Gebühren für die Untersuchung des in eine Gemeinde eingeführten Fleisches (Nachfleischschau). 1. Zulässigkeit der verwaltungsrechtlichen Klage nach Art. 111 lit. a OG (Erw. 1-3). 2. Begriff des Bundesrechts im Sinne dieser Bestimmung (Erw. 4). 3. Ist nach dem Bundesgesetz betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen die Lebensmittelkontrolle in der Regel unentgeltlich? Frage offen gelassen (Erw. 5). 4. Nach Art. 8 Abs. 1 dieses Gesetzes dürfen für die Nachfleischschau jedenfalls in Gemeinden, in denen sie ähnlich wie die ordentliche Fleischschau (Untersuchung der Schlachttiere) durchgeführt wird, Gebühren erhoben werden. Das Bundesrecht (Art. 100 Abs. 2 eidg. Fleischschauverordnung) beschränkt nur die Höhe dieser Gebühren (Erw. 6, 7).
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ab Seite 163
A.- 1) Das Bundesgesetz betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen vom 8. Dezember 1905 (LMG) bestimmt in
ART. 7:
"In jeder Gemeinde ist eine ständige Fleischschau einzurichten. Der nämliche Fleischschauer kann für mehrere benachbarte Gemeinden ernannt werden.
Die Fleischschau soll, wenn möglich, einem patentierten Tierarzte übertragen werden. Jedem Fleischschauer ist ein Stellvertreter beizugeben.
Der Fleischschau ist jedes Schlachttier unterworfen, dessen Fleisch zum Verkauf bestimmt ist oder in Wirtschaften, Kostgebereien und Pensionen verwendet werden soll.
Wenn kranke Tiere geschlachtet werden, soll in jedem Fall eine Fleischschau stattfinden.
Die Kantone sind befugt, die Fleischschau auf alles zum Genuss bestimmte Fleisch auszudehnen.
Die örtlichen Gesundheitsbehörden sorgen für eine regelmässige Aufsicht über Fleisch- und Wurstwaren, Geflügel, Fische, Wildbret u. dgl., welche eingeführt oder feilgeboten werden.
Der Bundesrat wird auf dem Verordnungswege nähere Bestimmungen über das Schlachten und die Fleischschau, sowie über die Untersuchung der Fleisch- und Wurstwaren, Geflügel, Fische, Wildbret u. dgl. aufstellen."
ART. 8:
"Für die von den Untersuchungsanstalten ausgeführten Untersuchungen und für die Fleischschau gelten die von den Kantonen oder Gemeinden aufgestellten Tarife. Die Tarife der Untersuchungsanstalten sind der Genehmigung des Bundesrates zu unterbreiten.
Die Untersuchung der von den Aufsichtsorganen amtlich übermittelten Proben geschieht unentgeltlich, unter Vorbehalt der Art. 19 und 48."
Diese Verordnung ersetzte der Bundesrat durch die eidgenössische Fleischschauverordnung vom 26. August 1938. Darin wird unterschieden zwischen der "Fleischschau", welcher Schlachttiere in lebendem oder "frischgeschlachtetem" Zustande unterliegen, und der "Nachfleischschau", welcher Fleisch und Fleischwaren bei der Einfuhr in eine Gemeinde unterzogen werden. Nach Art. 93 Abs. 1 kann die Nachfleischschau obligatorisch erklärt werden. Abs. 2 daselbst bestimmt, dass die von der Gemeinde festzusetzenden und von der Kantonsregierung zu genehmigenden Gebühren für die Nachfleischschau niedriger als die für die betreffende Gemeinde geltenden ordentlichen Schlacht- und Fleischschaugebühren zusammen sein müssen.
Die geltende eidgenössische Fleischschauverordnung vom 11. Oktober 1957, durch welche die Verordnung vom 26. August 1938 aufgehoben wurde, hält die Unterscheidung zwischen "Fleischschau" und "Nachfleischschau" aufrecht. Sie ermächtigt in Art. 100 Abs. 1 die Kantone wiederum, grundsätzlich alle Sendungen von Fleisch und Fleischwaren bei der Einfuhr in eine Gemeinde der Nachfleischschau zu unterstellen. Hinsichtlich der Gebühren dafür übernimmt und ergänzt Art. 100 Abs. 2 die im früheren Art. 93 Abs. 2 getroffene Ordnung.
B.- Am 4. Mai 1960 belastete der Vorstand des Gesundheits- und Wirtschaftsamtes der Stadt Zürich die Genossenschaft Migros Zürich, die Import- und Grosshandels AG Zürich, den Konsumverein Zürich und den Lebensmittelverein Zürich mit Nachfleischschaugebühren für den Monat Januar bzw. Februar 1960. Die Einsprachen der vier Firmen wurden vom Stadtrat abgewiesen. Im Rekursverfahren bestätigte der Statthalter des Bezirkes Zürich diesen Entscheid. Dagegen hiess der Regierungsrat des Kantons Zürich die Rekurse der vier Firmen gut; er nahm an, die Erhebung von Nachfleischschaugebühren sei im LMG nicht vorgesehen und daher unzulässig (Entscheid vom 25. Februar 1965). Hiegegen erhob die Stadt Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat und Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.
Das Bundesgericht trat, nachdem es einen Meinungsaustausch mit dem Bundesrat über die Kompetenzfrage durchgeführt hatte, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein, weil sie nicht eine bundesrechtliche, sondern eine kommunale Abgabe betreffe; es nahm sie auch nicht als staatsrechtliche Beschwerde entgegen, schon deshalb nicht, weil die Stadt Zürich hiezu nicht legitimiert gewesen wäre (Urteil vom 7. Mai 1965). Der Bundesrat erklärte, die Weiterbehandlung der Angelegenheit nach Vorliegen eines allfälligen Entscheids des kantonalen Verwaltungsgerichts falle in seine ausschliessliche Zuständigkeit. Das Zürcher Verwaltungsgericht hiess die bei ihm eingereichte Beschwerde teilweise gut, indem es die Gebührenpflicht grundsätzlich bejahte und die Sache zur Prüfung der Höhe der Gebühren an den Regierungsrat zurückwies (Urteil vom 26. August 1965).
C.- Mit verwaltungsrechtlicher Klage vom 27. Dezember 1965 gegen die Stadt Zürich beantragen die vier Firmen dem Bundesgericht gestützt auf Art. 1111it. a OG, es sei festzustellen, dass die Erhebung der in der Gebührenordnung des städtischen Schlachthofes für die Nachfleischschau vorgesehenen Gebühren unzulässig sei, und die Beklagte sei zu verpflichten, den Klägern die seit Januar 1960 erhobenen Gebühren nebst 3% Zins zurückzuzahlen.
Es wird geltend gemacht, das LMG sehe grundsätzlich von der Erhebung von Gebühren für die Lebensmittelkontrolle ab, mit wenigen Ausnahmen, zu denen die Nachfleischschau im Gegensatz zur gewöhnlichen Fleischschau nicht gehöre; es schliesse demnach aus, dass für die Nachfleischschau Gebühren berechnet werden. Art. 100 Abs. 2 der eidgenössischen Fleischschauverordnung widerspreche diesem Verbot und sei daher nichtig.
D.- Die Stadt Zürich beantragt, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Die vorliegende Klage wird ausdrücklich auf Art. 1111it. a OG gestützt und ist auf Feststellung gerichtet, dass die Erhebung der in der Gebührenordnung des Schlachthofes der Beklagten für die Nachfleischschau festgelegten Gebühren unzulässig sei. Diese Gebühren stellen ein Entgelt für die Inanspruchnahme von Einrichtungen der Stadtgemeinde Zürich dar; sie werden von der Stadt erhoben und fliessen in ihre Kasse. Sie sind daher kantonale Abgaben im Sinne von Art. 111 lit. a OG; denn "kantonal" steht hier im Gegensatz zu "bundesrechtlich" und umfasst auch von Gemeinden erhobene Abgaben. Die Unzulässigkeit der in der Stadt Zürich erhobenen Nachfleischschaugebühren wird von den Klägern damit begründet, dass das LMG grundsätzlich von der Erhebung von Gebühren für die Lebensmittelkontrolle absehe - mit bestimmten Ausnahmen, zu denen die Nachfleischschau nicht gehöre - und daher die Berechnung von Gebühren für alle nicht als Ausnahme genannten Lebensmittelkontrollen verbiete. Damit machen die Kläger eine bundesrechtliche Befreiung von kantonalen Abgaben geltend. Auf die Klage ist einzutreten.
Ebenso verhält es sich mit dem weiteren Einwand der Beklagten, die Erhebung der Nachfleischschaugebühren könne nicht gegen Bundesrecht verstossen, weil sie in Art. 100 der eidgenössischen Fleischschauverordnung ausdrücklich vorgesehen sei. Die Kläger machen eben geltend, diese Vorschrift der vom Bundesrat erlassenen Verordnung widerspreche dem im LMG enthaltenen Verbot und sei deshalb nichtig. In der Tat kann die Erhebung von Gebühren für die Nachfleischschau nicht durch eine Verordnung des Bundesrates eingeführt werden, wenn sie durch ein Bundesgesetz ausgeschlossen wird. Auch hier geht es um die materielle Frage, ob sich aus dem Bundesrecht eine Befreiung von den streitigen Abgaben herleiten lässt, und nicht um eine Voraussetzung für die Zulässigkeit der Klage.
Daran ändert es nichts, dass die Stadt Zürich gegen den Entscheid des Regierungsrates auch Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat erhoben hat. Allerdings ist diese Beschwerde, wie es scheint, noch beim Bundesrat hängig, obwohl das kantonale Verwaltungsgericht die Sache an den Regierungsrat zur Überprüfung der Höhe der Gebühren zurückgewiesen hat. Der Bundesrat könnte nach der Auffassung des kantonalen Verwaltungsgerichts noch mit der Beurteilung dieser Frage befasst werden. Indessen ist nach Art. 126 lit. a OG die Beschwerde an den Bundesrat unzulässig, wenn das Bundesgericht zuständig ist. Da die Beurteilung der vorliegenden Klage in die Zuständigkeit des Bundesgerichts nach Art. 111 lit. a OG fällt, kann somit der Bundesrat nicht über Fragen entscheiden, über welche im Rahmen dieser Vorschrift das Gericht zu befinden hat.
Das Bundesgericht hat im gegenwärtigen Verfahren einzig zu untersuchen, ob die Kläger im Sinne von Art. 111 lit. a OG kraft Bundesrechts ganz oder teilweise von den Gebühren, welche die Stadt Zürich von ihnen für die Nachfleischschau fordert, befreit seien. Es hat sich in diesem Verfahren mit der vom kantonalen Verwaltungsgericht geprüften Frage, ob für die Einforderung dieser Gebühren eine genügende Grundlage in der kantonalen Gesetzgebung bestehe, nicht zu befassen. Obwohl das Erfordernis einer solchen Grundlage aus dem eidgenössischen Verfassungsrecht abzuleiten ist und der Erhebung von Abgaben durch Kantone und Gemeinden eine Schranke setzt, gehört es nicht zum Bundesrecht gemäss Art. 111 lit. a OG. Es ist nicht der Sinn dieser Vorschrift, dass die verwaltungsrechtliche Klage in allen Fällen zulässig ist, in denen behauptet wird, dass eine kantonale oder kommunale Abgabe der gesetzlichen Grundlage entbehre.
Das LMG soll die Konsumenten vor Gesundheitsschädigung und vor Ausbeutung sowie die Produzenten und Händler vor unredlicher Konkurrenz bewahren (BBl 1899 I S. 615). Es will also nicht bloss einen beschränkten Personenkreis, sondern die Allgemeinheit schützen; es verfolgt allgemeine polizeiliche Zwecke. Behördliche Massnahmen, die ein solches Gesetz vorsieht, sind normalerweise gebührenfrei. Die Gebühr ist ein Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Amtshandlung oder für die Benützung einer öffentlichen Anstalt (BGE 90 I 81 und 93). Für polizeiliche Massnahmen, die von Amtes wegen im Interesse des gesamten Publikums zu treffen sind, werden Gebühren im allgemeinen nicht erhoben. Dem Charakter des LMG würde es somit entsprechen, dass die Lebensmittelkontrolle im Grundsatz der Gebührenpflicht nicht unterworfen ist, soweit sie - ausschliesslich oder jedenfalls in erster Linie - dem Interesse der Allgemeinheit dient.
In der Tat bestimmt Art. 8 Abs. 2 LMG, dass die Untersuchung der von den Aufsichtsorganen amtlich übermittelten Proben in der Regel unentgeltlich zu besorgen ist, was damit begründet wird, dass diese Kontrolle "im Interesse des Publikums und nicht oder nur indirekt in dem des Verkäufers" ausgeübt wird (BBl 1899 I S. 620 oben). Die Untersuchung der Proben verursacht erhebliche Kosten, da sie von wissenschaftlich geschulten Fachleuten in Laboratorien, die mit teuren Einrichtungen ausgestattet sind, vorgenommen wird. Daraus, dass das Gesetz diese Kontrolle gebührenfrei erklärt, könnte geschlossen werden, dass es jedenfalls in der Regel andere Massnahmen der Lebensmittelkontrolle, die meist weniger kostspielig sein werden, erst recht von der Gebührenpflicht befreien will (vgl. BURCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht Bd. III Nr. 1232/I und III). Wäre somit davon auszugehen, dass nach einem dem LMG zugrunde liegenden Leitgedanken die Lebensmittelkontrolle im allgemeinen unentgeltlich ist, so wäre anzunehmen, dass einzig ein Bundesgesetz Ausnahmen hievon zulassen kann.
Wie es sich damit verhält, kann indessen offen gelassen werden, wenn sich dem LMG selbst eine positive Grundlage für die Erhebung von Gebühren für die Nachfleischschau entnehmen lässt. Dann braucht auch die von den Parteien erörterte Frage, ob eine bundesrechtliche Befreiung von kantonalen Abgaben aus einem "qualifizierten Schweigen" oder aus einer Lücke des Gesetzes hergeleitet werden könnte, nicht entschieden zu werden.
Eine bundesrechtliche Ordnung, welche eine Befreiung von Gebühren für die Nachfleischschau vorsähe, könnte auf jeden Fall nur im LMG selbst enthalten sein. Die eidgenössische Fleischschauverordnung vom 11. Oktober 1957 ermächtigt ja in Art. 100 die Gemeinden ausdrücklich, Gebühren für die Nachfleischschau zu erheben. Diese Bestimmung wäre ungültig, wenn nach dem LMG die Nachfleischschau von der Gebührenpflicht ausgenommen wäre.
Allerdings unterscheiden sich die ordentliche Fleischschau (Untersuchung von Schlachttieren) und die Nachfleischschau in gewissen Beziehungen voneinander. Jene erfasst Schlachttiere in lebendem oder "frischgeschlachtetem" Zustande, diese eingeführtes Fleisch von Tieren, die bereits vor mehr oder weniger langer Zeit geschlachtet und am Ort der Schlachtung der ordentlichen Fleischschau unterworfen worden sind. Zudem ist die Untersuchung der Schlachttiere von Bundesrechts wegen obligatorisch in dem Sinne, dass die Tiere auf jeden Fall in "frischgeschlachtetem" Zustande untersucht werden müssen (Art. 45 eidg. Fleischschauverordnung). Der Fleischschauer vergewissert sich, dass für das Tier ein Gesundheitsschein vorliegt, und prüft den Zustand des Tieres oder des frischen Fleisches; nötigenfalls wird noch eine eingehende Untersuchung im Laboratorium durchgeführt. Dagegen lässt das Bundesrecht den Kantonen hinsichtlich der Nachfleischschau eine weitgehende Freiheit. Die eidgenössische Fleischschauverordnung stellt ihnen anheim, dieses Verfahren einzuführen oder davon abzusehen. Sie überlässt es ihnen, ob sie die Nachfleischschau für alle oder nur für bestimmte Gemeinden vorschreiben wollen. Die Kantone können nach der Verordnung bestimmen, dass in gewissen Gemeinden jede Einfuhrsendung dem Fleischschauer zur Untersuchung vorzuweisen ist; sie können auch anordnen, dass in anderen Gemeinden die Sendungen beim Fleischschauer lediglich zur stichprobeweisen Untersuchung in den Räumlichkeiten der Warenbezüger anzumelden sind (FRITSCHI/RIEDI, Kommentar zur eidg. Fleischschauverordnung, S. 158).
Indessen ist zu beachten, wie die Nachfleischschau in der Stadt Zürich durchgeführt wird. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat in § 35 der kantonalen Fleischschauverordnung vom 14. Januar 1960 die Nachfleischschau für alle Gemeinden obligatorisch erklärt, wobei er den Gemeinden freigestellt hat, besondere Kontrollstationen einzurichten, in denen die Einfuhrsendungen zur Untersuchung vorzuweisen sind, oder statt dessen eine regelmässige Kontrolle der Sendungen in den Betrieben der Empfänger anzuordnen. In der Stadt Zürich sind nach Art. 85 der städtischen Schlachthofordnung alle Fleisch- und Fleischwarensendungen bei ihrer Einfuhr der obligatorischen Untersuchung in Kontrollstationen (Schlachthof, Eilgutbahnhof) unterstellt; nur ausnahmweise, auf besonderen Wunsch eines Empfängers, wird die Kontrolle in seinen eigenen Geschäftsräumen vorgenommen. Die Fleischschauer - patentierte Tierärzte - kontrollieren die Fleischschauzeugnisse oder Begleitscheine, prüfen die Ware und lassen sie nötigenfalls im Laboratorium des Schlachthofes näher untersuchen.
Demnach ist jedenfalls in der Stadt Zürich die Nachfleischschau ganz ähnlich wie die ordentliche Fleischschau gestaltet. In der Tat sind dort beide Kontrollarten obligatorisch, werden von beamteten Tierärzten ausgeübt und bestehen darin, dass Dokumente geprüft, der Zustand der Ware untersucht und gegebenenfalls Analysen im Laboratorium vorgenommen werden. Die Ähnlichkeiten überwiegen gegenüber den Unterschieden. Daher muss angenommen werden, dass die Nachfleischschau zum mindesten in der Form, wie sie in der Stadt Zürich durchgeführt wird, unter den Begriff der Fleischschau im Sinne des LMG fällt und deshalb nach Art. 8 Abs. 1 daselbst auch der Gebührenpflicht unterstellt werden darf.
Die Kläger verstehen unter der Nachfleischschau nur die "grobsinnliche" Untersuchung des eingeführten Fleisches, nicht auch die nähere Prüfung, der es nötigenfalls im Laboratorium unterzogen wird. Sie führen aus, für diese nähere Prüfung könne nach Art. 8 Abs. 1 LMG allerdings eine Gebühr erhoben werden, da sie zu den dort erwähnten "von den Untersuchungsanstalten ausgeführten Untersuchungen" gehöre; dagegen schliesse das Gesetz die Erhebung von Gebühren für die "grobsinnliche" Prüfung des eingeführten Fleisches aus. Dieser Unterscheidung kann jedoch nicht zugestimmt werden. Es kann keinem Zweifel unterliegen, dass die ordentliche Fleischschau (Kontrolle der Schlachttiere) nicht nur die oberflächliche Prüfung, sondern auch die gegebenenfalls vorgenommene ergänzende Untersuchung im Laboratorium umfasst. Es besteht aber kein Grund, den Begriff der Nachfleischschau enger zu fassen, wenn sie, wie in der Stadt Zürich, ähnlich wie die ordentliche Fleischschau durchgeführt wird. Jedenfalls für die so gestaltete Nachfleischschau dürfen nach Art. 8 Abs. 1 LMG ebenfalls Gebühren verlangt werden, und zwar auch in Fällen, in denen eine eingehende Untersuchung im Laboratorium nicht erforderlich ist und daher unterbleibt.
Die Auffassung der Kläger, dass das Bundesrecht eine Befreiung von den streitigen Gebühren vorsehe, ist somit unbegründet.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.