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1A.241/1999/mks
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Bundesrichter Jacot-Guillarmod und Gerichtsschreiber Karlen.
In Sachen
S.________ Corporation, Bahamas, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Gerrit Straub, Beethovenstrasse 7, Postfach 4451, Zürich,
gegen
Kantonaler Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte des
Kantons St. G a l l e n,
AnklagekammerdesKantons St. G a l l e n,
betreffend
Rechtshilfe an Aserbaidschan
(B 110 469), hat sich ergeben:
A.- Die Staatsanwaltschaft der Republik Aserbaidschan führt eine grössere Strafuntersuchung, welche die Veruntreuung öffentlicher Gelder innerhalb der Joint-Stock Commercial Industrial Investments Bank zum Gegenstand hat. X.________, der Direktor der Zweigstelle Sabayel, und weitere Beteiligte sollen Mittel, die auf das Budgetinterimskonto der Republik Aserbaidschan überwiesen wurden, unter Missbrauch ihrer Amtsgewalt und Vornahme von Falschbeurkundungen veruntreut haben. Über die Scheinfirmen "Kompos", "Jeyhun-5" und "Flamingo" und die in Baku ansässige Arkobank und Sanayetechbank sollen allein in den Jahren 1996/97 schätzungsweise US$ 751'633. -- auf verschiedene
Bankkonten in der Schweiz geflossen sein.
Im Zusammenhang mit dieser Untersuchung richtete die Staatsanwaltschaft der Republik Aserbaidschan am 9. Juni 1998 ein Rechtshilfebegehren an die Schweizer Behörden. Sie verlangte die Beschlagnahme verschiedener in die Schweiz überwiesener Vermögenswerte und ersuchte um Herausgabe von Unterlagen zu Bankkonten. Am 26. November 1998 entsprach der Kantonale Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte des Kantons St. Gallen dem Ersuchen und verfügte dabei unter anderem die Sperre des Bankkontos Nr. 1............... (USD) der S.________ Corporation bei der Anker Bank in Zürich mit einem Guthaben von US$ 13'571. 87. Ferner ordnete er die Herausgabe von Auszügen über dieses Konto sowie über das Konto Nr. 2............... (ECU) bei der Anker Bank in Zürich sowie von bestimmten weiteren Unterlagen an.
Eine von der S.________ Corporation gegen diese Verfügung und die zuvor ergangene Eintretens- und Zwischenverfügung vom 31. Juli 1998 erhobene Beschwerde hiess die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 6. Juli 1999 teilweise gut. Sie entschied, dass die Unterlagen über das Bankkonto Nr. 2............... (ECU) bei der Anker Bank in Zürich sowie ein Begleitschreiben dieser Bank vom 13. August 1998 über Geschäftsbeziehungen mit bestimmten aserbaidschanischen Staatsangehörigen nicht herauszugeben seien. Im Übrigen wies sie das Rechtsmittel ab und gewährte die Rechtshilfe unter einem näher umschriebenen Spezialitätsvorbehalt.
B.- Die S.________ Corporation hat gegen den Entscheid der Anklagekammer vom 6. Juli 1999 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, es sei der angefochtene Entscheid zusammen mit den zuvor in dieser Sache ergangenen Verfügungen des Untersuchungsrichters aufzuheben und das Rechtshilfeersuchen der aserbaidschanischen Behörden abzuweisen. Ferner seien sämtliche erhobenen Unterlagen der Beschwerdeführerin zurückzugeben und es sei die Sperre des Kontos Nr. 1............... aufzuheben. Die Beschwerdeführerin stellt zudem mehrere Eventualanträge.
Der Kantonale Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Anklagekammer hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Zwischen der Republik Aserbaidschan und der Schweiz besteht kein Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen. Die Zulässigkeit der von den aserbaidschanischen Behörden beantragten Rechtshilfe beurteilt sich daher nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351. 1) und der Verordnung über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351. 11).
Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid festgestellt, dass die Voraussetzungen zur Gewährung der Rechtshilfe im vorliegenden Fall grundsätzlich erfüllt seien. Sie hat zwar die vom Untersuchungsrichter gewährte Rechtshilfe in zwei Punkten für unzulässig erklärt, aber die Sperre des Bankkontos der Beschwerdeführerin bei der Anker Bank und die Übermittlung von Unterlagen über dieses Konto an die aserbaidschanischen Behörden geschützt. Die Herausgabe der blockierten Gelder hat sie abgelehnt und darauf hingewiesen, dass der ersuchende Staat dafür gemäss Art. 74a Abs. 3 IRSG einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Entscheid vorlegen müsse.
Die Beschwerdeführerin kritisiert die angeordnete Herausgabe von Unterlagen über ihr Konto, da eine solche im Rechtshilfeersuchen gar nicht verlangt werde. Ebenso wendet sie sich gegen die verfügte Kontosperre, denn aus den vorhandenen Akten gehe klar hervor, dass die blockierten Gelder aus kommerzieller Tätigkeit stammten und nicht deliktisch erlangt worden seien. Im Übrigen beanstandet die Beschwerdeführerin auch den Umfang der vorgesehenen Rechtshilfeleistung, da ein Teil der zu übermittelnden Unterlagen für das in Aserbaidschan geführte Strafverfahren gar nicht benötigt werde. Schliesslich macht sie geltend, dass Rechtshilfe an die Republik Aserbaidschan nur geleistet werden dürfe, wenn von den dortigen Behörden zuvor in einer verbindlichen diplomatischen Note eine Zusicherung über die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts vorliege. 2.- Zunächst ist die Rüge zu prüfen, ob die Herausgabe der Unterlagen über das Bankkonto der Beschwerdeführerin bereits mangels eines entsprechenden Begehrens der aserbaidschanischen Behörden unzulässig ist.
a) Die Rechtshilfe hat sich grundsätzlich nur auf Massnahmen zu erstrecken, die vom ersuchenden Staat verlangt werden. Es würde gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstossen, im Rechtshilfegesuch nicht beantragte Vorkehrungen zu treffen (BGE 116 Ib 96 E. 5b S. 105). Der ausländische Staat hat denn auch die Massnahmen, die durchgeführt werden sollen, in seinem Ersuchen an die schweizerischen Behörden anzuführen (vgl. Art. 28 Abs. 2 lit. b IRSG). Dies bedeutet allerdings nicht, dass die in einem Rechtshilfegesuch gestellten Begehren von vornherein restriktiv auszulegen wären. Vielmehr sind alle Massnahmen zulässig, für die das Ersuchen bei vernünftigem Verständnis eine Grundlage bildet und für welche die Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung erfüllt sind. Dieses Vorgehen erübrigt spätere ergänzende Rechtshilfebegehren seitens des ersuchenden Staates (BGE 121 II 241 E. 3a S. 243).
b) Das Rechtshilfeersuchen liegt entgegen Art. 28 Abs. 5 ISRG lediglich in russischer und englischer Sprache vor. Der Kantonale Untersuchungsrichter hat jedoch eine Übersetzung des Ersuchens in die deutsche Sprache anfertigen lassen, so dass der Beschwerdeführerin daraus kein Nachteil erwachsen ist. Ihr Anwalt beherrscht im Übrigen offenkundig die englische Sprache und hat die Nichteinhaltung der Formvorschrift von Art. 28 Abs. 5 IRSG nicht gerügt.
Das Ersuchen ist ausserdem teilweise nicht einfach verständlich abgefasst. Insbesondere sind die verlangten Rechtshilfemassnahmen nicht durchwegs mit der wünschbaren Klarheit umschrieben. Gleichwohl ist das Begehren nicht unverständlich und genügt den gesetzlichen Anforderungen, zumal die Rechtsprechung in dieser Hinsicht keine allzu hohen Anforderungen stellt (BGE 110 Ib 173 E. 4a S. 178 f.). Die Beschwerdeführerin geht ebenfalls vom Genügen des Ersuchens aus, legt den einzelnen Anträgen aber zu Unrecht lediglich eine enge, allein am Wortlaut orientierte Bedeutung zu. Sie verkennt damit, dass nach den angeführten Grundsätzen Rechtshilfebegehren nicht von vornherein restriktiv zu verstehen sind. Das gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als die Anträge des Ersuchens auf Grund ihrer sprachlichen Formulierung allein nicht in allen Punkten verständlich sind.
Im Rechtshilfeersuchen werden nähere Auskünfte über 18 im Einzelnen bezeichnete Geldtransaktionen in den Jahren 1996 und 1997 verlangt. Es wird zwar ausdrücklich nur die Einvernahme von Zeugen zu diesen Vorgängen und nicht die Edition von Kontounterlagen beantragt. Der Untersuchungsrichter hat jedoch zu Recht angenommen, dass es zweckmässiger ist, die verlangten Auskünfte durch Übermittlung von Kontounterlagen als durch die Befragung von Zeugen zu erteilen. Aus dem Ersuchen geht im Übrigen klar hervor, dass alle Beweismittel beansprucht werden, welche zur Klärung der Geldflüsse von Aserbaidschan auf die aufgelisteten Schweizer Bankkonten beitragen können. Das Rechtshilfebegehren bietet daher bei der gebotenen sinngemässen Auslegung eine genügende Grundlage für die umstrittene Herausgabe von Unterlagen über das Bankkonto der Beschwerdeführerin.
3.- Umstritten ist ebenfalls, ob die Aufrechterhaltung der vom Untersuchungsrichter angeordneten Sperre des Kontos der Beschwerdeführerin zulässig sei.
a) In der Beschwerde wird zunächst die Sachverhaltsdarstellung im Rechtshilfeersuchen als unzutreffend kritisiert. Nach der Rechtsprechung hat die ersuchte Behörde beim Entscheid über ein Rechtshilfebegehren grundsätzlich nicht zu prüfen, ob die darin angeführten Tatsachen zutreffen oder nicht. Eine Ausnahme besteht nur so weit, als ein Ersuchen offensichtliche Fehler, Lücken oder Widersprüche enthält, die den von den ersuchenden Behörden aufgezeigten Verdacht sofort entkräften (BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88; 118 Ib 111 E. 5b S. 121 f.). Die Beschwerdeführerin legt wohl eingehend dar, aus welchem Grund der im Rechtshilfebegehren genannte Betrag von US$ 25'000. -- auf ihr Konto bei der Anker Bank überwiesen und wie dieser Betrag weiter verwendet wurde. Auch wenn daraus hervorgeht, dass die Überweisung die Gegenleistung für bestellte elektrische Küchengeräte (Kühlschränke, Gefriertruhen etc. ) und Waschmaschinen ist, widerlegt dies die Sachverhaltsdarstellung im Rechtshilfeersuchen nicht. Es wird darin nicht behauptet, dass die Beschwerdeführerin den Betrag von US$ 25'000. -- unrechtmässig erhalten habe, sondern allein, dass diese Geldsumme zuvor von X.________ und weiteren Personen veruntreut worden und später auf das Konto der Beschwerdeführerin geflossen sei. Die kantonalen Behörden haben daher zu Recht auf die Darstellung im Rechtshilfeersuchen abgestellt.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist eine Sperre ihres Kontos auch deshalb unzulässig, weil eine spätere Einziehung der blockierten Gelder von vornherein nicht in Betracht komme. Wie bereits die Anklagekammer dargelegt hat, trifft diese Auffassung nicht zu. Ob eine Einziehung möglich sein wird, hängt von den weiteren Ergebnissen der Strafuntersuchung ab und kann an dieser Stelle nicht beurteilt werden.
4.- Die Beschwerdeführerin rügt ebenfalls den Umfang der bewilligten Rechtshilfe. Nach ihrer Ansicht dürfen nur die Kontounterlagen herausgegeben werden, die sich auf die im Rechtshilfeersuchen genannte Überweisung von US$ 25'000. -- auf ihr Konto bei der Anker Bank beziehen.
a) Nach Art. 63 Abs. 1 IRSG wird Rechtshilfe nur geleistet, soweit sie für ein Verfahren in strafrechtlichen Angelegenheiten im Ausland erforderlich erscheint. Es sind keine Rechtshilfehandlungen vorzunehmen, die von vornherein nicht geeignet sind, das Strafverfahren im Ausland voranzutreiben, und die nur als Vorwand für eine verpönte Beweisausforschung dienen. Ebensowenig dürfen die schweizerischen Behörden über ein im Rechtshilfegesuch gestelltes Begehren hinausgehen (Übermassverbot). Welche Beweismittel im Rahmen eines Strafverfahrens erforderlich sind, haben jedoch in erster Linie die Behörden des ersuchenden Staates zu entscheiden. Namentlich bei komplexen Sachverhalten können die Behörden des ersuchten Staates nicht abschliessend beurteilen, welche Beweismittel zweckmässigerweise erhoben werden (BGE 121 II 241 E. 3a S. 242 f.; 116 Ib 96 E. 5b S. 105; 115 Ib 68 E. 4a S. 82 f.).
b) Wie aus dem Rechthilfebegehren hervorgeht, untersucht die Staatsanwaltschaft der Republik Aserbaidschan die Veruntreuung staatlicher Gelder in grösserem Umfang. Sie erwähnt ausdrücklich 18 Überweisungen, bei denen der Verdacht besteht, sie seien unzulässigerweise aus aserbaidschanischen Geldressourcen erfolgt. Auch wenn die Addition der einzelnen aufgeführten Beträge die im Ersuchen genannte Gesamtsumme von US$ 751'633. -- ergibt, kann aus dieser Tatsache entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, die Staatsanwaltschaft untersuche nur gerade die 18 genannten Überweisungen. Es handelt sich dabei offensichtlich um die den Untersuchungsbehörden bisher bekannten Sachverhalte, bei denen sie den Verdacht auf Veruntreuung haben. Ihre Untersuchung beschränkt sich aber nicht darauf, sondern erstreckt sich auf die X.________ und seinen Komplizen vorgeworfenen Delikte überhaupt. Sie ersuchen denn auch um Auskünfte über alle in den Jahren 1996 und 1997 vorgenommenen Geldtransaktionen, an denen die Scheinfirmen "Jeyhun-5" und "Kompos" beteiligt sein könnten. Auf Grund der im Rechtshilfeersuchen genannten Überweisung von US$ 25'000. -- besteht der Verdacht, dass auch das Konto der Beschwerdeführerin bei der Anker Bank zur Abwicklung dieser Transaktionen benutzt wurde. Da sich dieser Verdacht nicht nur auf die den aserbaidschanischen Behörden bereits bekannte Überweisung, sondern auch auf weitere, ihnen noch unbekannte Zahlungen erstreckt, sind ihnen alle Unterlagen über das fragliche Bankkonto für die Jahre 1996 und 1997 herauszugeben. Der mit Bezug auf die weiteren Überweisungen erhobenene Einwand der Beschwerdeführerin, es könne bereits auf Grund des Zahlungsempfängers ein Zusammenhang mit einer illegalen Tätigkeit ausgeschlossen werden, greift zu kurz. Die angebliche Vertrauenswürdigkeit der Empfänger der Gelder sagt nichts über ihre Herkunft aus und entkräftet daher den vom ersuchenden Staat vorgebrachten Verdacht nicht.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die Herausgabe der gesamten Kontounterlagen über den fraglichen Zeitraum sei für das ausländische Strafverfahren von vornherein nicht erforderlich. Die umstrittene Rechtshilfemassnahme erweist sich damit nicht als unverhältnismässig. Die von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Gefahr eines Missbrauchs der Bankunterlagen durch die aserbaidschanischen Behörden ändert an diesem Ergebnis nichts. Sie begründet ihre Befürchtung nicht näher, sondern verweist lediglich in allgemeiner Weise auf die instabilen Verhältnisse in der aserbaidschanischen Republik. Im Übrigen ist allfälligen verbleibenden Bedenken bezüglich der Verwendung der übermittelten Unterlagen durch einen Spezialitätsvorbehalt (Art. 67 IRSG) und nötigenfalls durch weitere Auflagen (Art. 80p IRSG) Rechnung zu tragen. Ob der angefochtene Entscheid unter diesem Gesichtspunkt den gesetzlichen Anforderungen genügt, ist nachstehend gesondert zu prüfen.
5.- Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid die Leistung der Rechtshilfe an einen ausführlich formulierten Spezialitätsvorbehalt geknüpft. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die blosse Anbringung eines Spezialitätsvorbehalts genüge im vorliegenden Fall nicht, da mit der Republik Aserbaidschan kein Rechtshilfeübereinkommen bestehe. Vielmehr sei erforderlich, vom ersuchenden Staat eine Zusicherung über die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes zu verlangen.
a) Bei der Leistung von Rechtshilfe ist ein Spezialitätsvorbehalt anzubringen, wenn der im ausländischen Ersuchen dargestellte Sachverhalt den Tatbestand eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines nicht rechtshilfefähigen politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts erfüllt (BGE 122 II 134 E. 7c/bb S. 138 f.; 107 Ib 264 E. 4a S. 269 f.). Dabei wird die Einhaltung eines solchen Vorbehalts durch Staaten, die mit der Schweiz durch einen Rechtshilfevertrag verbunden sind, nach dem völkerrechtlichen Vertrauensprinzip als selbstverständlich vorausgesetzt, so dass darüber keine ausdrückliche Zusicherung eingeholt werden muss (BGE 117 Ib 64 E. 5f S. 92; 110 Ib 392 E. 5b S. 394 f.). Allerdings geben ausländische Behörden teilweise von sich aus Zusicherungen über die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts ab; verschiedentlich sind sie auch von den Schweizer Behörden zur Abgabe einer Zusicherung aufgefordert worden, ohne dass eine Rechtspflicht zur Einholung einer solchen bestanden hätte (vgl. BGE 104 Ia 49 E. 5b S. 59).
b) Die Beschwerdeführerin leitet aus dieser Rechtsprechung zu Unrecht ab, dass bei der Rechtshilfeleistung an
Staaten, mit denen kein Rechtshilfeübereinkommen abgeschlossen wurde, stets eine Zusicherung über die Einhaltung eines angebrachten Spezialitätsvorbehalts eingeholt werden müsse. Die ausführenden Behörden verfügen vielmehr über ein grosses Ermessen, wie in solchen Fällen vorzugehen ist. Von der Einholung einer Zusicherung über die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes darf nur dann nicht abgesehen werden, wenn ernsthafte Anhaltspunkte vorliegen, dass sich der ersuchende Staat über den abgegebenen Vorbehalt hinwegsetzt (vgl.
BGE 117 Ib 64 E. 5f S. 92 f.).
Die Beschwerdeführerin hebt hervor, dass die politischen und sozialen Verhältnisse in Aserbaidschan höchst instabil seien und daher die Gefahr bestehe, dass die Unterlagen über ihr Bankkonto nicht nur zu dem im Rechtshilfeersuchen angegebenen Zweck verwendet würden. Sie bringt jedoch keine konkreten Anhaltspunkte vor, die eine Verletzung des Spezialitätsvorbehalts durch die aserbaidschanischen Behörden befürchten lassen. Vielmehr ist zu beachten, dass eine Herausgabe der blockierten Gelder ein neues Rechtshilfebegehren erfordert. Dies dürfte - wie das Bundesamt für Polizeiwesen in seiner Vernehmlassung darlegt - die Republik Aserbaidschan dazu bewegen, alles zu vermeiden, was die Rückerstattung der gesperrten Geldmittel erschweren könnte.
Unter diesen Umständen verletzt der Verzicht, eine Zusicherung über die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts einzuholen, kein Bundesrecht.
6.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich demnach in allen Punkten als unbegründet und ist daher vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000. -- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kantonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte, der Anklagekammer des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für Polizeiwesen schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 17. März 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: