Bundesgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960. Die Kosten von Schutzmassnahmen beim Zusammentreffen des Telefonkabels einer neu erstellten Nationalstrasse mit einer bereits bestehenden Hochspannungsleitung gehen entsprechend der Regel von Art. 45 Abs. 1 NSG, die jener von Art. 17 ElG vorgeht, vollumfänglich zu Lasten des Nationalstrassenbaus.
97 I 706
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Aus dem Sachverhalt:
A.- Werden eine Hochspannungsleitung und eine Schwachstromleitung parallel geführt oder kreuzen sie sich, dann kann bei Eintritt eines Erdschlusses auf der Hochspannungsleitung eine Beeinflussung der Schwachstromleitung erfolgen, indem der durch die Erde zurückfliessende Strom eine Spannung in die Schwachstromleitung induziert. Nach den Regeln des Comité Consultatif International Télégraphique et Téléphonique (CCITT) darf die induzierte Spannung im Erdschlussfall 430 V nicht überschreiten. Dazu sind Schutzvorrichtungen an der Schwachstromleitung erforderlich.
B.- Der Kanton Graubünden liess als Bauherr und Eigentümer in die Nationalstrasse N 13 das für den Betrieb der Strasse notwendige Telephonkabel (im folgenden kurz NT-Kabel genannt) einlegen. Diese Schwachstromleitung verläuft über gewisse Strecken in verschiedenen Abständen parallel zur 380 kV-Leitung Soazza-Sils, welche der Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg AG gehört. An einzelnen Stellen kreuzen sich NT-Kabel und Hochspannungsleitung.
C.- Mit verwaltungsrechtlicher Klage vom 14. Mai 1970 stellte der Kanton Graubünden das Begehren, die Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg AG sei zu verurteilen, zwei Drittel der Mehrkosten für die Schutzmassnahmen gegen die induktive Fremdbeeinflussung des NT-Kabels durch die Hochspannungsleitung der Beklagten zu bezahlen, d.h. für die Teilstrecke Tunnel San Bernardino Fr. 66'000.-- und für die Teilstrecke San Bernardino Nord-Rütibrücke Fr. 89'908.--, zusammen Fr. 155'908.-- nebst Zins zu 5% seit dem 27. Januar 1970.
Dieses Begehren stützt sich auf die in Art. 17 Abs. 4 Ziff. 1 ElG enthaltene Regel für die Kostenverteilung beim Zusammentreffen von Starkstromleitungen mit öffentlichen Schwachstromleitungen, welche lautet:
"Wenn öffentliche und bahndienstliche Schwachstromleitungen einzeln oder zusammen mit einer andern elektrischen Leitung zusammentreffen, fallen 2/3 der Kosten zu Lasten der letztern und 1/3 zu Lasten der erstern."
D.- Die Beklagte beantragt, die Klage sei abzuweisen. Nach ihrer Auffassung kommt Art. 45 Abs. 1 NSG zur Anwendung, der folgenden Wortlaut hat:
"Beeinträchtigt eine neue Nationalstrasse bestehende Verkehrswege, Leitungen und ähnliche Anlagen oder beeinträchtigen neue derartige Anlagen eine bestehende Nationalstrasse, so fallen die Kosten aller Massnahmen, die zur Behebung der Beeinträchtigung erforderlich sind, auf die neue Anlage."
Aus den Erwägungen:
a) Art. 17 ElG bezieht sich ausdrücklich auf die technischen Sicherungsmassnahmen, die beim Zusammentreffen von Starkstromleitungen und Schwachstromleitungen erforderlich sind, und regelt die Kostenverteilung. Bei der abstrakten Beurteilung der Subsumtionsfrage ist davon auszugehen, dass die Schutzvorkehren, an deren Kosten der Kläger von der Beklagten einen Beitrag verlangt, eine öffentliche Schwachstromleitung - nämlich das NT-Kabel - betreffen und dass sie, soweit es hier um die Beitragspflicht geht, durch das Zusammentreffen mit der Starkstromleitung der Beklagten notwendig waren. Der Sachverhalt entspricht der in Art. 17 Abs. 4 Ziff. 1 ElG umschriebenen Situation. - Nach dieser Kostenverteilungsregel ist es unerheblich, welche der in Frage stehenden Leitungen zuerst vorhanden war und an welcher Schutzvorrichtungen oder Änderungen anzubringen sind; die öffentliche Schwachstromleitung ist stets nur mit einem Drittel der Kosten zu belasten, die restlichen zwei Drittel sind von der andern Leitung zu übernehmen.
b) Art. 45 NSG regelt die Kostentragung für Massnahmen zur Behebung von Beeinträchtigungen zwischen einer Nationalstrasse einerseits und andern Verkehrswegen, Leitungen oder ähnlichen Anlagen anderseits.
Erste Voraussetzung für die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf den vorliegenden Sachverhalt ist, dass das NT-Kabel als Bestandteil zur Nationalstrasse gehört; denn nur unter dieser Annahme stellt die Beeinträchtigung des NT-Kabels eine Beeinträchtigung der Nationalstrasse dar. Gemäss Art. 6 NSG gehören zu den Nationalstrassen neben dem Strassenkörper, "alle Anlagen, die zur technisch richtigen Ausgestaltung der Strassen erforderlich sind". In der beispielsweisen Aufzählung solcher Anlagen sind die Einrichtungen für den Betrieb der Strassen ausdrücklich erwähnt. Zu den für den Betrieb einer Nationalstrasse notwendigen Einrichtungen gehört eine separate Telephonanlage mit Rufsäulen. Diese Telephonanlage wird wie alle andern Bestandteile der Strasse vom zuständigen Kanton als Bauherr in Auftrag gegeben und im Rahmen des gesamten Bauvorganges erstellt. Das NT-Kabel dient ausschliesslich den Bedürfnissen des Betriebs der Nationalstrasse. Auf Grund dieser Feststellungen ist davon auszugehen, dass das NT-Kabel zur Nationalstrasse gehört. Die mehr beiläufige Bestreitung dieser Tatsache durch den Kläger erweist sich als unbegründet. Die Beeinträchtigung des NT-Kabels stellt daher eine Beeinträchtigung der Nationalstrasse dar.
Art. 45 NSG statuiert für die gegenseitige Beeinträchtigung von Nationalstrassen und Leitungen eine Art Prioritätsprivileg: Die neue Anlage, welche die Notwendigkeit von Schutzmassnahmen auslöst, soll die Kosten der Vorkehren tragen, die zur Behebung der Beeinträchtigung notwendig sind. - Diese Prioritätsregel kommt allerdings sprachlich in Art. 45 NSG nur unvollkommen zum Ausdruck. Die beiden häufigsten Fälle werden erwähnt:
aa) Beeinträchtigt eine neue Nationalstrasse eine bestehende Leitung, so gehen die Schutzmassnahmen auf Kosten der Nationalstrasse.
bb) Beeinträchtigt eine neue Leitung eine bestehende Nationalstrasse, so gehen die Schutzmassnahmen auf Kosten der Leitung.
Zwei weniger naheliegende Varianten gegenseitiger Beeinträchtigung werden im Gesetzestext nicht erwähnt:
cc) Eine bestehende Leitung kann - wie im vorliegenden Fall - die neue Nationalstrasse beeinträchtigen.
dd) Eine bestehende Nationalstrasse kann eine neue Leitung beeinträchtigen (z.B. Leitung muss beim Kreuzen höher geführt werden).
Der Kläger stellt sich auf den Standpunkt, dass der vom Wortlaut des Gesetzes nicht ausdrücklich erfasste Fall einer Beeinträchtigung der Nationalstrasse durch eine bestehende Leitung nicht unter Art. 45 Abs. 1 NSG zu subsumieren sei. Danach käme die Prioritätsregel nur unvollständig zur Anwendung; für die unter lit. cc und dd umschriebenen Varianten würde sie nicht gelten.
Ausser dem Wortlaut des Gesetzes (vor allem in der deutschen und in der italienischen Fassung) lässt sich für eine solche Beschränkung der Prioritätsregel kein Argument anführen. In der Botschaft des Bundesrates zum NSG (BBl 1959 II 129 f.) wurde gesagt, dass in diesen Fällen einer gegenseitigen Beeinträchtigung die Kostenverteilung unter Gleichstellung der sich tangierenden Anlagen nach dem "Verursacherprinzip" erfolgen solle, womit nach dem Zusammenhang der hier als Prioritätsregel bezeichnete Vorrang der bestehenden Anlage gemeint ist (a.a.O. insbes. S. 130 oben). Der Wortlaut von Art. 45 NSG gab im Parlament zu keinen Erörterungen Anlass. Schon in Art. 25 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 hat der Gesetzgeber für die Frage der Kostenverteilung in analogen Situationen ein "Prioritätsprivileg" statuiert. Nirgends findet sich im Gesetz oder in den Materialien ein Anhaltspunkt dafür, dass durch die Formulierung von Art. 45 Abs. 1 NSG einzelne Fälle einer gegenseitigen Beeinträchtigung von der Regel der Kostentragung durch die neue Anlage ausgenommen werden sollten. Es ist auch kein sachlicher Grund für eine solche Ausnahme ersichtlich. Die Vorschriften in Art. 45 Abs. 2 und Art. 46 NSGüber die Kostenverteilung bei neuen Anschlussbauwerken und bei Änderung bestehender Kreuzungen beziehen sich auf eine spezielle Interessenlage und sind für die hier zu entscheidende Frage ohne Belang. Geht man davon aus, dass beim Zusammentreffen einer neuen Hochspannungsleitung mit einer bestehenden Nationalstrasse - nach dem Wortlaut von Art. 45 Abs. 1 NSG - die Kosten der zum Schutze des bestehenden NT-Kabels erforderlichen Vorkehren vollständig der neuen Leitung zu belasten sind, so erscheint es als offensichtlich nicht folgerichtig, im umgekehrten (vom Wortlaut des Gesetzes nicht ausdrücklich erfassten) Falle - Beeinträchtigung der neuen Nationalstrasse durch eine bestehende Hochspannungsleitung - die in Art. 45 NSG enthaltene allgemeine Regel nicht anzuwenden, sondern den Eigentümer der bestehenden Leitung teilweise mit dnn Kosten zu belasten. Es besteht kein Anlass, den letztgenannten Sachverhalt nur deswegen von dem in Art. 45 NSG umschriebenen Prinzip auszunehmen, weil der Gesetzeswortlaut auf ihn nicht genau zutrifft. Sinngemäss muss auch darauf Art. 45 NSG anwendbar sein.
Der französische Gesetzestext enthält übrigens die im deutschen (und im italienischen) Text durch die Worte "neu" und "bestehend" bewirkte Einschränkung auf zwei Varianten, wobei immer die neue Anlage die bestehende Anlage beeinträchtigt, nicht, sondern umschreibt die Prioritätsregel allgemeiner:
"Si une route nationale porte atteinte à des voies de communication, conduites ou autres installations analogues, ou si elle subit une atteinte par le fait de l'établissement de tels ouvrages, les frais de toutes les mesures nécessaires pour supprimer l'atteinte sont à la charge de celui qui exécute les nouveaux travaux."
Wenn auch die Wendung "établissement de tels ouvrages" als Errichtung neuer Werke verstanden werden kann, so geht doch die Formulierung als ganzes unverkennbar in der Richtung einer unbeschränkten Geltung der Prioritätsregel für alle Fälle einer solchen gegenseitigen Beeinträchtigung. Die französische Fassung gibt damit den Sinn, welchen die Vorschrift vernünftigerweise haben muss, am besten wieder.
Somit ergibt sich, dass der hier zu beurteilende Fall einer gegenseitigen Beeinträchtigung grundsätzlich auch unter Art. 45 Abs. 1 NSG subsumiert werden kann.
a) Die Frage des Verhältnisses von Art. 17 ElG zu Art. 45 NSG ist in keiner Weise dadurch präjudiziert, dass in Erw. 2 der Schluss gezogen wurde, der vorliegende Fall einer Beeinträchtigung des neuen NT-Kabels durch eine bestehende Hochspannungsleitung lasse sich sinngemäss unter das in Art. 45 NSG statuierte Prioritätsprivileg subsumieren. Kommt dem Art. 17 ElG gegenüber Art. 45 NSG der Vorrang zu, so bedeutet dies, dass alle sowohl unter Art. 17 ElG als auch unter Art. 45 NSG subsumierbaren Sachverhalte gemäss den Vorschriften von Art. 17 ElG zu beurteilen sind; nicht nur im vorliegenden Fall einer möglichen Beeinträchtigung des NT-Kabels durch eine bestehende Hochspannungsleitung, sondern auch im Falle einer gleichartigen Beeinträchtigung eines bestehenden NT-Kabels durch eine neue Hochspannungsleitung käme bei Annahme eines Vorrangs von Art. 17 ElG die Kostenverteilungsregel dieser Vorschriften zur Anwendung, das Nationalstrassenunternehmen hätte - ohne Rücksicht auf die Priorität - stets einen Drittel der Kosten solcher Schutzvorkehren zu bezahlen, der Eigentümer der Hochspannungsleitung die restlichen zwei Drittel. Gebührt hingegen dem Art. 45 NSG der Vorrang, so gilt für alle diese Fälle einer gegenseitigen Beeinträchtigung zwischen Starkstromleitung und NT-Kabel das erwähnte Prioritätsprivileg.
b) Wie das Bundesgericht im Urteil i.S. Eidgenossenschaft c. Kanton Aargau vom 10. Juli 1970 dargelegt hat (BGE 96 I 490), kann das Verhältnis des ElG zum NSG nicht auf Grund formaler Regeln über den Vorrang des neuern Gesetzes oder den Vorrang des Spezialgesetzes bestimmt werden. Was dort zu dieser Frage ausgeführt wurde, gilt auch im vorliegenden Falle: Das ElG und das NSG sind in ihrem Verhältnis zueinander beide teils allgemeine, teils spezielle Gesetze. Art. 45 Abs. 1 NSG betrifft Leitungen und Anlagen aller Art und ist insofern eine lex generalis; er regelt jedoch nur die Fälle der Beeinträchtigung, welche zwischen einer solchen Anlage und einer Nationalstrasse auftreten können und ist insofern eine auf die Nationalstrassen zugeschnittene lex specialis. Art. 17 ElG befasst sich ausschliesslich mit dem Zusammentreffen von Starkstromleitungen und Schwachstromleitungen und ist in diesem Sinne eine lex specialis; dagegen bezieht er sich nicht speziell auf die Situation beim Nationalstrassenbau, sondern regelt die Frage des Zusammentreffens von elektrischen Leitungen ganz allgemein, und ist insofern eine lex generalis. Auf Grund der sinngemässen Auslegung der beiden Vorschriften ist eine der Interessenlage angemessene, den Wertungen des Gesetzgebers entsprechende Lösung zu suchen.
c) Das Elektrizitätsgesetz räumt den Telegraphen- und Telephonlinien des Bundes eine Sonderstellung ein: Der Bund darf für deren Erstellung den öffentlichen Boden unentgeltlich in Anspruch nehmen (Art. 5 ElG), der Luftraum über Privateigentum darf für das Ziehen von Telegraphen- und Telephondrähten entschädigungslos benützt werden, sofern der zweckentsprechende Gebrauch des Grundstückes oder Gebäudes dadurch nicht beeinträchtigt wird (Art. 6 ElG). Auch für die Benützung des Gebietes von Bahngesellschaften privilegiert das Gesetz den Bund in ähnlicher Weise. Art. 17 Abs. 4 Ziff. 1 ElG muss im Rahmen dieser vom Gesetzgeber 1902 den öffentlichen Schwachstromleitungen zugestandenen Sonderstellung gesehen werden. Wenn auch das NT-Kabel als öffentliche Schwachstromleitung unter diese Vorschrift subsumiert werden kann, so ist doch festzustellen, dass die Schöpfer des ElG an die Kostenregelung für die Massnahmen zum Schutze der Leitungen des Telephon- und Telegraphennetzes dachten. Die Kostenverteilung nach Art. 17 Abs. 4 Ziff. 1 ElG entspricht der Beurteilung der Interessenlage zwischen den damals in Frage kommenden öffentlichen Schwachstromleitungen und den andern elektrischen Leitungen. Die besondere Situation beim Bau eines Nationalstrassennetzes konnte sich der Gesetzgeber nicht vorstellen. Die normierte Kostenverteilung basiert nicht auf unveränderten technischen Gegebenheiten (Verhältnis Starkstrom-Schwachstrom) - das ergibt sich deutlich aus Art. 17 Abs. 4 Ziff. 2 ElG -, sondern ist das Ergebnis einer schematisierten Bewertung der Interessenlage durch den damaligen Gesetzgeber; er wollte den Ausbau des Telephon- und Telegraphennetzes erleichtern; dass eine Schwachstromleitung zu einer Strasse gehören und ausschliesslich dem Betrieb dieser Strasse dienen kann, war um 1900 nicht voraussehbar. Natürlich könnte und müsste wohl an sich die damals getroffene Ordnung auch auf die Massnahmen zum Schutze des NT-Kabels angewendet werden, sofern eine derogierende, der besondern Situation besser angepasste Regelung fehlen würde. Aus Entstehungszeit und sachlicher Stellung von Art. 17 ElG lässt sich aber immerhin ableiten, dass dieser Vorschrift gegenüber einer die spezielle Interessenlage beim Nationalstrassenbau berücksichtigenden Norm kein besonderes Gewicht zukommen kann.
d) Art. 45 Abs. 1 NSG statuiert für die Kosten der Behebung von Beeinträchtigungen zwischen Nationalstrassen und andern Anlagen (Verkehrswegen, Leitungen und ähnlichen Anlagen) die Kostenpflicht des neuen Werkes (Prioritätsregel). Aus dem Wortlaut ergibt sich keine Einschränkung des Begriffs "Leitungen"; auch elektrische Leitungen (Schwach- und Starkstromleitungen) können unter diese Bestimmung fallen.
In dem bereits erwähnten Urteil des Bundesgerichts vom 10. Juli 1970 i.S. Schweiz. Eidgenossenschaft gegen Kanton Aargau (BGE 96 I 485 ff.) wurde mit einlässlicher Begründung dargetan, dass der ausdrückliche Vorbehalt des ElG in Art. 44 Abs. 2 NSG sich gemäss seiner Stellung im Gesetz nur auf das Bewilligungsverfahren bei baulichen Massnahmen bezieht, nicht aber auf die in Art. 45 NSG geregelte Kostenverteilung. Es besteht kein Anlass, auf die dort vorgenommene Auslegung von Art. 44 Abs. 2 NSG zurückzukommen. Auch für den vorliegenden Fall gilt, dass inbezug auf die Kostenverteilung ein Vorbehalt des ElG fehlt und dass die ausdrücklichen Verweisungen auf andere Gesetze in Art. 44 Abs. 2 und Art. 46 Abs. 2 NSG(Eisenbahngestz) sowie auf die Möglichkeit abweichender Vereinbarungen in Art. 47 NSG die Annahme verbieten, man habe auch bei Art. 45 Abs. 1 NSG die besondern Vorschriften des ElG über die Kostenverteilung vorbehalten wollen. Dass es im zitierten Urteil (BGE 96 I 485 ff.) um die Anwendbarkeit von Art. 8 ElG ging, während hier Art. 17 ElG zur Diskussion steht, ist in diesem Punkte für die Interpretation von Art. 45 NSG ohne Belang. Es erübrigt sich, das dort Ausgeführte hier zu wiederholen. Dem ElG kann somit nicht gestützt auf einen ausdrücklichen Vorbehalt im NSG bei Fragen der Kostenverteilung ein Vorrang zukommen.
e) Der Gesetzgeber hat also weder im ElG noch im NSG die spezielle Frage der Kostentragung für solche Schutzmassnahmen am NT-Kabel bewusst gelöst. Es ist deshalb zu prüfen, welche der beiden in Frage stehenden Vorschriften nach Sinn und Zweck eher auf den vorliegenden Fall anwendbar ist.
Die Anwendung von Art. 17 Abs. 4 ElG hätte zur Folge, dass die Eigentümer von bestehenden Starkstromleitungen an die Kosten des Schutzes des NT-Kabels erhebliche Beiträge bezahlen müssten, obschon sie bei Erstellung der Starkstromleitung alle notwendigen Rechte erwarben und mit einer nachträglichen derartigen Belastung nicht rechnen mussten. Nun kann natürlich gemäss Art. 17 Abs. 4 ElG bei jeder Starkstromleitung durch den spätern Bau einer Schwachstromleitung hinterher eine Beitragspflicht für Schutzmassnahmen ausgelöst werden; aber das Ausmass solcher Parallelführungen und Kreuzungen dürfte im allgemeinen doch bescheiden sein im Vergleich zur Situation beim Bau einer Nationalstrasse. Durch den Nationalstrassenbau werden innert verhältnismässig kurzer Zeit über weite Strecken Schwachstromleitungen (NT-Kabel) erstellt, deren Linienführung durch die Strassenführung bestimmt ist. Verläuft die neue Nationalstrasse in einem Tal, in welchem bereits eine Hochspannungsleitung vorhanden ist, so hätte die Kostenverteilung nach Art. 17 Abs. 4 ElG zur Folge, dass der Eigentümer der bestehenden Leitung an ein neues Werk, das im Landesinteresse liegt, ihm aber keinerlei Vorteile bringt, erhebliche Summen bezahlen müsste, nur weil das Vorhandensein seiner Leitung Mehrkosten beim Nationalstrassenbau zur Folge hat.
Diese Überlegungen zeigen, dass die Kostenverteilungsregel von Art. 17 Abs. 4 ElG wohl der Interessenlage bei der üblichen Errichtung von Telephon- und Telegraphenleitungen entsprechen mag, aber der besondern Situation beim Bau der Nationalstrasse nicht gerecht wird. Nachdem grundsätzlich jede durch die Nationalstrasse verursachte Leitungsverlegung von den Bauherren der Nationalstrasse zu tragen ist, selbst wenn die Leitungen seinerzeit gemäss Art. 5 ElG ohne Entschädigung auf öffentlichem Grund errichtet wurden (BGE 96 I 485 ff.), so wäre es direkt stossend, den Eigentümer einer bestehenden Starkstromleitung, die nicht verlegt werden muss, mit Beiträgen an Kosten zu belasten, welche wegen des Vorhandenseins seiner Leitung beim Bau der Nationalstrasse entstehen. Für eine Durchbrechung der in Art. 45 NSG statuierten Prioritätsregel gerade nur inbezug auf die singuläre Frage der Kostentragung für Schutzmassnahmen am NT-Kabel fehlt eine stichhaltige Begründung. Die der besondern Interessenlage beim Nationalstrassenbau angemessene Ordnung des Art. 45 NSG geht der auf den herkömmlichen Leitungsbau zugeschnittenen Kostenverteilung gemäss Art. 17 ElG vor. Die Klage des Kantons Graubünden ist daher abzuweisen.