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13Y_2/2022

Urteil vom 20. Dezember 2022
Rekurskommission

Besetzung
Bundesrichter Marazzi, Präsident,
Bundesrichter Abrecht, Hurni,
Gerichtsschreiber Stadler.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Verwaltungskommission des
Schweizerischen Bundesgerichts,
Schweizerisches Bundesgericht,
Av. du Tribunal-Fédéral 29, 1000 Lausanne 14,

Gegenstand
Akteneinsicht,

Verfügung der Verwaltungskommission des Schweizerischen Bundesgerichts vom 8. August 2022.

Sachverhalt:

A.

Mit als "Gesuch um Akteneinsicht" betiteltem Schreiben vom 6. April 2022 wandte sich alt Bundesrichter A.________ (Gesuchsteller und Beschwerdeführer) an die Verwaltungskommission des Schweizerischen Bundesgerichts mit folgendem Anliegen: Er habe seit längerer Zeit die Idee eines Projekts "in petto". Ihm schwebe vor, anhand konkreter, namentlich kontrovers diskutierter Fallbeispiele die Dynamik richterlicher Entscheidfindung nachzuzeichnen und zu analysieren. Seines Wissens gebe es zu dieser Thematik kaum Studien. Zu diesem Zweck müsse er Dossiers konsultieren können, die sich nach seiner persönlichen Erfahrung als Richter dafür eignen würden. Um für das Projekt in Frage kommende Fälle aufzustöbern, müsste er in einem ersten Schritt die Protokollbände der II. zivilrechtlichen Abteilung der Jahre 1995 bis 2008 sowie der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Jahre 2009 bis 2012 durchgehen. In einem zweiten Schritt müsste er dann die Dossiers der ausgewählten Fallbeispiele konsultieren. Am 22. Dezember 2021 habe ihm der Generalsekretär des Schweizerischen Bundesgerichts den Zugang zu den Urteilen bewilligt, ihn aber darauf aufmerksam gemacht, dass hinsichtlich des Zugangs zu den Prozessakten einzelner Fälle die Archivierungsverordnung vorbehalten werden müsse. Für den Gesuchsteller sei es selbstverständlich, dass sämtliche Personendaten einschliesslich der Namen der an den Entscheidungen beteiligten Richtern und Richterinnen anonymisiert würden. Im Moment sei er allerdings noch nicht in der Lage, die in Frage kommenden Dossiers ausfindig zu machen. Sollte die Einsichtnahme in die Akten prinzipiell nicht bewilligt werden können, würde er sich die sehr aufwändige Arbeit der Durchsicht von an die 20 Protokollbänden ersparen. Würde das Gesuch hingegen grundsätzlich gutgeheissen, würde er vorgängig einer Einsichtnahme in die in Frage kommenden Dossiers diese gegenüber der Verwaltungskommission im Einzelnen bezeichnen. In diesem Sinne stelle er das Gesuch, ihm seien aus wissenschaftlichen Motiven die Einsichtnahme in noch zu bezeichnende Prozessakten bzw. Dossiers vor Ablauf der archivrechtlichen Schutzfrist grundsätzlich zu bewilligen.

B.

Mit Schreiben vom 3. Juni 2022 teilte der stellvertretende Generalsekretär des Schweizerischen Bundesgerichts dem Gesuchsteller mit, dass die Verwaltungskommission sein Gesuch an der Sitzung vom 9. Mai 2022 behandelt und diesem in Anwendung von Art. 8 Abs. 1 der V erordnung des Bundesgerichts zum Archivierungsgesetz vom 27. September 1999 (VO; SR 152.21) nicht entsprochen habe.
Dagegen reichte der Gesuchsteller mit Schreiben vom 14. Juni 2022 ein Gesuch um Wiedererwägung ein, in dem er sich namentlich auf Art. 13 des Bundesgesetzes über die Archivierung vom 26. Juni 1998 (BGA; SR 152.1) stützte.
Mit Schreiben vom 8. August 2022 teilte der stellvertretende Generalsekretär des Schweizerischen Bundesgerichts dem Gesuchsteller mit, die Verwaltungskommission habe sein Wiedererwägungsgesuch an ihrer Sitzung vom 27. Juni 2022 abgewiesen. Die Archivverordnung des Bundesgerichts, die vom Plenum angenommen wurde, sei restriktiver als der vom Gesuchsteller angerufene Art. 13 BGA.

C.

Mit Beschwerde vom 15. August 2022 beantragt der Gesuchsteller der Rekurskommission des Schweizerischen Bundesgerichts sinngemäss, es sei die Verfügung der Verwaltungskommission vom 8. August 2022 aufzuheben und es sei ihm die Einsichtnahme in noch zu bezeichnende Prozessakten bzw. Dossiers vor Ablauf der archivrechtlichen Schutzfrist grundsätzlich zu bewilligen.
Die Verwaltungskommission hat auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.

Die Rekurskommission prüft die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde von Amtes wegen.

1.1. Gemäss Art. 55 lit. c des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht (BGerR; SR 173.110.131) beurteilt die Rekurskommission Streitigkeiten nach Art. 16 VO. Danach kann gegen die Verweigerung oder Einschränkung der Akteneinsichtnahme Beschwerde bei der Rekurskommission des Bundesgerichts geführt werden, wobei diese endgültig entscheidet (Abs. 1).

1.2. Die Bewilligung für die Einsichtnahme in die archivierten Akten wird vom Generalsekretär erteilt (Art. 13 VO).
Dieser steht der Gerichtsverwaltung vor (Art. 26 Abs. 1 BGG und Art. 49 Abs. 1 BGerR), die nach dem Grundsatz der Selbstverwaltung gemäss Art. 25 Abs. 1 BGG autonome Aufgabe des Bundesgerichts ist. Die Verantwortung für die Gerichtsverwaltung trägt wiederum die Verwaltungskommission (Art. 17 Abs. 4 Satz 1 BGG), woraus folgt, dass sie dem Generalsekretär hierarchisch vorgesetzt ist (vgl. Paul Tschümperlin, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., 2018, N. 5 und 6 zu Art. 26 BGG).
Nach einem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Prinzip können hierarchisch übergeordnete Verwaltungseinheiten jederzeit einzelne Geschäfte zum Entscheid an sich ziehen (vgl. nur für die Bundesverwaltung Art. 47 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG; SR 172.010]). Dieses Vorgehen wird als "Evokation" oder "Selbsteintritt" bezeichnet (Urteil 1C_283/2019 vom 24. Juli 2020 E. 3.5). Der Selbsteintritt ist Ausfluss und Sonderfall der Dienstaufsicht, indem die übergeordnete Stelle die Angelegenheit selbst behandelt statt die untergeordnete Einheit zum Entscheid anzuweisen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, § 6 Rz. 7).
Damit war die Verwaltungskommission ohne weiteres befugt, den Entscheid über die Einsichtnahme in archivierte Akten im Einzelfall an sich zu ziehen. Diese Kompetenz ergibt sich gesetzlich im Übrigen auch aus Art. 17 Abs. 4 lit. h BGG, wonach die Verwaltungskommission zuständig ist für sämtliche weiteren Verwaltungsgeschäfte, die nicht in die Zuständigkeit des Gesamtgerichts oder der Präsidentenkonferenz fallen.
Folge der Evokation eines Akteneinsichtsgeschäfts vom Generalsekretär durch die Verwaltungskommission ist, dass als Vorinstanz der Rekurskommission nun letztere und nicht mehr der Generalsekretär fungiert. Dass die Rekurskommission Beschwerden gegen Verfügungen der Verwaltungskommission behandelt, ist zwar eher ungewöhnlich, aber der Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 VO schliesst eine Beschwerde gegen Akteneinsichtsverfügungen der Verwaltungskommission keineswegs aus: Vielmehr benennt diese Norm ein konkretes Sachgebiet der Gerichtsverwaltung, nämlich die Einsichtnahme in archivierte Akten, und die entsprechenden Entscheidungen (Verweigerung oder Einschränkung), gegen welche Beschwerde bei der Rekurskommission erhoben werden können.
Gegen die vorliegend angefochtene Verweigerung der Akteneinsicht steht damit die Beschwerde an die Rekurskommission offen.

1.3. Gemäss Art. 16 Abs. 2 VO und Art. 56 BGerR richtet sich das Beschwerdeverfahren der Rekurskommission nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), insbesondere nach dessen Art. 44 ff. Gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG beträgt die Beschwerdefrist 30 Tage. Diese Frist wurde mit der Postaufgabe der Beschwerde am 15. August 2022 gewahrt (Art. 21 Abs. 1 VwVG).

2.

Der Gesuchsteller rügt in seiner Beschwerde, die Verwaltungskommission habe sein Gesuch um Einsichtnahme in Akten lediglich mit dem schlichten Hinweis auf Art. 8 VO verweigert. Er habe aber bereits in seinem Wiedererwägungsgesuch darauf hingewiesen, dass die bundesgerichtliche Archivordnung diesbezüglich die bundesgesetzliche Regelung unterlaufe und damit auch die Forschung auf unzulässige Weise behindere.

2.1. Das Bundesgesetz über die Archivierung regelt die Archivierung von Unterlagen u.a. der Bundesversammlung, des Bundesrats und der Bundesverwaltung sowie der erstinstanzlichen Bundesgerichte (Art. 1 Abs. 1 BGA). Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGA steht das Archivgut des Bundes der Öffentlichkeit nach Ablauf einer Schutzfrist von 30 Jahren unter Vorbehalt der Artikel 11 und 12 unentgeltlich zur Einsichtnahme zur Verfügung. Nach Art. 13 Abs. 1 und 2 BGA kann Archivgut auf Gesuch hin bereits vor Ablauf der in Art. 9, 11 oder 12 Abs. 1 festgelegten Schutzfristen für die Öffentlichkeit freigegeben oder einzelnen Personen die Einsicht gewährt werden, wenn keine gesetzlichen Vorschriften entgegenstehen (lit. a) und keine überwiegenden schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (lit. b).

2.2. Das Bundesgericht regelt die Archivierung seiner Unterlagen nach den Grundsätzen des BGA und nach Anhörung des Schweizerischen Bundesarchivs (Art. 1 Abs. 3 BGA).
Gestützt auf diese Gesetzesbestimmung hat das Plenum des Bundesgerichts seine eigene Archivierungsverordnung (VO; SR 152.21) erlassen. Nach Art. 9 Abs. 1 VO gilt grundsätzlich ebenfalls die Schutzfrist von 30 Jahren. Prozessakten, wozu gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. f VO namentlich auch die schriftlichen Äusserungen der Mitglieder und Gerichtsschreiber zum Fall (Anträge und Bemerkungen auf dem Zirkulationsbogen oder in separaten Schriftstücken) gehören, unterliegen hingegen einer verlängerten Schutzfrist von 50 Jahren, ausser am Verfahren seien ausschliesslich öffentlich-rechtliche Gemeinwesen oder Körperschaften beteiligt (Art. 6 Abs. 2 VO).
Art. 8 Abs. 1 VO regelt die Einsichtnahme während der Schutzfrist: Danach kann vorzeitig Einsicht gewährt werden, wenn die Einwilligung der betroffenen Personen vorliegt (lit. a), die betroffenen Personen seit mindestens drei Jahren tot sind (lit. b) oder die Unterlagen der Öffentlichkeit bereits zugänglich waren, vorbehältlich neuer Gründe gegen die Einsichtnahme (lit. c). Ein Einsichtsprivileg für wissenschaftliche Zwecke sieht diese Regelung nicht vor; zudem ist sie schematischer und insoweit strenger als die Regelung nach Art. 13 BGA.

2.3. Der Gesuchsteller moniert sinngemäss, aufgrund dieses Schematismus erweise sich Art. 8 Abs. 1 VO zumindest in der Auslegung und Handhabung der Verwaltungskommission als bundesrechtswidrig.

2.4. Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV). Demgegenüber kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat (BGE 145 V 278 E. 4.1 mit Hinweisen).
Diese Grundsätze sind mutatis mutandis auch auf den vorliegenden Streitgegenstand anzuwenden: Die Rekurskommission prüft die unselbständige, d.h. sich auf Art. 1 Abs. 3 BGA stützende Verordnung des Gesamtgerichts sinngemäss nach den obigen Massstäben. Zu prüfen ist mithin, ob die schematische Regelung von Art. 8 Abs. 1 VO von der gesetzlichen Delegationsnorm gedeckt ist.

2.5. Gemäss Art. 1 Abs. 3 BGA muss sich die bundesgerichtliche Archivverordnung an den "Grundsätzen dieses Gesetzes" ausrichten. Fraglich ist, was darunter zu verstehen ist bzw. welches der Detaillierungsgrad ist, bis zu dem diese Grundsätze zu beachten sind. Der Wortlaut des Gesetzes ist zur Beantwortung dieser Frage wenig hilfreich. Erhellender sind die Gesetzesmaterialien, die nach der Rechtsprechung ein Hilfsmittel darstellen, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 136 II 149 E. 3; 131 II 562 E. 3.5; BGE 129 II 114 E. 3.1 mit Hinweis).

2.6. Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich Folgendes: Der ursprüngliche bundesrätliche Entwurf des BGA wollte auch die bundesgerichtlichen Prozessakten vollumfänglich, d.h. ohne Differenzierung dem BAG unterstellen. Das Bundesgericht konnte sich aber in den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess einbringen, in dem es die Räte ausdrücklich auf die Problematik der Entscheidfindung durch (interne) schriftliche Aktenzirkulation hingewiesen hat, deren Einzelheiten nicht ohne weiteres für die Öffentlichkeit bestimmt sind (vgl. die Andeutungen im Votum Weyeneth, Amtl. Bull. Nationalrat, 2. März 1998, S. 235 f.). In der Folge brachte der Ständerat bzw. dessen Kommission den heutigen Art. 1 Abs. 3 BGA auf: Die kleine Kammer kam zum Schluss, dass es dem Bundesgericht selbst obliegen sollte, die Archivierung seiner Unterlagen zu regeln; dies, um den besonderen Problemen Rechnung zu tragen, die sich bei der Archivierung von Prozessakten stellen (Votum Wicki, Amtl. Bull. Ständerat, 24. September 1997, S. 751). Das Bundesgericht soll bei seiner autonomen Regelung lediglich an die Grundsätze des Archivierungsgesetzes gebunden sein, nicht aber an die Detailbestimmungen, "insbesondere nicht an die hier festgelegten Bestimmungen betreffend Schutzfristen und Einsichtsrecht" (so ausdrücklich Votum Wicki, Amtl. Bull. Ständerat, 24. September 1997, S. 752). Mit diesem Anliegen stiess der Ständerat zwar zunächst auf gewissen Widerstand bei einer Minderheit des Nationalrats, konnte sich aber letztlich durchsetzen.

2.7. Daraus erhellt, dass der bundesgerichtliche Verordnungsgeber entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keineswegs an die weicheren Kriterien von Art. 13 BGA gebunden ist: Vielmehr ist die schematischere Lösung von Art. 8 Abs. 1 VO gedeckt von den Ausführungen in den Materialien, wonach u.a. die Detailbestimmungen betreffend das Einsichtsrecht nicht zu den Grundsätzen im Sinne von Art. 1 Abs. 3 BGA gehören. Art. 8 Abs. 1 VO bezweckt, die interne Meinungsbildung in der Entscheidfindung durch Aktenzirkulation grundsätzlich nicht vor Ablauf der fünfzigjährigen Schutzfrist der Öffentlichkeit preiszugeben. Damit korreliert auch der gehörsrechtliche Einsichtsstandard: Ausgenommen von der Akteneinsicht nach dem rechtlichen Gehör sind gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 2 BV die internen Akten des Gerichts (vgl. Urteil 1P.324/2005 vom 10. Mai 2006 E. 1.2 mit Hinweisen). Dazu gehören etwa Notizen, gerichtsinterne Korrespondenz, Urteilsreferate oder -entwürfe (Christoph Hurni, in: Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, 2012, N. 70 zu Art. 53 ZPO). In genau diese Unterlagen verlangt der Beschwerdeführer nun aber vornehmlich Einsicht. Es ist nicht einzusehen, inwiefern das archivrechtliche Einsichtsrecht weiter gehen sollte als das gehörsrechtliche.

2.8. Der Beschwerdeführer stützt sich damit zu Unrecht auf Art. 13 BAG. Dass vorliegend eine der Voraussetzungen der lit. a bis c von Art. 8 Abs. 1 VO gegeben wäre, namentlich die Einwilligung der betroffenen Richterpersonen, macht der Gesuchsteller zu Recht nicht geltend. Ebensowenig behauptet er, die Schutzfrist sei bereits abgelaufen. Schliesslich würde die Interessenabwägung bei der Konkretisierung des Ermessens nach Art. 8 Abs. 1 VO erfordern, dass der Beschwerdeführer in der Gesuchsbegründung ein eigenes, überwiegendes schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme darlegt (Urteil 13Y_2/2021 vom 25. Juni 2021 E. 3.3.1 mit weiteren Hinweisen). Was der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang vorbringt, beschränkt sich auf einen allgemeinen Hinweis auf die wissenschaftliche Forschung, was für sich genommen noch kein solches Interesse darstellt.

3.

Die Beschwerde ist abzuweisen.
Auf die Erhebung von Verfahrenskosten wird ausnahmsweise verzichtet (Art. 63 Abs. 1 Satz 3 VwVG). Da der Beschwerdeführer in dieser Sache noch nie an die Rekurskommission gelangte, kann nicht von einer mutwilligen Verfahrensführung gesprochen werden, welche rechtsprechungsgemäss die Erhebung einer Spruchgebühr rechtfertigt (BGE 133 II 209 E. 5; Urteil 13Y_1/2021 vom 24. Februar 2021 E. 5). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 64 VwVG).

Demnach erkennt die Rekurskommission:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Es werden keine Kosten erhoben.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und der Verwaltungskommission des Schweizerischen Bundesgerichts schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. Dezember 2022

Im Namen der Rekurskommission des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Marazzi

Der Gerichtsschreiber: Stadler