[AZA 0]
1A.274/1999/mng
I. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud, Bundesrichter Jacot-Guillarmod und Gerichtsschreiberin Gerber.
In Sachen
L.________, Grossbritannien,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ernst Felix Schmid, Bahnhofstrasse 13, Zürich,
gegen
Schweizerische Bundesanwaltschaft,
betreffend
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen an Deutschland
B 038/98 und B 038. 1/98, B 105052, hat sich ergeben:
A.- Die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht München I führt gegen den deutschen Staatsangehörigen W.________ ein Ermittlungsverfahren wegen Widerhandlungen gegen das deutsche Aussenwirtschaftsgesetz. Es wird ihm vorgeworfen, entgegen den Beschränkungen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gegen Libyen (Libyen Embargo) elektronische Komponenten und andere Waren zur Unterstützung eines militärischen Raketenprogramms nach Libyen geliefert zu haben.
Am 19. September 1996 ersuchte der Leitende Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht München I die Schweizer Behörden um Beschlagnahme und Herausgabe von Akkreditiv- und Kontounterlagen diverser Firmen, darunter auch der Firma L.________, bei der damaligen Z.________ (heute Y.________) in Zürich. Das Bundesamt für Polizeiwesen übertrug die Durchführung des Rechtshilfeverfahrens der Schweizerischen Bundesanwaltschaft. Diese entsprach dem Rechtshilfeersuchen am 13. Januar 1998. Die verlangten Unterlagen wurden den deutschen Behörden zugestellt.
B.-Nach der Auswertung der erhaltenen Dokumente reichte die Staatsanwaltschaft München I am 28. April 1998 bei der Schweizerischen Bundesanwaltschaft ein ergänzendes Rechtshilfebegehren ein, in dem sie um Herausgabe weiterer Dokumente durch die Y.________ sowie um Einvernahme von Bankangestellten ersuchte. Mit Zwischenverfügung vom 13. Mai 1998 entsprach die Bundesanwaltschaft dem ergänzenden Rechtshilfeersuchen und ordnete die Beschlagnahme der verlangten Unterlagen sowie die Einvernahme von vier Bankangestellten als Auskunftspersonen an. Am 22. Juni 1998 erliess die Bundesanwaltschaft die Schlussverfügung, welche die Herausgabe der beschlagnahmten Unterlagen und der Einvernahmeprotokolle an die deutschen Behörden anordnete. Zwei hiergegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerden wurden vom Bundesgericht am 11. November 1998 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (Urteil i.S. W.________ und T.________).
C.-Am 2. Oktober 1998 reichte die Staatsanwaltschaft München I ein zweites ergänzendes Rechtshilfeersuchen ein, in dem um Informationen über Konten der L.________ bei der seinerzeitigen Z.________ (inzwischen: X.________ und Y.________), Zürich, sowie um eine Liste aller Kontenbewegungen ab 1991 ersucht wurde. Auf Anfrage der Bundesanwaltschaft teilte die Staatsanwaltschaft München I am 10. Dezember 1998 mit, es genüge, die Abklärungen auf den Zeitraum bis zum 31. Dezember 1995 zu beschränken. Mit Zwischenverfügung vom 14. Dezember 1998 trat die Bundesanwaltschaft auf das zweite Ergänzungsersuchen ein und beschlagnahmte die erbetenen Unterlagen.
D.-Mit Telefax vom 18. Januar 1999 ersuchte das Zollkriminalamt Köln um Erhebung der Unterlagen zum Garantieakkreditiv L/C Nr. XT (bzw. HT) 126828 B 33 bei der X.________. Die Bundesanwaltschaft beschlagnahmte daraufhin mit Zwischenverfügung vom 25. Januar 1999 alle Detailunterlagen zu diesem Akkreditiv. Sie hielt fest, dass diese Nacherhebung noch vom ergänzenden Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft München vom 28. April 1998 gedeckt sei, weshalb kein weiteres ergänzendes Rechtshilfeersuchen erforderlich sei.
E.-Mit Schlussverfügung vom 26. Oktober 1999 entsprach die Bundesanwaltschaft dem zweiten Ergänzungsersuchen der Staatsanwaltschaft München I vom 2. Oktober 1998 und der Eingabe des Zollkriminalamts Köln vom 18. Januar 1999 und ordnete die Herausgabe aller von der X.________ und der Y.________ edierten Unterlagen in Fotokopie und mit Begleitschreiben an die Staatsanwaltschaft München I an. Davon ausgenommen seien die Beilagen der Y.________ Nrn 6, 7, 8 und 9.
F.- Gegen die Schlussverfügung vom 26. Oktober 1999 und die ihr vorausgegangenen Zwischenverfügungen vom 14. Dezember 1998 und vom 25. Januar 1999 erhob die L.________ am 29. November 1999 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Sie beantragt, die angefochtenen Verfügungen seien aufzuheben und die Rechtshilfeleistungen an Deutschland gemäss diesen Verfügungen seien zu verweigern. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Bundesanwaltschaft zurückzuweisen, um die folgenden Dokumente der Beilage 17 von der Rechtshilfe auszunehmen:
G.-Die Bundesanwaltschaft beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Auch das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) hält die Beschwerde für unbegründet, soweit darauf einzutreten sei. Es vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, sämtliche Unterlagen hätten ohne Ausnahme an die ersuchende Behörde herausgegeben werden dürfen; das Bundesgericht habe gemäss Art. 25 Abs. 6 IRSG die Möglichkeit, dies zuungunsten der Beschwerdeführerin anzuordnen.
H.- Mit Schreiben vom 30. Dezember 1999 ersuchte die Beschwerdeführerin um Einsicht in sämtliche Akten der Bundesanwaltschaft. Nach Anhörung der betroffenen Amtsstelle wurde diesem Gesuch entsprochen, wobei von der Einsicht ein Briefwechsel zwischen der Bundesanwaltschaft und dem Bundesgericht ausgenommen wurde. Dieser Briefwechsel betrifft nicht das vorliegende Rechtshilfeverfahren, sondern die generelle Praxis zum Aktenbeizug. Nach erfolgter Akteneinsicht nahm die Beschwerdeführerin mit unerbetener Eingabe vom 11.Februar 2000 zu einzelnen Punkten Stellung.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die angefochtene Schlussverfügung der Bundesanwaltschaft vom 26. Oktober 1999 ist eine Verfügung einer Bundesbehörde, mit der das Rechtshilfeverfahren abgeschlossen wird. Sie unterliegt zusammen mit den vorangehenden Zwischenverfügungen vom 14. Dezember 1998 und vom 25. Januar 1999 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 80g Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSG; SR 351. 1]). Die Beschwerdeführerin ist als Kontoinhaberin zur Beschwerde gegen die Herausgabe (und die vorangegangene Beschlagnahme) ihrer Kontounterlagen berechtigt (Art. 80h lit. b IRSG; Art. 9a lit. a der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSV; SR 351. 11]).
b) Mit den angefochtenen Verfügungen wird dem zweiten Ergänzungsersuchen der Staatsanwaltschaft München I vom 2. Oktober 1998 sowie einer Eingabe des Zollkriminalamts Köln stattgegeben, die sich auf das erste Ergänzungsersuchen der Staatsanwaltschaft München I vom 28. April 1998 stützt. Beide Gesuche ergänzen das ursprüngliche Rechtshilfeersuchen vom 19. September 1996 im Ermittlungsverfahren gegen W.________ wegen Verstosses gegen das deutsche Aussenwirtschaftsgesetz durch Lieferungen an Libyen unter Verstoss gegen das damals geltende UN-Embargo (im Folgenden: Grundersuchen). Dem Grundersuchen wurde durch eine erste, inzwischen rechtskräftige Schlussverfügung vom 13. Januar 1998 entsprochen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können im ergänzenden Verfahren diejenigen Rügen, die der Beschwerdeführer schon im Verfahren gegen das Grundersuchen erhoben hatte oder hätte erheben können, nicht mehr geltend gemacht werden (BGE 117 Ib 330 E. 4 S. 336; in BGE 118 Ib 266 nicht abgedruckte E. 2, je mit Hinweisen). Die Schlussverfügung vom 13. Januar 1998 wurde (wie diejenige vom 22. Juni 1998) Rechtsanwalt Dr. Ernst Schmid, Zürich, auch als Rechtsvertreter der L.________ zugestellt. Diese hätte somit die Möglichkeit gehabt, Beschwerde gegen die Schlussverfügung vom 13. Januar 1998 zu erheben; hierzu wäre sie als Kontoinhaberin berechtigt gewesen.
aa) Im vorliegenden Verfahren kann die Beschwerdeführerin daher nicht mehr rügen, die Rechtshilfe beziehe sich auf ein wirtschaftspolitisches Delikt, bei dem die Rechtshilfe nach dem schweizerischen Vorbehalt zu Art. 2 lit. a EUeR ausgeschlossen sei, weil sie diese Rüge schon im ursprünglichen Rechtshilfeverfahren hätte erheben können.
bb) Dagegen kann sie geltend machen, es fehle wegen der zwischenzeitlichen Suspendierung des Embargos gegen Libyen durch die UNO am 5. April 1999 bzw. durch die Schweiz am 8. April 1999 (AS 1999 1544) an der Strafbarkeit nach deutschem und schweizerischem Recht. Dieser Einwand konnte in den früheren Verfahren noch nicht erhoben werden, weil das Embargo damals in beiden Staaten noch gültig war.
cc) Die übrigen Rügen (Fehlen eines richterlichen Ersuchens bzw. eines förmlichen Beschlagnahmebeschlusses; Verletzung des Übermassverbots und Nichteinhaltung des offiziellen Rechtshilfeweges) beziehen sich auf die ergänzenden Rechtshilfeersuchen und die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Verfügungen und sind daher zulässig.
c) Mit dem genannten Vorbehalt ist daher auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
d) Für die Rechtshilfe zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz sind in erster Linie die Bestim- mungen des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EUeR, SR 0.351. 1), dem beide Staaten beigetreten sind, und der zwischen ihnen ab- geschlossene Zusatzvertrag vom 13. November 1969 (SR 0.351. 913. 61) massgebend. Soweit diese Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, gelangt das schweize- rische Landesrecht zur Anwendung (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG).
2.- Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die Strafbarkeit sei sowohl nach schweizerischem wie nach deutschem Recht weggefallen, nachdem die UNO und die Schweiz das EmbargogegenLibyensuspendierthätten.
a) Die Schweiz hat bei der Unterzeichnung des EUeR die Erklärung abgegeben, die Vollziehung eines Rechtshilfeersuchens, das die Anwendung irgendeiner Zwangsmassnahme erfordert, werde der in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EUeR erwähnten Bedingung unterworfen, wonach die dem Ersuchen zugrunde liegende Handlung sowohl nach dem Recht des ersuchenden als auch nach dem Recht des ersuchten Staates strafbar sein müsse. Aus Art. 64 Abs. 1 IRSG hat das Bundesgericht allerdings abgeleitet, dass das Prinzip der beidseitigen Strafbarkeit seit Inkrafttreten des IRSG abgeschwächt worden ist: Eine Überprüfung der Strafbarkeit nach dem Recht des ersuchenden Staates ist nach dieser Praxis nur in dem Umfang erforderlich, als abzuklären ist, ob das den Beschuldigten vorgeworfene Verhalten nach ausländischem Recht offensichtlich keinen Straftatbestand erfüllt, das Rechtshilfebegehren also einen Rechtsmissbrauch darstellt (BGE 116 Ib 89 E. 3c/aa S. 94 mit Hinweisen, 112 Ib 576 E. 11b/ba S. 593 f.).
b) Im vorliegenden Fall hat der Leitende Oberstaatsanwalt München I mit Schreiben vom 14. Dezember 1999 dargelegt, die Vorschriften des Libyen-Embargos seien als Zeitgesetz zu qualifizieren, d.h. als ein Gesetz, das erkennbar eine vorübergehende Regelung für sich ändernde wirtschaftliche oder sonstige zeitbedingte Verhältnisse enthalte; ein solches Zeitgesetz bleibe gemäss § 2 Abs. 4 des deutschen Strafgesetzbuchs auch nach seinem Ausserkrafttreten auf Taten anwendbar, die während seiner Geltung begangen worden seien. Das Schreiben verweist in diesem Zusammenhang auf einen Beschluss des Bundesgerichtshofes vom 14. Juli 1998 zum Serbien-Embargo, dessen Begründung ohne weiteres auf das Libyen-Embargo übertragbar sei. Nach dem Gesagten kann keine Rede davon sein, dass das dem Beschuldigten vorgeworfene Verhalten offensichtlich keinen deutschen Straftatbestand mehr erfülle.
c) Für die Strafbarkeit nach dem Recht des ersuchten Staates kommt es grundsätzlich auf die Rechtslage zum Zeitpunkt des Rechtshilfeentscheids an (BGE 122 II 422 E. 2a S. 424; 112 Ib 576 E. 2 S. 584 f.). Die Strafbarkeit der W.________ vorgeworfenen Handlungen wurde von der Bundesanwaltschaft in den Eintretensverfügungen vom 21. August 1997 und vom 28. Oktober 1997 sowie in der ersten Schlussverfügung vom 13. Januar 1998 unter Hinweis auf das Bundesgesetz vom 13. Dezember 1996 über die Kontrolle zivil und militärisch verwendbarer Güter sowie besonderer militärischer Güter (Güterkontrollgesetz [GKG; SR 946. 202]) bzw. deren Vorgängererlass, der Verordnung vom 12. Februar 1992 über die Aus- und Durchfuhr von Waren und Technologien im Bereich der ABC-Waffen und Raketen (ABC-Verordnung; AS 1992 409) und der Verordnung über Massnahmen gegenüber Libyen vom 15. April 1992 (AS 1992 958) bzw. vom 12. Januar 1994 (Libyenverordnung; SR 946. 208) bejaht. Das Güterkontrollgesetz ist weiterhin in Kraft. Seine Anwendbarkeit auf den im Rechtshilfeersuchen geschilderten Sachverhalt ist im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu prüfen (vgl. oben, E. 1b).
d) Im Übrigen ist auch der Einwand der Beschwerdeführerin, ein Verstoss gegen die Libyen-Verordnung könne nach schweizerischem Recht nicht mehr strafrechtlich verfolgt werden, unbegründet:
aa) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt der in Art. 2 Abs. 2 StGB verankerte Grundsatz der lex mitior nicht für Zeitgesetze, d.h. für Erlasse, deren Geltung ausdrücklich oder gemäss der Funktion des Erlasses von vornherein zeitlich beschränkt ist (vgl. BGE 116 IV 258 E. 4 S. 260 ff.; 105 IV 1 E. 1 S. 2 f.; 102 IV 198 E. 2b S. 202 mit Hinweisen). Späteres milderes Recht (einschliesslich der Suspendierung oder der ersatzlosen Aufhebung des Zeitgesetzes) wirkt somit nicht auf die Beurteilung der während der Geltungsdauer eines Zeitgesetzes begangenen Handlungen zurück (BGE 105 IV 1 E. 1 S. 3). Die Aufhebung eines Zeitgesetzes beruht in der Regel nicht auf geänderter Rechtsanschauung, sondern auf geänderten tatsächlichen Verhältnissen (BGE 89 IV 113 E. 1a S. 117).
bb) Die Libyen-Verordnung wurde parallel zu den Sanktionen der UNO gegen Libyen erlassen und sollte die libysche Regierung dazu bewegen, alle Formen von terroristischen Handlungen und jede Unterstützung von terroristischen Gruppen endgültig einzustellen (vgl. Resolution 748 (1992) des UN-Sicherheitsrats vom 31. März 1992 Ziff. 2). Die Sanktionen waren demnach von ihrer Funktion her zeitlich beschränkt (vgl. Ziff. 3 der Resolution 748). Sie wurden suspendiert, nachdem Libyen zwei mutmassliche Beteiligte am Flugzeugattentat von Lockerbie an die Niederlande ausgeliefert und damit seine Bereitschaft zur Verfolgung des internationalen Terrorismus unter Beweis gestellt hatte. Die Libyen-Verordnung ist damit als Zeitgesetz zu qualifizieren.
cc) Bleiben die unter der Geltung der Libyen-Verordnung begangenen Verstösse nach dem Gesagten auch nach deren Suspendierung strafbar, ist die Strafbarkeit nach schweizerischem Recht nicht weggefallen.
e) Die Rüge der fehlenden doppelten Strafbarkeit erweist sich somit als unbegründet.
3.- a) Ferner macht die Beschwerdeführerin geltend, die angefochtenen Verfügungen gingen über den Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschluss des Amtsgerichts München vom 28. August 1996 hinaus und verstiessen insoweit gegen Art. II Abs. 1 des Zusatzvertrags und gegen Art. 76 lit. c IRSG i.V.m. Art. 31 Abs. 2 IRSV. Der richterlichen Beschlagnahmebeschluss umfasse ausdrücklich nur Buchungsvorgänge über libysche Zahlungen an die Beschwerdeführerin und Zahlungen von der Beschwerdeführerin nach Libyen sowie den Zahlungsverkehr mit der Firma Q________; Unterlagen über andere Kontenbewegungen dürften daher nicht ediert werden oder müssten geschwärzt bzw. unleserlich gemacht werden.
b) Gemäss Art. 76 lit. c IRSG ist einem Rechtshilfeersuchen, das Anträge auf Beschlagnahme oder Herausgabe von Gegenständen enthält, eine Bescheinigung beizufügen, dass diese Massnahmen im ersuchenden Staat zulässig sind. Als derartige Bestätigung gilt gemäss Art. 31 Abs. 2 IRSV der von einer ausländischen Behörde dem Ersuchen beigefügte Durchsuchungs- oder Beschlagnahmebefehl. Diese Bescheinigung ist jedoch nur in Rechtshilfeverfahren erforderlich, die dem IRSG unterliegen. Dagegen richtet sich die Rechtshilfe im vorliegenden Fall nach den Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen (vgl. oben, E. 1d); IRSG und IRSV kommen nur subsidiär zur Anwendung, wenn eine staatsvertragliche Regelung fehlt oder lückenhaft ist oder wenn das nationale Recht geringere Anforderungen an die Rechtshilfe stellt und deshalb nach dem "Günstigkeitsprinzip" zur Anwendung gelangt (BGE 122 II 140 E. 2 S. 141 f., 485 E. 1 und 3a und b S. 486 f. mit Hinweisen). Art. 14 EUeR regelt die formellen Anforderungen an ein Rechtshilfegesuch abschliessend und verlangt - im Gegensatz zum IRSG - keine Bescheinigung über die Zulässigkeit der Zwangsmassnahmen nach dem Recht des ersuchenden Staates. Ein derartiger Nachweis darf daher im Anwendungsbereich des EUeR nicht verlangt werden (unveröffentlichter Entscheid i.S. W. vom 18. April 1996 E. 2; Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Rz 164 S. 122).
c) Daran ändert auch Art. II Abs. 1 des Zusatzvertrags nichts: Dieser Vertrag soll die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen beiden Vertragsstaaten erleichtern und nicht erschweren (vgl. Präambel). Auch von seinem Wortlaut her bezweckt Art. II Abs. 1 Zusatzvertrag eine Erleichterung und nicht die Einführung eines zusätzlichen, in der Konvention nicht vorgesehenen Erfordernisses. Die Bestimmung kann daher nur in den Fällen zur Anwendung kommen, in denen eine Beschlagnahmebescheinigung überhaupt erforderlich wäre, d.h. ausserhalb des Geltungsbereichs des EUeR.
d) Nach dem Gesagten durfte die Rechtshilfeleistung nicht von der Vorlage einer deutschen Beschlagnahmeverfügung abhängig gemacht werden. Dann aber spielt es keine Rolle, wenn die Ergänzungsgesuche der Staatsanwaltschaft München I über den dem Grundersuchen beigelegten Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschluss des Amtsgerichts München vom 28. August 1996 hinausgingen.
4.- a) Weiter rügt die Beschwerdeführerin, gewisse Kontounterlagen seien im Ergänzungsersuchen der Staatsanwaltschaft München I vom 2. Oktober 1998 nicht nachgefragt worden. Die Beschlagnahme und Herausgabe dieser Dokumente gehe insoweit über das Rechtshilfegesuch hinaus und verstosse gegen das Übermassverbot.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es grundsätzlich unverhältnismässig und damit unzulässig, über die von der ersuchenden Behörde verlangten Rechtshilfemassnahmen hinauszugehen (BGE 115 Ib 373 E. 7 S. 375 mit Hinweis). Die im Rechtshilfegesuch gestellten Begehren sind jedoch nicht von vornherein restriktiv auszulegen, sondern es sind alle Massnahmen zulässig, für die das Ersuchen bei vernünftigem Verständnis eine Grundlage bildet und für welche die Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung erfüllt sind (BGE 121 II 241 E. 3a S. 243). Dieses Vorgehen erübrigt spätere ergänzende Rechtshilfebegehren seitens des ersuchenden Staates.
c) Im vorliegenden Fall will die Beschwerdeführerin eine Notiz des Sachbearbeiters der Z.________ vom 15. August 1988 aussondern, welche die wirtschaftliche Berechtigung W.________, B.________ und T.________ an den Vermögenswerten der Beschwerdeführerin betrifft. Es ist jedoch offensichtlich, dass eine derartige Bestätigung für die in Deutschland geführten Ermittlungen gegen W.________ relevant ist. Das Dokument lässt sich zwanglos unter Punkt 2 und 3 des Ergänzungsgesuchs vom 2. Oktober 1998 fassen, wo nach den Personen gefragt wird, welche die jeweiligen L.________-Konten eröffnet und über sie verfügungsberechtigt waren. Mit diesen Fragen sollte ermittelt werden, welche Personen die L.________ beherrschen und wirtschaftlich an deren Konten berechtigt sind.
d) Darüber hinaus verlangt die Beschwerdeführerin die Entfernung von Belegen, die ihre Vermögensanlagen betreffen. Auch in diesem Punkt bietet jedoch das Rechtshilfegesuch bei vernünftigem Verständnis eine hinreichende Grundlage: In Ziff. 4 des Ergänzungsgesuchs vom 2. Oktober 1998 wird nach allen Kontobewegungen ab 1991 unter Angabe auch des Auftraggebers bzw. Empfängers und des Verwendungszwecks gefragt. Aus den hier fraglichen Dokumenten ergibt sich der Verwendungszweck (z.B. Geldmarktanlage; Überweisung auf diverse Kontokorrentkonten) bestimmter Kontobelastungen; die Vermögenssalden sind das Ergebnis der im abgelaufenen Jahr zu Anlagezwecken getätigten Buchungsvorgänge und gehören insoweit zu einer vollständigen Übersicht über die Kontenbewegungen. Dieser Auffassung war übrigens auch die Bank, da sie die Anlageverzeichnisse auf Grund der Zwischenverfügung vom 14. Dezember 1998 herausgab, deren Dispositiv im Wesentlichen Ziff. 4 des Ergänzungsgesuchs entspricht.
e) Das BAP hat in seiner Vernehmlassung angeregt, auch die von der Bundesanwaltschaft ausgenommenen Dokumente (Beilagen der Y.________ Nrn 6, 7, 8 und 9) der ersuchenden Behörde herauszugeben und die Schlussverfügung insoweit zuungunsten der Beschwerdeführerin abzuändern. Bei den Dokumenten Nrn 6 und 7 handelt es sich um Kontoauszüge aus den Jahren 1996 bis 1997; nach dem Schreiben der Staatsanwaltschaft München I vom 10. Dezember 1998 und der Verfügung der Bundesanwaltschaft vom 14. Dezember 1998 sollten die Ermittlungen jedoch auf den Zeitraum 1991-1995 beschränkt werden. Es ist daher keine Notwendigkeit ersichtlich, diese Dokumente der ersuchenden Behörde herauszugeben. Die Dokumente 8 und 9 fallen zwar in den relevanten Zeitraum; sie betreffen jedoch weder eine Kontoeröffnung noch Buchungsvorgänge, sondern enthalten zwei Anträge auf Erstellung einer Eurocard-Firmenkarte. Die Auffassung der Bundesanwaltschaft, diese Anträge seien vom Ergänzungsersuchen nicht erfasst und für das deutsche Ermittlungsverfahren ohne Bedeutung kann jedenfalls nicht als ermessensfehlerhaft betrachtet werden.
5.- Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, die Zwischenverfügung vom 25. Januar 1999 sei fehlerhaft, weil das Ersuchen des Zollkriminalamtes vom 18. Januar 1999 den Anforderungen des EUeR und des Zusatzvertrags an ein Rechtshilfegesuch nicht genügt habe: Das deutsche Zollkriminalamt sei keine Justizbehörde i.S.v. Art. VIII Abs. 1 des Zusatzvertrags bzw. Art. 24 EUeR; zudem sei das Ersuchen ausschliesslich per Telefax geschickt worden, ohne dass ihm ein schriftliches Ersuchen nachgefolgt sei.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin stützt sich die Zwischenverfügung vom 25. Januar 1999 jedoch nicht auf das Schreiben des Zollkriminalamts, sondern auf das erste Ergänzungsersuchen der Staatsanwaltschaft München I vom 28. April 1998, d.h. eines schriftlich übermittelten Rechtshilfegesuchs einer deutschen Justizbehörde. Die Bundesanwaltschaft hielt in ihrer Verfügung vom 25. Januar 1999 ausdrücklich fest, dass die Nacherhebung deshalb keines weiteren ergänzenden Rechtshilfegesuchs bedürfe. Sie ging also selbst davon aus, dass das Schreiben des ZKA für sich allein kein ausreichendes Rechtshilfeersuchen darstelle, sondern lediglich auf die unvollständige Erledigung des ersten Ergänzungsersuchens hinweise.
Zwar hatte die Bundesanwaltschaft das erste ergänzende Rechtshilfeverfahren durch die Schlussverfügung vom 22. Juni 1998 formell beendet. Auf dem Gebiet der Rechtshilfe kommt jedoch, wie das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat, dem Begriff der materiellen Rechtskraft nur eine sehr eingeschränkte Bedeutung zu (vgl. in BGE 123 II 595 nicht veröffentlichte E. 2; 121 II 93 E. 3b S. 95; 111 Ib 242 E. 6 S. 251; 109 Ib 156 E. 3b S. 157). Im vorliegenden Fall war der Bundesanwaltschaft durch das Schreiben des ZKA bewusst geworden, dass sie das erste Ergänzungsersuchen unvollständig ausgeführt bzw. zu eng ausgelegt hatte, weil das Garantieakkreditiv L/C Nr. XT (bzw. HT) 126828 B 33, das in engem Zusammenhang mit der Abwicklung des Akkreditivs Nr. XT-109496 B 33 stand, nicht berücksichtigt worden war. Damit war ein Teil des - an sich zulässigen - Rechtshilfeersuchens noch nicht erledigt worden. Unter diesen Umständen war die Bundesanwaltschaft gemäss EUeR verpflichtet, die fehlenden Unterlagen zu erheben und die Schlussverfügung vom 22. Juni 1998 insoweit zu ergänzen. Der Beschwerdeführerin entstand dadurch kein Nachteil, konnte sich doch die Zwischenverfügung vom 25. Januar 1999 zusammen mit dem diesbezüglichen Teil der Schlussverfügung vom 26. Oktober 1999 im vorliegenden Verfahren anfechten.
6.-Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtsgebühren (Art. 156 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000. -- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Schweizerischen Bundesanwaltschaft und dem Bundesamt für Polizeiwesen schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 25. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: