{T 0/2}
1A.138/2003 /zga
Urteil vom 5. April 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Féraud,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________ AG, 8105 Regensdorf,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Laki,
gegen
Orange Communications SA, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Amadeus Klein, c/o Orange Communications SA/AG, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich,
Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf,
8105 Regensdorf, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Müller,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, Postfach 1226, 8021 Zürich.
Gegenstand
Mobilfunkantennenanlage,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 23. April 2003.
Sachverhalt:
A.
Am 2. November 2001 bewilligte der Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf der Orange Communications SA die Erstellung einer Basisstation für die Mobilfunknetze GSM und UMTS auf dem Gebäude Althardstrasse 30 in Regensdorf. Den gegen die Baubewilligung gerichteten Rekurs der X.________ AG wies die Baurekurskommission I des Kantons Zürich am 6. Dezember 2002 ab.
B.
Gegen den Rekursentscheid erhob die X.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 23. April 2003 ab.
C.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erhebt die X.________ AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragt im Wesentlichen, der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts sowie der Rekursentscheid und die Baubewilligung seien aufzuheben; eventualiter sei die Sache zur vollständigen Abklärung des Sachverhalts an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückzuweisen.
D.
Die Orange Communications SA (im Folgenden: Beschwerdegegnerin), das Verwaltungsgericht und der Bauvorstand Regensdorf beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) nimmt in seiner Vernehmlassung vom 11. November 2003 zur Gesetzmässigkeit der Anlagegrenzwerte der NISV Stellung und verteidigt sich gegen die Vorwürfe der Beschwerdeführerin, es verfolge die technische Entwicklung zu wenig und bleibe untätig.
E.
Mit Verfügung vom 16. Juli 2003 erteilte der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde insoweit die aufschiebende Wirkung, als die Beschwerdegegnerin die Anlage während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens zwar erstellen, sie aber noch nicht in Betrieb nehmen dürfe.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der sich in erster Linie auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01; USG) und die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) und damit auf Bundesverwaltungsrecht stützt. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht grundsätzlich offen (Art. 97 Abs. 1 OG i.V.m. Art. 5 VwVG; Art. 98 lit. g OG). Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, das Verwaltungsgericht hätte ihren Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung unter Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgewiesen.
Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen in billiger Weise öffentlich von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht gehört wird. Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen von "zivilrechtlichen" Ansprüchen im Sinne von Art. 6 EMRK im Bau- und Planungsrecht, wenn ein Nachbar die Verletzung von Normen geltend macht, die auch seinem Schutz dienen (BGE 127 I 44 E. 2c S. 45 f.). Nicht anwendbar ist dagegen Art. 6 EMRK, wenn lediglich die Einhaltung öffentlichrechtlicher Bestimmungen verfolgt wird (BGE 127 II 306 E. 5 S. 309 f.).
Soweit es um den Schutz vor schädlichen oder lästigen Immissionen geht (Art. 1 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 3 USG), dient die Emissionsbegrenzung nicht nur dem öffentlichen Interesse am Umweltschutz, sondern bezweckt den Schutz der Personen, die im näheren Umkreis der emittierenden Anlagen wohnen. Insofern kommt den Immissionsgrenzwerten der NISV nachbarschützende Bedeutung zu. Sodann wurden im Entscheid BGE 128 I 59 E. 2a/bb S. 62 auch die Anlagegrenzwerte der NISV als nachbarschützend qualifiziert, weil sie an "Orten mit empfindlicher Nutzung" einzuhalten sind und den bestehenden Unsicherheiten über mögliche biologische (nicht-thermische) Langzeitwirkungen im Niedrigdosisbereich Rechnung tragen sollen. Art. 6 EMRK ist somit anwendbar, wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, die Immissions- oder die Anlagegrenzwerte der NISV seien auf seinem Grundstück überschritten.
Dies hat die Beschwerdeführerin jedoch nie geltend gemacht. Sie rügte vielmehr vor Verwaltungsgericht und nunmehr vor Bundesgericht, dass die geltenden Anlagegrenzwerte der NISV gegen Art. 11 Abs. 2 USG verstiessen, weil es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei, Mobilfunknetze unter Einhaltung wesentlich strengerer Anlagegrenzwerte zu betreiben. Sie beruft sich somit auf das Vorsorgeprinzip, das im öffentlichen Interesse - zum Schutze der Allgemeinheit - im Umweltschutzrecht verankert worden ist. Diesem Grundsatz kommt - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - grundsätzlich keine nachbarschützende Wirkung zu (vgl. BGE 127 II 306 E. 5 S. 309 f.).
Liegt somit keine zivilrechtliche Streitigkeit i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, hatte die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung.
3.
Materiell macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Anlagegrenzwerte der NISV zu hoch angesetzt seien und Art. 11 Abs. 2 USG verletzten. Sie ist der Auffassung, es sei technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar, die Emissionen von einzelnen Mobilfunkantennen bei drei Betreibern auf 0.33 mW/m2 und zusammen auf einer Gesamtbelastung von 1 mW/m2 oder 0.6 V/m zu halten. Sie beruft sich in erster Linie auf die Situation in der Stadt Salzburg und den hierzu durchgeführten Messungen des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM); in diesem Zusammenhang wirft sie dem BAKOM eine irreführende Interpretation der Messresultate und dem BUWAL Untätigkeit vor. Zudem verweist sie auf die konzessionsrechtlich zum Nachweis der Abdeckung verlangte Feldstärke, die einem Bruchteil des vom Bundesrat festgesetzten Anlagegrenzwerts entspreche. Die Beschwerdeführerin stellt in diesem Zusammenhang diverse Beweisanträge und wirft dem Verwaltungsgericht vor, den Sachverhalt unzureichend abgeklärt und ihre Beweisanträge unter Verletzung des rechtlichen Gehörs abgelehnt zu haben.
3.1 Die gleichen Rügen hatte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin bereits im Verfahren 1A.251/2002 vor Bundesgericht erhoben. Im Urteil vom 24. Oktober 2003 (publ. in URP 2003 S. 823 ff.) setzte sich das Bundesgericht nochmals ausführlich mit dem sog. "Salzburger Modell" und den hierzu durchgeführten Messungen des BAKOM auseinander (vgl. zuvor bereits Urteil 1A.10/2001 vom 8. April 2002, E. 2, publ. in URP 2002 427 ff.; ZBl 103/2002 429 ff.; Pra 2002 Nr. 204 S. 1071 ff.; RDAF 2003 I 534 ff.). Es legte dar, dass diese Messergebnisse zwar ein Indiz darstellten, dass sich Mobilfunknetze auch mit tieferen als den geltenden Anlagegrenzwerten betreiben liessen. Bei der Beurteilung der nach Art. 11 Abs. 2 USG gebotenen vorsorglichen Emissionsbegrenzung seien jedoch neben den Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit und der wirtschaftlichen Tragbarkeit auch das allgemeine Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Diese Prüfung sei von den zuständigen Bundesbehörden, namentlich vom Bundesrat als Verordnungsgeber und dem BUWAL als Umweltschutzfachbehörde des Bundes, vorzunehmen, denen dabei ein erheblicher Beurteilungsspielraum zustehe. Ihnen könne weder eine pflichtwidrige Untätigkeit noch ein Missbrauch ihres Beurteilungsspielraums vorgeworfen werden. Es sei nicht Aufgabe der Gerichte, an Stelle des Bundesrats und der Fachbehörden des Bundes zu entscheiden und die dazu allenfalls erforderlichen Informationen und Expertisen einzuholen. Die dahingehenden Beweisanträge der Beschwerdeführer seien daher abzuweisen (a.a.O., E. 4). An diesen Erwägungen ist festzuhalten, weshalb auf sie verwiesen werden kann.
Ergänzend ist auf die Vernehmlassung des BUWAL hinzuweisen, wonach der Bundesrat das BUWAL und das BAKOM beauftragt hat, einen Bericht über die Möglichkeiten für strahlungsarmen Mobilfunk zu erarbeiten. Dieser Bericht werde sich mit alternativen Netzkonzepten, optimierten Sendeantennen und innovativen Lösungen über die Mobilfunkversorgung von Innenräumen und Fahrzeugen befassen. Es wird Aufgabe der zuständigen Bundesbehörden sein, nach Vorliegen dieses Berichts zu prüfen, ob weitergehende Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung in Anh. 1 NISV aufgenommen werden müssen.
3.2 Bereits im Entscheid 1A.10/2001 vom 8. April 2002 (E. 2.3) hat das Bundesgericht entschieden, dass sich aus der in der GSM-Konzession der Beschwerdegegnerin festgesetzten Mindest-Nutzfeldstärke keine Verpflichtung zur Herabsetzung der Anlagegrenzwerte der NISV ergibt.
Dies bestätigt der vom BAKOM, vom BUWAL und vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in Auftrag gegebene Bericht "Monitoring Antennenstandorte" vom 3. März 2003, der von der Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung zitiert wurde und im Internet abrufbar ist (unter ). Danach stellen die in der Konzession vorgeschriebenen Werte Minimalvorgaben dar, die allerdings für die Errichtung und den Betrieb eines Netzes nicht hinreichend seien, da hier auch Qualitätsfragen und ausreichende Gesprächskapazitäten eine Rolle spielten (a.a.O., S. 7 - 9).
4.
Die Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführerin decken sich im Wesentlichen mit den bereits im Verfahren 1A.251/2002 erhobenen. Auch im vorliegenden Fall kann nicht von einem das Verwaltungsgericht bindenden Zugeständnis der Beschwerdegegnerin hinsichtlich der wirtschaftlichen Tragbarkeit niedrigerer Anlagegrenzwerte ausgegangen werden (vgl. Urteil vom 24. Oktober 2003, E. 3.1). Wie das Bundesgericht (vgl. oben E. 3), war auch das Zürcher Verwaltungsgericht nicht verpflichtet, weitere Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen, namentlich durch die Einholung von Amtsberichten und Expertisen.
5.
Damit erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 156 Abs. 1 OG) und es bleibt bei der vom Verwaltungsgericht angeordneten Kostenverteilung für das kantonale Verfahren. Weder die Gemeinde als Vorinstanz (vgl. Art. 159 Abs. 2 OG) noch die durch ihren Rechtsdienst vertretene Beschwerdegegnerin (vgl. Entscheid 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 6.2) haben Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. April 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: