1A.142/2001

{T 0/2}
1A.142/2001/bmt

Urteil vom 25. Februar 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Mitwirkende
Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,

Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud, Catenazzi,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Parteien
A.________,
B.________,
C.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Orange Communications SA, 8600 Dübendorf, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Neese, Baarerstrasse 12, 6300 Zug,
Elektrizitätswerk der Stadt Zürich EWZ, Tramstrasse 35, Postfach, 8050 Zürich,
Beschwerdegegner,
Bundesamt für Energie, Monbijoustrasse 74, 3003 Bern,
Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Schwarztorstrasse 59, Postfach 336, 3000 Bern 14.

Gegenstand
Plangenehmigungsverfahren für Mobilfunkanlage der Orange Communications SA auf einem Hochspannungsmast der EWZ

(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 21. Juni 2001)
Sachverhalt:

A.
Das Elektrizitätswerk der Stadt Zürich (EWZ) reichte am 21. März 2000 beim Eidgenössischen Starkstrominspektorat (EStI) das Plangenehmigungsgesuch ein für den Einbau einer Mobilfunkanlage der Orange Communications SA auf dem bestehenden Hochspannungsmast Nr. 138 ihrer 380/220-kV Leitung Samstagern-Mettlen. Gegen dieses Bauvorhaben erhoben A.________ und weitere Personen Einsprache. Da keine Einigkeit erzielt werden konnte, überwies das EStI die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an das bei Uneinigkeit zuständige Bundesamt für Energie (BFE). Mit Verfügung vom 7. Juli 2000 entschied das BFE, dass auf verschiedene Einsprachen, darunter auch diejenige von A.________ und ihren Mitunterzeichnenden, nicht eingetreten werde, da die Parzellen der Einsprecher bzw. deren Wohnort mehr als 100 m von der geplanten Mobilfunkanlage entfernt lägen, der Anlagegrenzwert nach der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) für die geplante Anlage aber nur im Umkreis von 32 m nicht eingehalten sei.

B.
Hiergegen erhoben A.________, B.________, C.________ und weitere Personen am 6. September 2000 gemeinsam Beschwerde an die Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO UVEK). Am 21. Juni 2001 wies die Rekurskommission die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. Sie verneinte die Legitimation der Beschwerdeführenden, weil die Strahlung der geplanten Anlage am Wohn- bzw. Arbeitsort der Beschwerdeführer höchstens 5% des Anlagegrenzwertes betragen und sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben werde.

C.
Hiergegen erhoben A.________, B.________ und C.________ am 22. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht mit folgenden Anträgen:

1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei gutzuheissen, der Beschluss der Rekurskommission sei aufzuheben und den Beschwerdeführern sei die Einsprachelegitimation zu erteilen.
   

2. Die aufschiebende Wirkung für das Baugesuch sei aufrecht zu erhalten. Die Beschwerdegegner seien anzuweisen, bis zum rechtskräftigen Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens keinerlei Vorkehrungen zu treffen, welche den bestehenden Zustand verändern.
   

3. Bevor zum Schutz der Bevölkerung in der Gemeinde Baar eine Antennenrichtplanung mit Verstrahlungsinventar, sowie ein Antennenkataster gemäss USG Art. 2 und Art. 8, erstellt ist, sollen keine weiteren Antennen in Betrieb genommen werden dürfen.

4. In Ergänzung zum Antrag 3 soll die UVP-Prüfung verlangt werden.
   

5. Normenkontrolle der NISV: Die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710) sei aufzuheben, soweit sie übergeordnetem Recht widerspricht.

D.
Das BFE beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Orange Communications SA schliesst auf Beschwerdeabweisung. Die Rekurskommission und das EWZ haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das BUWAL kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, dass die berechnete Strahlungsbelastung durch die geplante Mobilfunkanlage sowohl am Wohnort der Beschwerdeführer A.________ und B.________ (...) als auch am Arbeitsort von C.________ (...) unterhalb von 10% des massgeblichen Anlagegrenzwertes liegen und somit gemäss der bundesgerichtlichen Praxis nicht diejenigen Werte erreiche, die auf eine besondere Betroffenheit schliessen lassen.

E.
Mit Verfügung vom 28. September 2001 erteilte der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde insoweit aufschiebende Wirkung, als die Inbetriebnahme und Sendetätigkeit der Antenne während des bundesgerichtlichen Verfahrens zu unterbleiben habe; dagegen dürften die Beschwerdegegnerinnen die Anlage schon während der Hängigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens auf eigenes Risiko erstellen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Angefochten ist ein Entscheid einer eidgenössischen Rekurskommission, mit dem den Beschwerdeführern die Einspracheberechtigung gemäss Art. 16f Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz; EleG; SR 734.0) abgesprochen wird. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offen (Art. 97 Abs. 1 und 98 lit. e OG). Die Beschwerdeführer, deren Einsprachebefugnis verneint worden ist, haben ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung und sind somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

1.2 Nicht einzutreten ist dagegen auf die Anträge der Beschwerdeführer, die sich auf den Entscheid in der Sache selbst beziehen: Gegenstand der Verfügung des Bundesamtes und des Entscheids der Rekurskommission war nur die Einsprachebefugnis der Beschwerdeführer; nur dies ist somit auch Streitgegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens.

2.
Gemäss Art. 16f Abs. 1 Satz 1 EleG ist zur Einsprache berechtigt, wer nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder des Enteignungsgesetzes Partei ist. Damit verweist Art. 16f EleG (u.a.) auf Art. 48 lit. a VwVG. Danach ist zur Beschwerde berechtigt und somit Partei i.S.v. Art. 6 VwVG, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Umschreibung der Beschwerdelegitimation deckt sich mit derjenigen in Art. 103 lit. a OG.

2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die in der näheren Umgebung einer projektierten Mobilfunkanlage wohnenden Personen durch die von der Anlage ausgehenden Strahlen in besonderer Weise betroffen und daher zur Beschwerde legitimiert. In einem Urteil vom 26. Oktober 2000 (1A.194/2000, publ. in URP 2001 S. 155 ff.) verneinte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person, deren Wohnort 800 m vom Antennenstandort entfernt lag. In jenem Fall unterschritt die voraussichtliche Belastung des Beschwerdeführers durch die projektierte Anlage den Immissionsgrenzwert um mehr als das Hundertfache und den Anlagegrenzwert um mehr als das Zehnfache. Das Bundesgericht erachtete deshalb die Einwirkung der vorgesehenen Anlage auf den Wohnort des Beschwerdeführers als minim: Die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung bewirke für den Beschwerdeführer nur eine geringfügige zusätzliche Belastung, die sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel nichtionisierender Strahlen abhebe. Sie reiche nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation des Beschwerdeführers zu begründen.

2.2 In Anlehnung an diesen bundesgerichtlichen Entscheid verneinte die Rekurskommission im vorliegenden Fall die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer, weil die elektrische Feldstärke, die von der geplanten Anlage ausgehen werde, nach den Berechnungen des BUWAL am Wohnort der Beschwerdeführerin A.________ nur 0.3 V/m und am Arbeitsort von C.________ nur 0.2 V/m betragen werde, d.h. 5% bzw. 3.33% des Anlagegrenzwertes gemäss Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV (6 V/m). Die Einwirkung der geplanten Anlage auf die Wohn- und Arbeitsorte der Beschwerdeführer sei daher minim und genüge nicht zur Begründung ihrer Legitimation. Dieser Schluss dränge sich auch mit Blick auf die im betroffenen Gebiet bereits bestehende, relativ hohe Hintergrundbelastung mit Strahlen aus dem Hochfrequenzbereich auf: Wie das BAKOM mit seinen Messungen festgestellt habe, betrage der Pegel dieser Hintergrundbelastung im betroffenen Gebiet rund 0,5 - 0,7 V/m (± 40 Messunsicherheit), die hauptsächlich vom Mittelwellensender Beromünster herrühre. Damit würde sich die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben und setze die Beschwerdeführer jedenfalls keiner wesentlich höheren Belastung aus als die ganze Bevölkerung. Sie reiche somit nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation der Beschwerdeführer zu begründen.

2.3 In einem neueren, die Gemeinde Worb (Bern) betreffenden Fall (BGE 128 I 59, nicht veröffentlichte E. 1b) hat das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person anerkannt, deren Wohnort ca. 280 bis 290 m von der geplanten Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung ERP von je 710 W) entfernt lag. Dabei legte es die von der Berner Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) verwendete Berechnungsformel zur Ermittlung des Radius zugrunde, innerhalb dessen die Strahlung noch 10% des Anlagegrenzwerts betragen kann (vgl. Entscheid der BVE vom 12. Dezember 2000, BVR 2001 252 E. 2 S. 257 ff.; Irene Graf/Jean-Luc Niklaus, Mobilfunkanlagen - Beschwerderecht der Nachbarn, KPG-Bulletin 1/2001 S. 29 ff., insbes. S. 34 ff.). Diese Formel lautet:

d = (70 x Quadratwurzel ERP) ÷ AGW

Diese Berechnung berücksichtigt (im Gegensatz zu derjenigen der Rekurskommission im vorliegenden Fall) nur die Strahlung in der Hauptstrahlungsrichtung und ergibt einen Radius d, ausserhalb dessen in jedem Fall eine tiefere Strahlung als 10% des Anlagegrenzwertes (AGW) erzeugt wird. Alle Personen innerhalb dieses Radius werden nach der Praxis der BVE zur Einsprache bzw. zur Beschwerde zugelassen, auch wenn die konkrete Strahlung auf ihrem Grundstück, unter Berücksichtigung der Leistungsabschwächung gegenüber der Hauptstrahlrichtung (in vertikaler und horizontaler Richtung) weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt.

Im zitierten BGE 128 I 59 hielt das Bundesgericht diese Berechnungsweise für sinnvoll, weil es zunächst darum gehe, den Kreis derjenigen Personen zu bestimmen, die von der Anlage mehr als jedermann betroffen seien; dieser Kreis dürfe nicht zu eng gezogen werden und nicht von komplexen Berechnungen im Einzelfall abhängen.

2.4 Im vorliegenden Fall soll die geplante Mobilfunkanlage im Frequenzbereich 1800 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6 V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV). Die drei Sendeantennen verfügen über eine äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von je 710 W. Damit beträgt der Radius, innerhalb dessen die Strahlung maximal 10% des Anlagegrenzwertes betragen kann, ca. 311 m:

d = (70 x Quadratwurzel 710) ÷ 6 = 310.87

Die Beschwerdeführer A.________ und B.________, deren Wohnort 190 m vom Antennenstandort entfernt liegt, sowie die Beschwerdeführerin C.________, deren Arbeitsplatz sich in einem Abstand von 290 m zur geplanten Mobilfunkanlage befindet, sind daher zur Einsprache legitimiert.

2.5 Die Tatsache, dass im betroffenen Gebiet bereits ein relativ hoher Grundpegel an nichtionisierender Strahlung besteht, ist kein Grund, den im genannten Radius wohnenden Personen die Beschwerdelegitimation abzusprechen. Es ist im Gegenteil verständlich, wenn Personen, die bereits den Strahlen eines Rundfunksenders ausgesetzt sind, sich gegen die Installation weiterer Quellen nichtionisierender Strahlung wehren bzw. verlangen, dass neue Installationen die gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte strikt einhalten.

2.6 Nach dem Gesagten ist die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer zu bejahen. Diese können im Einsprache- bzw. im Beschwerdeverfahren nicht nur eine Überschreitung der Immissions- oder der Anlagegrenzwerte auf ihren eigenen Grundstücken geltend machen, sondern können generell die Rechtmässigkeit des Bauvorhabens in Frage stellen und somit auch die Überschreitung der Grenzwerte auf anderen Grundstücken rügen (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid i.S. B. vom 21. September 2001, 1A.316/2000, E. 1b/cc). Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine allfällig notwendige Reduktion der Sendeleistung auch die auf die Beschwerdeführer entfallende Strahlungsbelastung reduzieren würde (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich vom 24. August 2000 E. 11b/bb, URP 2001 S. 171).

3.
3.1 Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene Entscheid und der erstinstanzliche Entscheid des BFE sind aufzuheben und die Sache ist zur Neuverlegung der Kosten des Rekursverfahrens an die Rekurskommission und zur materiellen Behandlung der Einsprache an das BFE zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG).

3.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtsgebühren den unterliegenden privaten Beschwerdegegnern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
Da die Beschwerdeführer nicht anwaltlich vertreten sind, ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen, zumal ihre Beschwerdeschrift im Wesentlichen den Sachentscheid betrifft und sich kaum zur Einspracheberechtigung äussert.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid der Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 21. Juni 2001 und die Verfügung des Bundesamts für Energie vom 7. Juli 2000 werden aufgehoben. Die Sache wird zu materieller Beurteilung an das Bundesamt für Energie und zur Neuverlegung der Kosten des Rekursverfahrens an die Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den privaten Beschwerdegegnern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Energie und der Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Februar 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: