Gemeindeautonomie, Handels- und Gewerbefreiheit Begriff der Gemeindeautonomie (Erw. 1; Bestätigung der Rechtsprechung). Wird die in einem autonomen Gemeindereglement enthaltene Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit (hier: Eidg. Meisterdiplom als Voraussetzung für die Erstellung von sanitären Hausinstallationen) von der zuständigen kantonalen Gerichtsbehörde für verfassungswidrig erklärt, so überprüft das Bundesgericht diesen Entscheid auf Autonomiebeschwerde der Gemeinde hin bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür, wenn sich der Umfang der Gemeindeautonomie nicht aus der Kantonsverfassung selbst, sondern bloss aus der kantonalen Gesetzgebung ergibt (Erw. 3).
96 I 377
ab Seite 378
A.- Zu den Aufgaben der Politischen Gemeinde Wil/SG gehört die Wasserversorgung. Die Hauptleitungen in öffentlichen und privaten Strassen werden durch die Gemeinde selber erstellt (Art. 4 des Wasserversorgungsreglementes der Gemeinde Wil vom 26. Oktober 1956, WVR). Die Erstellung von Installationen im Innern von Gebäuden ist Sache der Hauseigentümer. Art. 11 WVR (Marginale: "Konzession") bestimmt:
"Leitungen im Innern der Gebäude dürfen nur durch Installateure ausgeführt werden, die hiezu vom Gemeinderat eine Konzession erhalten haben. Konzessionen werden nur erteilt an Installateure, die das Eidg. Meisterdiplom besitzen. Ausnahmen können gewährt werden für Bewerber, die sich über gleichwertige theoretische und praktische Kenntnisse ausweisen.
Installateuren, die sich Zuwiderhandlungen gegen die Bestimmungen dieses Reglementes oder die Ausführungsbestimmungen zu schulden kommen lassen, kann das Recht zur Ausführung von Hausinstallationen vom Gemeinderat entzogen werden.
Dem Werk steht das Aufsichtsrecht über alle Privatinstallationen zu."
Bei wesentlichen Änderungen an der Hausinstallation sind sowohl Hauseigentümer wie Installateure verpflichtet, die Gemeindeverwaltung vor Beginn der Arbeiten zu benachrichtigen. Die Verwaltung ist berechtigt, nach Vollendung der Arbeit zu prüfen, ob eine Privatinstallation den reglementarischen Vorschriften entspricht.
B.- Die Firma Adolf Bachmann & Co., Sanitäre Installationen, Tägerschen/TG, stellte im April 1969 das Begehren um Erteilung einer "Konzession" für Wasserinstallationen auf dem Gebiet der Gemeinde Wil. Der Gemeinderat wies das Gesuch ab. Zur Begründung führte er aus, der Geschäftsführer der Unternehmung habe zwar mit Erfolg eine Lehrabschlussprüfung als Installateur bestanden und den Eidg. Fähigkeitsausweis erhalten; er besitze aber weder das Meisterdiplom, noch könne er sich über gleichwertige theoretische und praktische Kenntnisse ausweisen. Die Gesuchstellerin focht diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen an. Dieser hiess den Rekurs am 15. September 1969 gut und wies den Gemeinderat an, die verlangte Bewilligung zu erteilen.
C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhob der Gemeinderat von Wil beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde, die am 15. April 1970 abgewiesen wurde. Zur Begründung seines Entscheids führte das Verwaltungsgericht unter anderem aus: In der Verfassung des Kantons St. Gallen (KV) finde sich keine umfassende Gewährleistung der Gemeindeautonomie. Art. 32 Abs. 1 KV enthalte lediglich die Vermögensautonomie, welche den Gemeinden ihr Eigentum sowie dessen Verwaltung und Nutzung garantiere. In Lehre und Rechtsprechung sei jedoch unbestritten, dass damit den Gemeinden innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetz ein umfassendes Recht zur Ordnung ihrer eigenen Angelegenheiten eingeräumt sei. Der Verfassung lasse sich indes nichts über die Abgrenzung derjenigen öffentlichen Aufgaben entnehmen, die zur selbständigen und eigenverantwortlichen Erfüllung durch die Gemeinden bestimmt seien. Damit habe es die Verfassung offenbar dem Gesetzgeber überlassen wollen, den Bereich der Gemeindeautonomie im einzelnen abzustecken. Diese Aufgabe habe der sanktgallische Gesetzgeber weder grundsätzlich noch für den Bereich der Wasserversorgung wahrgenommen. Damit obliege der Entscheid über die Zugehörigkeit einer Gemeindeaufgabe zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis im Einzelfall dem Verwaltungsgericht. Eine kritische Prüfung des Wasserversorgungswesens führe zum Ergebnis, dass es sich dabei um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde handle. Auch der Regierungsrat anerkenne in ständiger Praxis die Befugnis der Gemeinden, die Trinkwasserversorgung selbständig zu ordnen. Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 1 WVR, welche die Voraussetzungen zur Erteilung einer Hausinstallationsbewilligung umschreibe, könne indessen nur Bestand haben, wenn sie materiell mit den Bestimmungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts im Einklang stehe. Die in Art. 11 Abs. 1 WVR vorgesehene Einschränkung der Berufsausübung sei insbesondere nur zulässig, wenn sie dem verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspreche. Die Kontrollmöglichkeiten des Gemeinwesens, insbesondere die Befugnis des Gemeinderats, die erteilte Bewilligung wieder zu entziehen, sofern ein Installateur gegen die Bestimmungen des WVR oder gegen Ausführungsvorschriften verstösst, böten einen hinreichenden polizeilichen Schutz. Es bestehe deshalb kein Grund, einem Gesuchsteller, der eine Berufslehre abgeschlossen habe, über praktische Berufserfahrung verfüge und sich über eine klaglose Geschäftsführung ausweise, die Erstellung von sanitären Hausinstallationen zu verwehren. Art. 11 Abs. 1 WVR, der die Bewilligung dem Inhaber des Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises vorbehalte, verlange deshalb mehr, als zur Erreichung des angestrebten Polizeischutzes notwendig sei. Die Bestimmung stelle demnach einen unverhältnismässigen Eingriff in die verfassungsmässig gewährleistete Handels- und Gewerbefreiheit dar.
D.- Die Politische Gemeinde Wil führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 15. April 1970 sei aufzuheben. Die Begründung der Beschwerde ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nachfolgenden Erwägungen.
E.- Das Verwaltungsgericht und die Firma Adolf Bachmann & Co. beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Ob eine Gemeinde zur autonomen Rechtsetzung befugt ist, hängt nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts freilich nicht mehr davon ab, ob die betreffende Aufgabe im Rahmen ihres eigenen oder des sog. übertragenen Wirkungskreises erfüllt wird; massgeblich ist vielmehr, ob das kantonale Recht der Gemeinde bei der Regelung ihrer Angelegenheiten eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit lässt (BGE 93 I 160, 432; BGE 94 I 65, 456 f., 545; BGE 96 I 152 /3). Trifft dies zu, so ist die Gemeinde autonom, unbekümmert darum, inwieweit ihre Erlasse der Kontrolle durch eine staatliche Behörde unterworfen sind. Im Ergebnis gibt die Auffassung des Verwaltungsgerichts indessen keinen Anlass zu Kritik. Es steht ausser Zweifel, dass den sanktgallischen Gemeinden bei der Ordnung des Wasserversorgungswesens eine weitgehende Entscheidungsfreiheit zusteht, sodass diese Aufgabe auch im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in ihren Autonomiebereich fällt.
Ob im angefochtenen Entscheid die Prüfung der Rechtsanwendung im Vordergrund steht, oder ob die Erwägungen des Verwaltungsgerichts in erster Linie eine Kritik der kommunalen Rechtsetzung enthalten, ist jedoch für das vorliegende Verfahren belanglos, denn die Gemeindeautonomie stellt nach der neuesten Rechtsprechung nicht nur eine verfassungsmässige Garantie der kommunalen Rechtsetzungsbefugnis dar, sondern schützt die Gemeinde überdies vor einer willkürlichen Anwendung ihres autonomen Rechts durch die zuständige kantonale Behörde (BGE 95 I 37 /8).
Aus BGE 95 I 426 Erw. 4 darf demnach nicht geschlossen werden, das Bundesgericht überprüfe in jedem Fall frei, ob ein Erlass oder eine Verfügung gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse. Enthält das kommunale Recht eine gewerbepolizeiliche Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit und führt der Betroffene dagegen staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 31 ff. BV, so prüft das Bundesgericht nach dem Gesagten zwar frei, ob die angefochtene Ordnung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt, denn die Frage stellt sich im Zusammenhang mit der Behandlung einer Verfassungsrüge, die ohnehin eine freie Prüfung erheischt; ist über die Verhältnismässigkeit eines Eingriffs jedoch aufgrund einer Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu entscheiden, so steht dem Bundesgericht dabei - gleich wie bei der Beurteilung des hauptsächlichen Beschwerdegegenstandes selbst - bloss die Willkürprüfung zu, wenn die Gemeindeautonomie lediglich durch kantonales Gesetzesrecht gewährleistet wird.
a) Die Beschwerdeführerin bringt mit Recht vor, dass der Beruf des Sanitär-Installateurs mit einer erheblichen Verantwortung verbunden ist. Die mangelhafte Ausführung von Installationsarbeiten ist geeignet, die öffentliche Sicherheit und Gesundheit zu gefährden. Die Beschwerdeführerin nennt in diesem Zusammenhang die Überhitzung und Explosion von Boilern, das Ausströmen gesundheitsschädlicher Kanalgase und das Eindringen von Abwasser in das Trinkwassersystem (vgl. dazu BGE 88 I 67). Dass die Polizeierlaubnis nur an Personen erteilt wird, die auf dem Gebiet der Wasserinstallation ausgebildet sind und dabei zuverlässige Kenntnisse erworben haben, lässt sich somit unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit ohne weiteres rechtfertigen. Ob diesen Anforderungen nur der Inhaber eines Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises zu genügen vermag, ist damit indessen noch nicht gesagt. Die Schweizerische Kartellkommission führt zwar aus, "die sicherheitspolizeiliche Grundlage der entsprechenden Vorschriften (Meisterdiplom als Grundsatz)" rechtfertige einen derartigen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission, Heft 2, 1967, S. 175/6). Sie anerkennt indessen, dass sich "unter streng umschriebenen Voraussetzungen" Ausnahmen rechtfertigen lassen (a.a.O., S. 175 oben). Die Beschwerdeführerin räumt im übrigen selbst ein, dass verschiedene grössere Gemeinden überhaupt keine Bewilligungspflicht kennen (vgl. BGE 88 I 67). Verwaltungsgericht und Regierungsrat verpflichten die Beschwerdeführerin jedoch nicht, zu diesem System überzugehen und die Bewilligungspflicht gänzlich fallen zu lassen. Sie gehen aber davon aus, die erforderlichen fachlichen Fähigkeiten liessen sich auch durch den Ausweis über den erfolgreichen Abschluss einer Berufslehre (Eidg. Fähigkeitsausweis), praktische Ausbildung, klaglose Geschäftsführung, Zulassung zur Installation in anderen Gemeinden usw. nachweisen. Diese Ansicht lässt sich mit sachlichen Gründen vertreten. Der Beginn der Arbeiten muss der Gemeindeverwaltung gemeldet werden; diese hat das Aufsichtsrecht über alle Privatinstallationen (Art. 11 Abs. 3 WVR) und ist nach Vollendung einer Arbeit befugt, sie auf die Einhaltung der reglementarischen Vorschriften hin zu untersuchen (Art. 15 Abs. 1 WVR). Zudem kann der Gemeinderat nach Art. 11 Abs. 2 WVR Installateuren, die sich Zuwiderhandlungen gegen Reglements- oder Ausführungsvorschriften zuschulden kommen lassen, das Recht zur Ausführung von Hausinstallationen entziehen. Mit Rücksicht auf diese Kontrollmöglichkeiten der Gemeindebehörden lässt sich ohne Willkür die Auffassung vertreten, es verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, bloss den Inhaber des Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises zuzulassen, und es ist ferner nicht unhaltbar, die Beschwerdeführerin zu verpflichten, die Bewilligung auch jenen Bewerbern zu erteilen, die ihre Befähigung zur fachgemässen Ausführung der Arbeiten auf andere Art nachzuweisen vermögen. Aus dem BGE vom 8. April 1946 i.S. Zysset vermag die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, denn das Bundesgericht hatte damals nicht darüber zu befinden, ob die Anforderung des Meisterdiploms mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar sei. Wie das Bundesgericht diese Frage beantworten würde,. wenn ihm die freie Prüfung zustände, bleibt im übrigen offen.
b) Das Verwaltungsgericht hat auch bei der Kontrolle der Rechtsanwendung die Autonomie der Gemeinde Wil nicht verletzt. Der Leiter der Installationsabteilung der Firma Bachmann & Co. ist unbestrittenermassen seit beinahe elfJahren im Besitz des Eidg. Fähigkeitsausweises als Installateur und verfügt über eine langjährige Berufserfahrung. Die Unternehmung ist ferner berechtigt, in verschiedenen Gemeinden des Kantons Thurgau Installationen auszuführen. Die Beschwerdeführerin erklärt, die Behauptung der kantonalen Behörden, wonach die Beschwerdegegnerin bis heute klaglos sanitäre Anlagen erstellt habe, sei aus der Luft gegriffen. In den Akten findet sich in der Tat kein Hinweis auf entsprechende Erhebungen; andererseits ergibt sich daraus nichts, was darauf schliessen liesse, dass gegen die Beschwerdegegnerin jemals Klagen laut geworden wären. Die kantonalen Behörden durften deshalb ohne Willkür annehmen, die Beschwerdegegnerin bzw. der Leiter ihrer Installationsabteilung biete in ausreichendem Masse Gewähr für eine fachgerechte Ausführung von sanitären Hausinstallationen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.