aus seinem Wortlaute und Zusammenhange ergebe, die Gemeinde Ellikon nur soweit von der Wuhrpflicht, als dieselbe eine Gemeindelast sei, d. h. der Gemeinde als öffentlicher Korporation obliege; er beziehe sich also nur auf die Beitragspflicht zu demjenigen verhältnißmäßigen Theile der Last, welcher nach dem Gesetze vom 29. Mai 1866 subsidiär und eventuell der Gemeinde als öffentlicher Korporation auferlegt werden könne, nicht aber auf die in erster Linie den betheiligten Privaten oder Korporationen als Grundeigenthümern obliegende Wuhrpflicht. Dies ergebe sich auch daraus, daß der Vertrag nur von Bezahlung einer Auslösungssumme an die Munizipal und Ortsgemeinde, nicht aber von einer solchen an die Bürgergemeinde spreche, während doch zur Zeit des Ver
tragsabschlusses, wo ein Gesetz über Wuhrungen an öffentlichen Gewässern noch nicht bestanden habe, nach Gewohnheitsrecht aber die Wuhrpflicht einzig auf dem vom Fluß bedrohten Grund besitz gelastet habe, die Bürgergemeinde mit ihrem Bürgergute die Wuhrkorporation gebildet habe. Auch aus dem geringen Be trage der der Gemeinde Ellikon auferlegten Auslösungssumme ergebe sich diese Auslegung des Vertrages; denn schon zur Zeit des Vertragsabschlusses sei eine rationelle Gesammtkorrektion der Thur als unvermeidlich erachtet worden, und es sei nun gewiß nicht anzunehmen, daß man die Gemeinde Ellikon gegen die minime vertragsmäßige Auslösungssumme auch von der Bei tragspflicht zu den enormen Kosten einer Flußkorrektion, welche sich laut Voranschlag für den Wuhrbezirk Ueßlingen auf 80,277 Fr. belaufen, habe befreien wollen. Eventuell, wenn diese Interpretation des Grenzbereinigungsvertrages nicht adop tirt werden wollte, so werde geltend gemacht, daß unter dem im Vertrage nur gleichsam beiläufig gebrauchten Worte Wuh rungen jedenfalls nur ganz einfache Wasserbauten für Reparatur und Unterhalt bereits bestandener Wuhrungen verstanden sein können, nicht aber Wasserbauten, wie sie eine rationelle Flußkor rektion mit Hochwasserdämmen u. s. w. erfordere; eine solche Flußkorrektion erscheine als ganz außerordentliches Vorkommniß und könne nicht zu den im Vertrage gemeinten regelmäßig wiederkehrenden Gemeindelasten, wie die Kirchen , Schul , Armen und Straßenausgaben, gezählt werden. Die im vor liegenden Rechtsstreite einzig zu entscheidende Frage sei also die nach der Auslegung des Staatsvertrages vom Jahre 1854. D. In ihrer Vernehmlassung auf diese Klage macht die po litische Gemeinde Ellikon im Wesentlichen geltend: Die Ge meinde sei nicht der richtige Beklagte, denn es handle sich um die Anwendung eines Staatvertrages zwischen zwei Kantonen, gestützt auf welchen nur die kontrahirenden Theile d. h. die Kantone die daraus sich ergebenden Ansprüche und Einreden geltend zu machen befugt seien. Die Klage sei daher sowie ge mäß Art. 57 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundes rechtspflege gegen den Kanton Zürich, an den sich übrigens eventuell mit dem Gesuche um Intervention ge wendet habe, zu richten. Im Fernern ermangle das klägerische Rechtsbegehren der erforderlichen Präzision, denn es werde kein konkretes Recht eingeklagt. Die Klage sei daher angebrachter maßen abzuweisen. Dieselbe sei aber auch materiell unbegrün det. Denn unter dem im Vertrage gebrauchten Ausdrucke Wuhrungen u. dergl. seien, gemäß dem bestehenden Sprach gebrauche, alle zur Sicherung und zum Schutze der Ufer eines Flusses bestimmten Arbeiten ohne Ausnahme, eingeschlossen also auch Arbeiten zur Korrektion des Flußbettes, zu verstehen. Wuhrungen können einfache, wenig kostspielige, oder auch sehr komplizirte und sehr kostspielige technische Anlagen sein; im einen wie im andern Fall seien und bleiben die betreffenden Anlagen Wuhrungen, an welche die Gemeinde Ellikon vertrags mäßig nichts beizutragen habe. Ebenso steht die klägerische Be hauptung, daß Ellikon von den Wuhrungen nur insoweit habe entbunden werden wollen, als dieselben Gemeindelasten bilden, und daß nun im Kanton Thurgau die Wuhrungspflicht nie mals den Gemeinden als solche obgelegen habe, so daß Ellikon von derselben nicht befreit sei, mit dem Sinn und Geiste des Staatsvertrages in offenbarem Widerspruche. Wäre es nämlich auch wirklich inkorrekt, wenn im Texte des Vertrages die Wuhrpflicht als Gemeindelast bezeichnet werde, so liege doch der Vertragswille, die Gemeinde Ellikon eben von der Wuhr licht, d. h. von der Beitragspflicht an eine thurgauische Wuhr poration irgend welcher Art, zu entbinden, so klar als mög lich am Tage; vollends außer Zweifel gestellt werde dies durch die dem Vertragsabschlusse vorangegangenen Verhandlungen. Auch sei jedenfalls schon zur Zeit des Vertragsabschlusses, als im Kanton Thurgau noch kein einschlägiges Gesetz bestanden habe, die Wuhrpflicht als öffentliche Last behandelt worden und es seien die Wuhrbezirke in der Regel nach den Gemeindebe zirken abgetheilt worden, so daß auch die Gemeindebehörden die daherigen Geschäfte besorgt haben werden; es sei also nicht einmal inkorrekt gewesen, die Wuhrpflicht als Gemeindelast bezeichnen. Die klägerische Auslegung des Vertrages beweise zu viel, also gar nichts; denn nach der klägerischen Ausführung hätte ja üvon einer Wuhrpflicht, von der die Gemeind
Ellikon befreit würde, im Vertrage gar nicht die Rede sein kön nen. Daß nämlich etwa schon zur Zeit des Vertragsabschlusses eine Distinktion zwischen der prinzipalen Haft der Wuhrkorpo ration der betheiligten Grundeigenthümer und der subsidiären Haft der Gemeinde als solcher, wie sie das seither erlassene Gesetz von 1866 mache, gemacht worden sei, liege durchaus nicht vor, sei auch, da ja damals im Kanton Thurgau ein einschlä giges Gesetz nicht bestanden habe, gewiß nicht anzunehmen. Die Klage sei daher auch materiell zu verwerfen. E. Replikando hält die Klagepartei, in eingehender Erwide rung auf die Ausführungen der Klagebeantwortungsschrift, an ihren Ausführungen und Anträgen fest. In der Duplik führt die Beklagte ihrerseits die von ihr angebrachten Argumente und Einreden weiter aus und bringt überdem an: Die gegen über der Gemeinde Ellikon vom Kläger geltend gemachte For derung sei zweifellos öffentlich rechtlicher Natur; sei aber dies richtig, so könne die Sache nicht in der vom Kläger beliebten Form beim Bundesgerichte anhängig gemacht werden, sondern das Bundesgericht könne mit derselben nur, was die Gemeinde in erster Linie für richtig halte, im Wege des staatsrechtlichen Streites zwischen zwei Kantonen nach 57 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege, oder aber im Wege eines Rekurses der Gemeinde Ellikon gegen eine Verfügung der thurgauischen Behörden nach Art. 59 leg. cit. befaßt wer den. Wollte man die Streitigkeit als Civilprozeß auffassen, so wäre das Bundesgericht gar nicht kompetent, da aus den geg nerischen Ausführungen nicht zu entnehmen sei, daß der Streit gegenstand einen Hauptwerth von wenigstens 3000 Fr. besitze; allfällige beiläufige Angaben hierüber in den klägerischen Rechts schriften werden von der Beklagten des Bestimmtesten verneint. F. Durch den Instruktionsrichter wurde die Duplik, mit Rücksicht auf die in derselben neu aufgeworfenen Einreden, dem Kläger mitgetheilt, worauf derselbe mit Eingabe vom 22. No vember 1882 erklärt: Es handle sich zweifellos um einen Civil prozeß; die erst in der Duplik von der Beklagten aufgeworfene Kompetenzeinrede sei verspätet, übrigens auch materiell unbe gründet, denn der Streitwerth betrage jedenfalls weit über 3000 Fr. Denn nach einem von ihm eingelegten Voranschlage werde der Kostenbeitrag der Beklagten an die Korrektion der Thur, welcher allerdings jetzt noch nicht definitiv festgestellt werden könne, im günstigsten Falle auf 22,303 Fr. 41 Cts. ansteigen. G. Auf Antrag der Beklagten, welche behauptete, daß der Regierungsrath des Kantons Zürich beim Abschluß des Staats vertrages vom 14./16. September 1854, soweit es den hier fraglichen Punkt anbelange, als Geschäftsbesorger der Gemeinde Ellikon gehandelt und daß daher der Kanton der letztern im Falle ihres Unterliegens im gegenwärtigen Prozesse wegen mangelhafter Geschäftsführung regreßpflichtig sei, wurde dem Kanton Zürich im Sinne des Art. 9 u. ff. der eidgenössischen Civilprozeßordnung der Streit verkündet. Der Regierungsrath des Kantons Zürich erklärte indeß, daß er auf jede Theilnahme am Prozesse verzichte. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
aufgefaßt wird, so kann nicht zweifelhaft sein, daß die Klage blos bezweckt, richterlich feststellen zu lassen, daß die beklagte Gemeinde nicht durch Art. 3 des Staatsvertrages vom 14./16. September 1854 von der Bezahlung der streitigen Beiträge an die Kosten der Thurkorrektion befreit sei, während sie sich auf die Frage, ob und in welchem Umfange die Beklagte nach der thurgauischen Gesetzgebung zu Bezahlung dieser Beiträge verpflichtet sei, überall nicht bezieht. Es handelt sich also nicht um einen, auf die kantonale Gesetzgebung begründeten, kondem natorischen Anspruch auf eine öffentliche Leistung, sondern um des eine negative Feststellungsklage, welche auf Feststellung lichtbestehens eines die Beklagte von einer kantonalgesetzlich bestehenden öffentlichen Last befreienden staatsvertraglichen Pri daß vileges, oder, genauer ausgedrückt, auf die Feststellung Pri das der Beklagten unstreitig zustehende staatsvertragliche vileg sich auf die streitige Leistung nicht beziehe, gerichtet ist. 4. Ob die vorliegende Rechtsstreitigkeit civilrechtlicher Natur sei, hängt demnach davon ab, ob das Recht, dessen Nichtexistenz die Klage festzustellen beantragt, dem Privat oder dem öffent lichen Rechte angehört. Hierüber aber ist zu bemerken: Der Staatsvertrag vom 14./16. September 1854 gehört allerdings, insoweit er die Staatsgrenze zwischen den Kanionen Zürich und Thurgau festsetzt, ausschließlich dem öffentlichen Rechte an, und begründet Rechte und Verpflichtungen blos zwischen den kontra hirenden Kantonen. Insoweit dagegen durch denselben statuir wird, daß die beklagte Gemeinde Ellikon von den Gemeinde lasten in der thurgauischen Gemeinde Ueßlingen für ihre im dortigen Gemeindebann gelegenen Grundstücke gegen eine fixe jährliche Abgabe befreit sein solle, begründet er ein privates Vermögensrecht der Gemeinde Ellikon, Denn, wie das Bundes gericht schon wiederholt ausgesprochen und begründet hat (siehe Entscheidungen in Sachen Suisse-Occidentale, Amtliche Samm lung V, S. 550; Simplon, ibidem, VI, S. 54 u. ff.; Nordost bahn, VIII, S. 359), wird durch die staatliche Verleihung ver mögensrechtlicher Privilegien, wie des Privilegs der Freiheit von Steuern und öffentlichen Leistungen u. dergl., sofern da bei überhaupt die Begründung eines festen, subjektiven Rechtes und nicht nur eine widerrufliche Begünstigung beabsichtigt ein Privatrecht des Begünstigten, kraft dessen derselbe in einer bestimmten Richtung von der Ausübung der Staatshoheit exi mirt ist, konstituirt. Durch den Staatsvertrag von 1854 aber sollte unzweifelhaft für die Gemeinde Ellikon ein ihr unmittel bar selbst zustehendes vermögensrechtliches Privileg wirklich ge schaffen werden. Es handelte sich, wie der Inhalt des Vertrages und die demselben vorhergegangenen Verhandlungen zeigen (siehe oben Fakt. A), nicht etwa blos um eine öffentlich recht liche Stipulation zu Gunsten von Angehörigen des einen Ver tragstheiles, aus welcher nur der Kanton Zürich als Mitkontra hent des Vertrages ein Recht gegenüber dem Kanton Thurgau erwerben sollte, wie solche Beredungen allgemeiner oder spezieller Natur in Staatsverträgen bekanntlich häufig vorzukommen pflegen, sondern um die Konstituirung eines festen Rechtes für eine individuell bestimmte Person, die Gemeinde Ellikon; die ses Recht wurde von der Regierung des Kantons Zürich als Modalität der Abtretung des fraglichen Territoriums an den Kanton Thurgau resp. der Anerkennung der Zugehörigkeit desselben zu diesem Kanton, nicht nur in ihrer Eigenschaft als Vertreterin des Kantons, sondern offenbar auch als Vertreterin der begünstigten zürcherischen Gemeinde, für welche die Regie rung zu handeln befugt war und auch wirklich handelte, aus bedungen. Daß dies die Auffassung der kontrahirenden Regie rungen war, zeigt auch ihr Verhalten mit Bezug auf den gegenwärtigen Streit, welches offenbar auf der Anschauung be ruht, daß rücksichtlich der in Art. 3 des Staatsvertrages vom 14./16. September 1854 enthaltenen Stipulation einzig und allein die Gemeinde Ellikon als das berechtigte Subjekt er scheine. 5. Da sonach eine zivilrechtliche Streitigkeit vorliegt, so das Bundesgericht zu Beurtheilung der Sache kompetent und es erscheint auch, da ja nach dem Ausgeführten die Klage sich auf ein der Beklagten gegenüber begründetes Rechtsverhältniß be zieht, die von der Beklagten vorgeschützte Einwendung der man gelnden Passivlegitimation zweifellos als unbegründet. Ebenso entbehrt die Einwendung, daß es dem Klagebegehren an der
nöthigen Präzision und Bestimmtheit fehle und daher die Klage angebrachtermaßen abzuweisen sei, der Begründung. Allerdings macht, wie bereits bemerkt, die Klage nicht einen kondemnato rischen Anspruch geltend, sondern qualifizirt sich als bloße Fest stellungsklage; allein, wie das Bundesgericht schon mehrfach ausgesprochen hat (siehe z. B. Entscheidungen, Amtliche Samm lung VII, S. 198, Erwägung 4 u. ff., in Sachen Favre gegen Gotthardbahn), sind auch solche bloße Präjudizialklagen als statthaft zu erachten, sofern der Kläger an der beantragten so fortigen Feststellung ein rechtliches Interesse hat. Dies ist aber im vorliegenden Falle, da die Aktivlegitimation des Klägers nicht bestritten ist, gar nicht zu bezweifeln, da ja die beantragte Präjudizialentscheidung, daß der Beklagten ein sie von der treitigen Leistung befreiendes Privileg nicht zustehe, die Vor bedingung der Verfolgung des Anspruches auf diese Leistung ist. 6. Es muß sonach auf Prüfung der Sache selbst eingetreten werden. In dieser Richtung ist nun zunächst festzuhalten, daß Privilegien, wie das vorliegend in Frage stehende, als indivi duelle Ausnahmen von dem geltenden allgemeinen Rechte im Zweifel strickte zu interpretiren sind und ohne durchaus zwingende Gründe nicht über den Wortlaut des Verleihungsaktes hinaus ausgedehnt werden dürfen. Geht man hievon aus, so ergibt sich daß die Beklagte von den Kosten an die Wuhr und Korrektions arbeiten, soweit wenigstens erstere einen Bestandtheil der Kor rektionsbauten bilden und als solche mit im Streite liegen, durch Art. 3 des Staatsvertrages von 1854 nur insofern befreit wird, als dieselben sich als Gemeindelasten qualifiztren, d. h. der Gemeinde Ueßlingen obliegen und von den einzelnen Gemeinde angehörigen an die Gemeinde oder auf Rechnung derselben zu leisten sind. Dagegen erstreckt sich die vertragliche Befreiung der Beklagten nicht auf diejenigen Wuhr und Korrektionskosten, welche nicht der Gemeinde auffallen, sondern welche den Grund eigenthümern als solchen, resp. den die betheiligten Grundeigen thümer umfassenden Wuhrkorporationen, als eine besondere, von den Gemeindelasten verschiedene, öffentliche Leistung durch staatliches Gesetz auferlegt sind. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaute des maßgebenden Art. 3 des Staatsver trages vom 14./16. September 1854, welcher prinzipiell blos eine Exemtion der Beklagten von den Gemeindelasten statuirt und daher die Beklagte auch von den Wuhrungen, wie von Kirchen , Schul und Armensteuern u. drgl. nur insoweit befreit, als dieselben unter den allgemeinen Begriff der Gemeinde lasten fallen, nicht aber insoweit, als sie nicht zu diesen ge hören, sondern sich als besondere, durch staatsgesetzliche An ordnung unmittelbar den Pflichtungen auferlegte öffentliche Lei stungen qualifiziren. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Klage wird in dem Sinne gutgeheißen, daß ausgespro chen wird, die Beklagte Gemeinde Ellikon sei von den gesetzlichen Beiträgen an die streitigen Wuhr und Korrektionskosten der Thur durch Art. 3 des Staatsvertrages zwischen den Kantonen Zürich und Thurgau vom 14./16. September 1854 nur inso weit befreit, als diese Beiträge sich als Gemeindelasten quali fiziren.