{T 0/2}
1A.288/2003 /lma
1P.766/2003
Urteil vom 6. Februar 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
gegen
Orange Communications SA, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Politische Gemeinde Flawil, 9230 Flawil,
handelnd durch den Gemeinderat Flawil, Amtshaus, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil,
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Baubewilligung (Mobilfunkantennen-Anlage R.________),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 11. November 2003.
Sachverhalt:
A.
Die Orange Communications SA plant, eine Mobilfunkanlage auf dem Dach des dreistöckigen Gebäudes der R.________ AG (Parzelle Nr. 303, Grundbuch Flawil) an der Oberbotsbergstrasse in Flawil zu errichten. An einem 8 m hohen Antennenmasten sollen drei Dualband-Antennen GSM 1800/UMTS 2000 mit einer äquivalenten Strahlungsleistung (ERP) von je 2'160 W sowie drei Richtfunkantennen installiert werden. Gegen das Baugesuch erhoben u.a. A.________ und 77 Mitbeteiligte Einsprache.
B.
Am 10. September 2002 erteilte die Baukommission Flawil die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab, soweit darauf einzutreten sei.
Der von A.________ und Mitbeteiligten gegen den Einspracheentscheid erhobene Rekurs wurde vom Gemeinderat Flawil am 18. Februar 2003 in öffentlichrechtlicher Hinsicht abgewiesen, soweit darauf einzutreten sei, sowie in privatrechtlicher Hinsicht nach Art. 684 ZGB abgewiesen und im Übrigen auf den Zivilrechtsweg verwiesen.
C.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats erhoben A.________ und 74 Mitbeteiligte Rekurs beim Baudepartement. Nachdem das Baudepartement A.________ aufgefordert hatte, alle Rekurrenten bekannt zu geben und unbedingte Vollmachtserklärung für sie einzureichen, reichte A.________ am 28. März 2003 "Vollmachts-Bestätigungen" von J.________, L.________, M. und M.N.________ sowie E. und E.F.________ ein.
Am 13. Juni 2003 wies das Baudepartement den Rekurs im Sinne der Erwägungen ab, soweit darauf einzutreten sei, und auferlegte den Rekurrenten eine Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 2'800.--. Als rekursberechtigt erachtete das Departement neben A.________ nur diejenigen Personen, für die vorbehaltlose Vollmachten eingereicht worden waren.
D.
Gegen den Rekursentscheid erhob A.________ für sich selbst und als "Vertreter für die Sammelbeschwerde und Beschwerdeführer" Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Gleichzeitig erhob er Aufsichtsbeschwerde gegen die Vorinstanz "wegen Fehlleitung des Verfahrens, Falschanwendung des Rechts, willkürlicher Rechtsanwendung sowie parteiischem Verhalten zu Ungunsten der Beschwerdeführer".
Am 11. November 2003 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten sei. Auf die Aufsichtsbeschwerde trat es nicht ein. Das Gericht erlegte den Beschwerdeführern Kosten von insgesamt Fr. 4'000.-- auf und verpflichtete sie, die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 400.-- ausseramtlich zu entschädigen.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erheben A.________ - im eigenen Namen und im Namen von zwölf weiteren Beschwerdeführern - sowie J.________ staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung unter materieller Würdigung aller Beweismittel und unter Gewährung des vollen rechtlichen Gehörs. Die gesamten Verfahrenskosten sowie eine angemessene Parteientschädigung seien der Baugesuchstellerin und/oder der Vorinstanz anzulasten.
Die Beschwerdeführer stellen darüber hinaus zahlreiche Feststellungsanträge, für deren Formulierung auf die Beschwerdeschrift (S. 2-5) verwiesen wird.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie die Durchführung einer mündlichen Verhandlung, mit Einschluss einer Messdemonstration, im Hinblick auf die neue Beweisführung für die spezifischen Schadwirkungen der Mobilfunk-Immissionen mit Fachleuten, Zeugen sowie eines Teils der Beschwerdeführer. Zudem beantragen sie die Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
F.
Mit Schreiben vom 14. Januar 2004 gab der Instruktionsrichter A.________ Gelegenheit, eindeutige Vollmachten der Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren nachzureichen. Dieser Aufforderung kam A.________ am 26. Januar 2004 fristgerecht nach.
Auf die Einholung von Vernehmlassungen wurde verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts, der sich auf die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) und damit auf Bundesverwaltungsrecht stützt. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht grundsätzlich offen. In diesem Verfahren kann auch die Verletzung von Bundesverfassungsrecht und die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht gerügt werden, sofern ein enger Sachzusammenhang zu den im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts besteht (BGE 121 II 72 E. 1b S. 75). Dies ist vorliegend zu bejahen, weshalb kein Raum mehr für die subsidiäre staatsrechtliche Beschwerde besteht (Art. 84 Abs. 2 OG).
1.2 Alle Beschwerdeführer sind legitimiert, den verwaltungsgerichtlichen Entscheid anzufechten, soweit darin auf ihre Beschwerde und Aufsichtsbeschwerde nicht eingetreten wurde bzw. sie nicht als Beschwerdeführer anerkannt wurden (vgl. im Folgenden, E. 2 und 3). Die Legitimation zur Anfechtung des Sachentscheids des Verwaltungsgerichts ist dagegen grundsätzlich denjenigen Beschwerdeführern vorbehalten, auf deren Beschwerde das Verwaltungsgericht eingetreten ist (vgl. allerdings unten, E. 2.3.1, zur Rüge der Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus und der sich daraus ergebenden Erweiterung der Beschwerdebefugnis).
1.3 Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. In diesem Verfahren kann allerdings nur die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit der umstrittenen Baubewilligung überprüft werden; soweit das Verwaltungsgericht auch über die privatrechtliche Einsprache der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 684 ZGB entschieden hat, liegt eine zivilrechtliche Streitigkeit vor, die mit Berufung angefochten werden müsste (vgl. BGE 129 III 161 ff., nicht veröffentlichte E. 1, sowie - zum Verhältnis zwischen öffentlichem Recht und privatem Nachbarrecht - E. 2.6 S. 165 f. mit Hinweisen).
1.4 Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung einer mündlichen Verhandlung mit der Anhörung von Zeugen und Fachleuten. Angesichts der weitgehend technischen Materie erscheint eine mündliche Verhandlung jedoch nicht sinnvoll; diese ist auch nicht durch Art. 6 Ziff. 1 EMRK geboten, weil die Beschwerdeführer nicht geltend machen, auf ihren Grundstücken seien die (geltenden) Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten (BGE 128 I 59 ff).
2.
Die Beschwerdeführer rügen vorab, das Verwaltungsgericht hätte ihnen das Recht verweigert, weil es nur auf die Beschwerde von A.________ und J.________ eingetreten sei.
2.1 Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass O.________, P.________, Q.________, G.________ und G.H.________, B.________, K.________, I.________, C.________ und D.________ mangels Beteiligung am Rekursverfahren vor dem Baudepartement nicht formell beschwert seien: A.________ habe dem Baudepartement für diese Personen keine vorbehaltlosen Vollmachten eingereicht; das Baudepartement sei deshalb auf den im Namen dieser Personen erhobenen Rekurs zu Recht nicht eingetreten.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, das Verwaltungsgericht und das Baudepartement hätten die Gültigkeit der Vollmachten zugunsten A.________ auf dem Sammeleinsprache-Formular anerkennen müssen.
Diese enthalten jedoch folgenden Zusatz: "Ich behalte mir vor - bei für mich kostenpflichtigen Rechtsschritten - mich nicht mehr an dem Verfahren zu beteiligen". Aufgrund dieses Vorbehalts lässt sich aus der Unterschrift auf dem Einspracheformular nicht eindeutig entnehmen, ob der Unterzeichner sich auch am kostenpflichtigen Rekursverfahren vor dem Baudepartement beteiligen wollte. Das Baudepartement war daher berechtigt, neue vorbehaltlose Vollmachten zu verlangen; es durfte sodann davon ausgehen, dass alle Personen, für die keine derartigen Vollmachten nachgereicht wurden, sich am Rekursverfahren nicht beteiligen wollten (so schon die Bundesgerichtsentscheide 1A.86/2003 und 1A.92/2003 vom 15. Dezember 2003, E. 1.3.1 für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren).
Dann aber kann weder dem Baudepartement noch dem Verwaltungsgericht vorgeworfen werden, den Beschwerdeführern, für die keine unbedingten Vollmachten eingereicht worden waren, das Recht verweigert zu haben.
2.2 Für L.________, E. und E.F.________ sowie M. und M.N.________ hatte A.________ im Rekursverfahren vor dem Baudepartement neue vorbehaltlose "Vollmacht-Bestätigungen" eingereicht. Diese stammen vom 26. Oktober 2002 und bevollmächtigen A.________ zur Vertretung der "Einsprache".
2.2.1 Das Verwaltungsgericht nahm an, dass diese Vollmachten nur das Einspracheverfahren betreffen und keine Vertretungsberechtigung für nachfolgende Rechtsmittelverfahren begründen. Es verhalte sich in dieser Hinsicht wesentlich anders als im Beschwerdeverfahren betreffend die Baubewilligung für die Mobilfunkanlage "Landwirtschaftliche Schule Flawil": Dort sei im Zeitpunkt der Ausstellung der Vollmachten am 26. Oktober 2002 bereits ein Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht hängig gewesen, weshalb im Urteil vom 18. März 2003 die Vollmachtsbestätigungen akzeptiert worden seien. Demgegenüber sei im vorliegenden Verfahren am 26. Oktober 2002 erst das Rekursverfahren vor dem Gemeinderat hängig gewesen, so dass aus den Vollmachtserklärungen nicht auf eine gültige Vertretungsbefugnis für das Beschwerdeverfahren geschlossen werden könne.
Die Beschwerdeführer halten diese Differenzierung für überspitzt formalistisch.
2.2.2 Das aus Art. 29 Abs. 1 BV (früher aus Art. 4 aBV) fliessende Verbot des überspitzten Formalismus wendet sich gegen prozessuale Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert (BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34). Das Verbot des überspitzten Formalismus weist einen engen Bezug zum Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) auf (BGE 125 I 166 E. 3a S. 170 ). Aus dem Verbot des überspitzten Formalismus folgt u.a. die Pflicht, den Beschwerdeführer bzw. dessen Vertreter auf Mängel der Rechtsschrift aufmerksam zu machen und ihm eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibe (BGE 125 I 166 E. 3a S. 170; 114 Ia 20 E. 2 S. 22 ff., je mit Hinweisen). Dies gilt nach der neueren Rechtsprechung auch dann, wenn der Mangel erst nach Ablauf der gesetzlichen Rechtsmittelfrist festgestellt werden konnte (BGE 120 V 413 E. 6a S. 419 f.; bestätigt im Entscheid 2P.278/1999 vom 17. April 2000 E.4c und d).
2.2.3 Grundsätzlich ist es gerechtfertigt, Prozessvollmachten relativ eng, ihrem Wortlaut entsprechend, auszulegen, um den Vollmachtgeber davor zu schützen, ohne seinen Willen in ein Gerichts- oder Verwaltungsverfahren verwickelt und mit Kosten belastet zu werden. Insofern ist dem Verwaltungsgericht beizupflichten, dass eine Bevollmächtigung zur Vertretung der "Einsprache" nicht ohne Weiteres als Vollmacht für das nachfolgende kostenpflichtige Rechtsmittelverfahren ausgelegt werden kann.
Im vorliegenden Fall besteht allerdings die Besonderheit, dass L.________, E. und E.F.________ sowie M. und M.N.________ am 26. Oktober 2002 in einem einzigen Dokument und mit einer einzigen Unterschrift A.________ für drei verschiedene Verfahren bevollmächtigten (betreffend Mobilfunkanlagen auf der Landwirtschaftlichen Schule Flawil, in Burgau und auf dem R.________-Gebäude in Flawil). Im Beschwerdeverfahren betreffend die Mobilfunkanlage auf der Landwirtschaftlichen Schule Flawil erachtete das Verwaltungsgericht die Vollmachtsbestätigungen als ausreichend, weil im Zeitpunkt ihrer Ausstellung am 26. Oktober 2002 bereits das Beschwerdeverfahren hängig gewesen sei, die Vollmachtgeber also gewusst hätten, dass es nicht mehr um das Einsprache- sondern um ein Rechtsmittelverfahren gehe.
Dann aber liesse sich die Auffassung vertreten, dass die Vollmachtserteilung für die übrigen Verfahren (Burgau, R.________-Gebäude) gleich auszulegen sei, d.h. ebenfalls als Vertretungsbefugnis für das Rechtsmittelverfahren. Wollte das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall eine andere, engere Auslegung der Vollmacht wählen (Bevollmächtigung nur für das Einspracheverfahren), hätte es die Beschwerdeführer zumindest darauf hinweisen und ihnen Gelegenheit geben müssen, eindeutige Vollmachten für das Beschwerdeverfahren nachzureichen.
2.2.4 Dies ist jedoch nicht oder zumindest nicht mit genügender Klarheit geschehen.
Zwar wurde A.________ mit Verfügung vom 1. Juli 2003 aufgefordert, "rechtsverbindliche und unwiderrufliche Vollmachten allfällig weiterer Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer" einzureichen; er wurde jedoch nicht darauf aufmerksam gemacht, dass die bereits im Rekursverfahren für L.________, E. und E.F.________ sowie M. und M.N.________ eingereichten - und vom Baudepartement akzeptierten - Vollmachtsbestätigungen für das Beschwerdeverfahren nicht genügen würden.
In seiner Eingabe vom 15. September 2003 reichte A.________ "Vollmachts-Bestätigungen" für einen Teil der Beschwerdeführer ein und wies darauf hin, dass für sechs Beschwerdeführer bereits im Rekursverfahren Vollmachts-Bestätigungen eingereicht worden seien; Kopien jener Bestätigungen legte er, zur "Klärung allfälliger Missverständnisse", nochmals bei. Er bat dabei das Verwaltungsgericht um entsprechende Mitteilung, wenn die Bestätigungen noch nicht rechtsgenügend sein sollten, damit allfällige Mängel behoben werden könnten (Schreiben vom 15. September 2003 S. 2 oben). Eine entsprechende Mitteilung des Verwaltungsgerichts blieb indessen aus.
2.3 Dem Verwaltungsgericht ist daher überspitzter Formalismus vorzuwerfen, soweit es A.________ nicht auf die Unwirksamkeit der von ihm eingereichten "Vollmachts-Bestätigungen" für das Beschwerdeverfahren hingewiesen und ihm keine Gelegenheit eingeräumt hat, diesen Mangel zu beheben. Dieser Verfassungsverstoss hat sich jedoch im Ergebnis nicht ausgewirkt und führt nicht zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, wie im Folgenden darzulegen sein wird.
2.3.1 Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde von A.________ und J.________ eingetreten und hat diese materiell beurteilt und abgewiesen. Es ist sodann auf die Beschwerde, soweit sie im Namen von Personen erhoben wurde, die sich am Rekursverfahren nicht beteiligt hatten, zu Recht nicht eingetreten (vgl. oben, E. 2.1). Dann aber hätte Dispositiv-Ziff. 2 des verwaltungsgerichtlichen Entscheids ("Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist") genau gleich gelautet, auch wenn das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführern L.________, E. und E.F.________ sowie M. und M.N.________ Gelegenheit gegeben hätte, neue Prozessvollmachten einzureichen. Ein verfassungskonformes Vorgehen hätte bloss zur Folge gehabt, dass die genannten Personen ebenfalls befugt gewesen wären, den Sachentscheid des Verwaltungsgerichts vor Bundesgericht anzufechten (vgl. oben, E. 1.1). Die genannten Beschwerdeführer sind deshalb im vorliegenden Verfahren als in der Sache legitimiert und formell beschwert zu betrachten.
2.3.2 Es besteht auch kein Grund, den Kostenentscheid des Verwaltungsgerichts abzuändern: Zwar wurden darin die auf L.________, E. und E.F.________ sowie M. und M.N.________ entfallenden Kosten A.________ als vollmachtslosem Vertreter überbunden (E. 7 S. 26 des angefochtenen Entscheids). Dies entspricht jedoch der zwischen den Beschwerdeführern vereinbarten Verteilung der Kosten im Innenverhältnis, weshalb sie dadurch nicht beschwert sind:
Aus allen eingereichten Vollmachts-Bestätigungen geht hervor, dass von Anfang an unter den beteiligten Einsprechern vereinbart war, die Verfahrenskosten über ein Spendenkonto im Sinne einer Solidarpflicht zu finanzieren; den jeweiligen Vollmachtgebern wurde zugesichert, dass sie keine zusätzliche Zahlungspflicht treffen werde, sondern ein allfälliger zusätzlicher Kostenanteil von A.________ übernommen werde. Ist somit A.________ im Innenverhältnis ohnehin verpflichtet, allfällige vom Spendenkonto nicht gedeckte Gerichts- und Entschädigungskosten der übrigen Beschwerdeführer zu übernehmen, entsteht ihm - wie auch den anderen Beschwerdeführern - durch den Kostenentscheid des Verwaltungsgerichts kein Nachteil.
3.
Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, das Verwaltungsgericht sei auf ihre Aufsichtsbeschwerde zu Unrecht nicht eingetreten.
Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, es sei nicht zur Beurteilung von Aufsichtsbeschwerden gegen das Baudepartement zuständig; Aufsichtsbehörde gegenüber den Departementen sei vielmehr die Regierung.
Die Zuständigkeit zur Beurteilung von Aufsichtsbeschwerden im Kanton St. Gallen ist eine Frage des kantonalen Verfahrensrechts, die das Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV) prüfen kann. Es ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht dargelegt, inwiefern das Verwaltungsgericht die St. Galler Zuständigkeitsordnung willkürlich ausgelegt habe. Dann aber ist der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
4.
Materiell ist in erster Linie zu prüfen, ob die projektierte Anlage den Anforderungen der NISV entspricht. Danach müssen Sendeanlagen für Mobilfunk so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Ziff. 64 Anhang 1 NISV festgelegte vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Anlagegrenzwert) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) i.S.v. Art. 3 Abs. 3 NISV im massgebenden Betriebszustand einhalten (Ziff. 63 und 65 Anhang 1 NISV) und - allein und zusammen mit anderen Anlagen - den Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 2 NISV an allen Orten, an denen sich Menschen aufhalten können, nicht überschreiten (Art. 13 Abs. 1 NISV).
4.1 Aus dem von der Beschwerdegegnerin im Baugesuchsverfahren eingereichten Standortdatenblatt vom 3. April 2002 ergibt sich, dass der massgebliche Anlagegrenzwert von 6 V/m (Art. 64 lit. b Anh. 1 NISV) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung in der näheren Umgebung der Anlage eingehalten wird: Die höchste prognostizierte Belastung (OMEN Nr. 4) beträgt 2.7 V/m. Auch der Immissionsgrenzwert von 58.34 V/m wird gemäss Standortdatenblatt am höchstbelasteten Ort für einen kurzfristigen Aufenthalt (OKA) mit einer elektrischen Feldstärke von knapp 20 V/m eingehalten. Diese Berechungen wurden vom kantonalen Amt für Umweltschutz als korrekt und vollständig erachtet.
4.2 Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die geplante Anlage die aktuellen Grenzwerte der NISV einhalten werde. Sie machen vielmehr geltend, dass gepulste Mobilfunk-Immissionen schon unterhalb einer elektrischen Feldstärke von 0,1 V/m zu Gesundheitsstörungen führten. Die Anlage- und Immissionsgrenzwerte der NISV trügen der Personengruppe mit erhöhter Empfindlichkeit gegenüber elektromagnetischen Strahlen keine Rechnung und seien deshalb USG-widrig.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf den Entscheid 1A.220/2002 vom 10. Februar 2003, in dem das Bundesgericht das reale Leiden J.________ bei Feldbelastungen von unter einem Zehntel des Anlagegrenzwerts anerkannt habe. Dann aber stelle jede staatliche Verfügung, die J.________ dennoch höhere Belastungswerte zumute, einen Verstoss gegen Art. 2 und 8 EMRK dar.
Die Beschwerdeführer haben zahlreiche Unterlagen sowie ein Gutachten eingereicht, mit dem sie die Gesundheitsschädlichkeit von Mobilfunkstrahlung unterhalb des Anlagegrenzwerts der NISV belegen wollen. Sie machen geltend, O.________ habe eine Messtechnik entwickelt, mit der es erstmals möglich sei, die Störfaktoren im Niedrigdosisbereich der Mobilfunk-Immissionen zu erfassen, darzustellen und deren Folgen medizinisch plausibel zu erklären. Die kantonalen Instanzen hätten ihnen das Recht verweigert, indem sie diese Beweismittel nicht zur Kenntnis genommen hätten.
4.3 Das Bundesgericht hat sich in den Parallelfällen betreffend Mobilfunkanlagen an der Landwirtschaftlichen Schule Flawil (1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 3) und in Degersheim (1A.92/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 4) ausführlich mit diesen Rügen befasst.
Es hat zunächst klargestellt, dass die Anlagegrenzwerte der NISV auch für Personen massgeblich sind, die sich als besonders "elektrosensibel" bezeichnen. Daran hat auch der von den Beschwerdeführern zitierte Entscheid 1A.220/2002 vom 10. Februar 2003 nichts geändert, in dem es lediglich um die Frage der Legitimation ging.
Das Bundesgericht ist sodann zum Ergebnis gekommen, dass dem Bundesrat beim gegenwärtigen Stand der Forschung kein Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden kann, wenn er an den geltenden Grenzwerten der NISV festhält. Auch das BUWAL komme seiner Aufgabe nach, die Forschung zu allfälligen Gesundheitseffekten nichtionisierender Strahlung zu verfolgen und die geltenden Grenzwerte periodisch zu überprüfen; auch ihm sei insoweit keine Pflichtverletzung vorzuwerfen.
Es sei nicht Sache der Gerichte, denen das hierfür nötige Fachwissen fehlt, die Erfindung O.________ zu begutachten, zu erproben, Messungen durchführen zu lassen und daraus Schlüsse auf die Rechtmässigkeit der Anlagegrenzwerte der NISV zu ziehen. Das Bundesgericht wies deshalb den Antrag der Beschwerdeführer auf Durchführung einer Messdemonstration ab. Das Verwaltungsgericht habe den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht verletzt, als es den Antrag auf Durchführung einer Messdemonstration abgewiesen und den Unterlagen der Beschwerdeführer, namentlich dem Gutachten Rose, keine entscheiderhebliche Bedeutung beigemessen habe.
4.4 Die Erwägungen dieser Entscheide, die A.________ zugestellt wurden und den Beschwerdeführern daher bekannt sind, treffen auch im vorliegenden Fall zu, weshalb auf sie verwiesen wird.
5.
Die Beschwerdeführer erheben weitere Verfahrensrügen.
5.1 Sie rügen, das Baudepartement habe entgegen ihrem Antrag keinen Augenschein durchgeführt; damit habe es - wie auch das Verwaltungsgericht, das den Rekursentscheid schützte - ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt.
Es ist allerdings nicht ersichtlich, inwiefern ein Augenschein dienlich gewesen wäre: Der Antennenstandort und die Lage der Orte mit empfindlicher Nutzung gehen aus den Akten hervor; die Lage des Schulhauses und des Spitals Flawil geht aus Stadtplänen hervor und war, soweit ersichtlich, nicht streitig. Die erhöhte Empfindlichkeit der betroffenen Personen hätte besser durch ein ärztliches Attest nachgewiesen werden können; im Übrigen war diese Tatsache für den Entscheid nicht relevant, weil keine niedrigeren Grenzwerte für besonders empfindliche Personen gelten.
5.2 Die Beschwerdeführer rügen weiter, das Verwaltungsgericht hätte zu Unrecht nicht geprüft, ob Dritte von der Mobilfunkanlage belastet werden, insbesondere Kinder im Schulhaus und Kranke im nahegelegenen Spital.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Personen, die zur Beschwerde gegen eine Mobilfunkantenne legitimiert sind, nicht nur berechtigt, eine Überschreitung der Immissions- oder Anlagegrenzwerte auf ihren Grundstücken geltend zu machen, sondern können generell die Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens rügen.
Im vorliegenden Fall wären die Beschwerdeführer deshalb berechtigt gewesen, eine Überschreitung der Anlagegrenzwerte der NISV im Schulhaus, im Pausenhof der Schule oder im Spital zu rügen. Dies haben sie jedoch nicht getan. Vielmehr haben sie geltend gemacht, an diesen Orten müssten aufgrund der besonderen Empfindlichkeit der betroffenen Personen (Schüler, Kranke) niedrigere Grenzwerte als diejenigen der NISV gelten. Diese Prämisse der Beschwerdeführer trifft jedoch nicht zu (vgl. Entscheide 1A.86/2003 und 1A.92/2003, E. 3 bzw. 4). Das Verwaltungsgericht war deshalb nicht verpflichtet, diesen Rügen weiter nachzugehen.
5.3 Die Beschwerdeführer rügen weiter, es sei zu überprüfen, ob sich die Vorinstanzen im gesamten Verfahren rechtswidrig verhalten hätten, u.a. indem sie rechtserhebliche Tatsachen falsch wiedergegeben und sich krass parteiisch verhalten, das Recht falsch angewendet und falsche Tatsachen vorgetäuscht, willkürlich gehandelt und sich unfair verhalten, die Verfahrensmängel der unteren Instanzen nicht behoben und gegen das Gebot der richterlichen Unabhängigkeit verstossen hätten. Diese Rüge ist jedoch zu pauschal und unsubstanziiert, weshalb auf sie nicht weiter einzugehen ist.
6.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, ihnen seien im kantonalen Verfahren überhöhte Entscheidgebühren auferlegt worden. Sie legen jedoch nicht dar, inwiefern das Verwaltungsgericht bzw. das Baudepartement bei der Bemessung der Gebühren und der Umtriebsentschädigung ihr Ermessen krass missbräuchlich ausgeübt und damit das Willkürverbot verletzt hätten. Dies ist auch nicht ersichtlich.
7.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist; auf die staatsrechtliche Beschwerde ist nicht einzutreten.
Bei der Kostenfestsetzung ist zu beachten, dass die Rüge des überspitzten Formalismus (oben, E. 2.2) begründet war, auch wenn sie nicht zur Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids und zur Gutheissung der Beschwerde führt. Den Beschwerdeführern ist daher eine reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- aufzuerlegen. Da die Beschwerdeführer nicht anwaltlich vertreten sind und keine Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin eingeholt wurde, sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.
Nachdem der Entscheid in der Hauptsache vorliegt, wird der Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist nicht einzutreten.
3.
Den Beschwerdeführern wird eine reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Flawil, dem Baudepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Februar 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: