[AZA 3]
1A.95/1999/mks
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Loretan und Gerichtsschreiber Haag.
In Sachen
-Miteigentümergemeinschaft Schönblick, vertreten durch BrunoSchärli, Allmend, Zell, -Alois Steinmann, Briseck, Zell, -Alois Schwegler, Paradies Briseck, Zell,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Rolf Bühler, Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, Luzern,
gegen
Leuenberger AG, Briseck, Zell, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Franz Keller, Luzernerstrasse 51a, Kriens,
Gemeinderat Zell,
RegierungsratdesKantons Luzern, vertreten durch das Militär-, Polizei- und Umweltschutzdepartement, VerwaltungsgerichtdesKantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
betreffend
USG - Bewilligung für eine Inertstoffdeponie, hat sich ergeben:
A.- Die Leuenberger AG betreibt auf den in ihrem Eigentum stehenden Parzellen Nr. 470 und 1488, Grundbuch Gemeinde Zell/LU, eine Bauschuttdeponie. Sie beabsichtigt, die Deponie zu einer Inertstoffdeponie auszubauen und den vorhandenen Recyclingplatz für Bauschuttfraktionen und Altholz weiterzubetreiben. 1992 reichte sie dem Amt für Umweltschutz des Kantons Luzern eine Voruntersuchung und ein Pflichtenheft zum Umweltverträglichkeitsbericht für ein entsprechendes Projekt ein. In den folgenden Jahren wurde das Vorhaben bereinigt und durch ein Projekt für die Sanierung der bestehenden Deponie ergänzt. Gemäss dem Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Zell liegt das Deponieareal in der Deponiezone Briseck.
Am 7. Februar 1997 reichte die Leuenberger AG beim kantonalen Militär-, Polizei- und Umweltschutzdepartement ein Baugesuch mit Umweltverträglichkeitsbericht ein. Der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte das Projekt am 18. August 1998 unter zahlreichen Bedingungen und Auflagen. Gleichzeitig erteilte er die Rodungsbewilligung für 3'065 m2 Wald auf der Parzelle Nr. 470 sowie eine wasserbaurechtliche Bewilligung. Die gemeinsame Einsprache der Miteigentümergemeinschaft Schönblick, von Alois Steinmann und von Alois Schwegler wies er ab. Gleichzeitig eröffnete er den Entscheid des Gemeinderats Zell vom 5. Januar 1998, womit dieser die Baubewilligung für das Projekt erteilte.
Die Miteigentümergemeinschaft Schönblick, Alois Steinmann und Alois Schwegler gelangten gegen die Bewilligungen erfolglos an das kantonale Verwaltungsgericht.
B.- Die Miteigentümergemeinschaft Schönblick, Alois Steinmann und Alois Schwegler führen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2. März 1999 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde (evtl. staatsrechtliche Beschwerde). Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen; evtl. sei die Bewilligung für das Vorhaben zu verweigern.
C.- Die Leuenberger AG, der Gemeinderat Zell, das Militär-, Polizei- und Umweltschutzdepartement sowie das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Namens des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) hat das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ohne ausdrücklichen Antrag zur Sache Stellung genommen. In der Stellungnahme wird auf gewisse Mängel des Projekts hingewiesen. Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, sich dazu zu äussern.
D.- Mit Verfügung vom 2. Juni 1999 hat der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung festgestellt, dass der Beschwerde gemäss Art. 47 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921. 0) von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Soweit die Beschwerdeführer darüber hinaus um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ersuchten, wies er das Gesuch im Sinne der Erwägungen ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG), sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa).
Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, kann der Beschwerdeführer auch eine Verletzung von Bundesverfassungsrecht rügen. Dieses gehört zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG (BGE 123 II 88 E. 1a/bb mit Hinweisen).
b) Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich, soweit es hier umstritten ist, materiell auf das Waldgesetz, das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814. 01) und die Technische Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814. 600), ferner auf das Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) sowie auf das kantonale Forstgesetz. Die Beschwerdeführer rügen im Wesentlichen die Verweigerung des rechtlichen Gehörs und die Verletzung von Bundesumweltschutzrecht. Diese Rügen können ebenso wie die am Rande aufgeworfenen kantonalrechtlichen Fragen ohne weiteres im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt werden. Soweit staatsrechtliche Beschwerde erhoben wurde, ist darauf nicht einzutreten.
c) Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Waldparzellen in unmittelbarer Nachbarschaft der Deponie. Sie sind durch die angefochtene Verfügung beschwert und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung (Art. 103 lit. a OG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
2.- Die Beschwerdeführer machen geltend, die umstrittene Anlage hätte mangels ausdrücklicher Grundlage im kantonalen Richtplan nicht bewilligt werden dürfen. Sie räumen ein, dass der 1999 revidierte Richtplan (anders als sein Vorgänger aus dem Jahr 1986) die Deponie als Festsetzung ausweist. Sie machen jedoch geltend, es habe die bundesrätliche Genehmigung gefehlt, die gemäss Art. 11 Abs. 2 RPG konstitutiv sei, weil die fragliche Festlegung auch Interessen anderer Kantone und des Bundes betreffe. Selbst wenn aber der Richtplan keiner Genehmigung durch den Bund mehr bedürfte, sei zu berücksichtigen, dass der neue Richtplan erst während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht festgelegt worden sei. Den Beschwerdeführern hätte daher Gelegenheit geboten werden müssen, sich zu dieser neuen Sachlage zu äussern. Ausserdem hätten den Beschwerdeführern keine Kosten auferlegt werden dürfen.
a) Der vom Grossen Rat des Kantons Luzern am 26. Januar 1999 genehmigte Richtplan 1998 sieht die Deponie Briseck in Zell als Festlegung vor. Gemäss Art. 11 Abs. 2 RPG werden Richtpläne für den Bund und die Nachbarkantone erst mit der Genehmigung durch den Bundesrat wirksam. Innerkantonal entfalten die Richtpläne auch ohne die Genehmigung durch den Bundesrat Wirkung. Die Festlegung der Deponie Briseck hat insofern keinen überkantonalen Gehalt, als die damit vorgesehene Anlage keine Bewilligungen des Bundes benötigt. Die Festlegung wurde daher innerkantonal mit der Genehmigung durch den Grossen Rat verbindlich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erwogen hat (vgl. Pierre Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 11 Rz. 36). Ob die Festlegung auch gegenüber dem Bund und gegenüber anderen Kantonen Wirkungen entfaltet und insofern erst mit der bundesrätlichen Genehmigung verbindlich wird, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle.
b) Auch die Tatsache, dass der Richtplan erst im Verlauf des Verfahrens vor Verwaltungsgericht festgesetzt wurde, hat nicht die von den Beschwerdeführern behaupteten Wirkungen.
Das Verwaltungsgericht bot den Beschwerdeführern während des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens Gelegenheit, sich zur Aufnahme der Deponie Briseck in den Richtplan 1998 zu äussern. Sie konnten dabei ihre Einwände gegen die vorgesehene Festsetzung vorbringen. Die Beschwerdeführer rügen daher zu Unrecht eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
Ebenso unberechtigt ist ihre Kritik, sie hätten nicht mit Kosten belastet werden dürfen, weil die Festsetzung des neuen Richtplans erst während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht erfolgte. Unter den gegebenen Umständen hatte das Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden, wie die Situation bei Fehlen eines Richtplaneintrags zu beurteilen gewesen wäre; die Beschwerdeführer haben es unterlassen, für den zu erwartenden Fall einer Annahme des neuen Richtplans eine Eventualposition einzunehmen.
c) Durch Beschluss der Gemeindeversammlung vom 28. September 1995, vom Regierungsrat genehmigt am 22. Dezember 1995, wurde das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Zell (BZR) mit einem Art. 25ter über die Deponiezone Briseck ergänzt. Nachdem seit Januar 1999 eine entsprechende Richtplanfestsetzung vorhanden ist, kann offen bleiben, welche Bedeutung dieser Nutzungsplanänderung für die Bewilligung der Deponie im kantonalen Verfahren zukam. Dies gilt namentlich für die vom Verwaltungsgericht bejahte Frage, ob es zulässig war, diese Deponiezone auszuscheiden, bevor der Richtplan entsprechend revidiert war.
Immerhin wirft die Festsetzung der Deponiezone im Nutzungsplan ohne richtplanerische Grundlage die Frage der ausreichenden Planabstimmung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 RPG auf. Zudem fällt auf, dass die gemäss Art. 12 WaG erforderliche Rodungsbewilligung anlässlich der Zonenplanrevision offenbar nicht eingeholt wurde; die Rodungsbewilligung wurde erst mit dem Entscheid des Regierungsrats vom 18. August 1998 erteilt.
Entscheidend ist, dass entsprechend den Feststellungen des Verwaltungsgerichts kein Grund vorliegt, eine akzessorische Überprüfung der kommunalen Nutzungsplanung vorzunehmen (zu den entsprechenden Voraussetzungen vgl. BGE 119 Ib 480 E. 5c, 120 Ia 227 E. 2c und 123 II 337 E. 3a). Gemäss Art. 25ter BZR dient die Deponiezone Briseck der Erstellung und dem Betrieb einer TVA-konformen Deponie. Es kommt nicht darauf an, ob sich die Beschwerdeführer 1995 restlos klare Vorstellungen über das heute vorliegende konkrete Projekt machen konnten. Aufgrund seines Wortlauts ermöglicht Art. 25ter BZR offensichtlich nicht bloss eine bis Ende 1999 geöffnete, sondern eine längerfristig betriebene Deponie. Wenn es die Beschwerdeführer dennoch unterlassen haben, diese Planung anzufechten, so hat es damit heute sein Bewenden.
3.- Die Beschwerdeführer halten den Standort der Deponie aus Gründen des Grundwasserschutzes für ungeeignet.
a) Vorweg ist festzustellen, dass das Projekt eine vorschriftsgemässe Deponieabdichtung im Sinne von Anhang 2
Ziff. 22 TVA vorsieht.
b) Nach Art. 30 TVA in Verbindung mit Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 1 TVA dürfen Deponien nicht in Grundwasserschutzzonen (Zonen S1, S2, S3) und Grundwasserschutzarealen errichtet werden. Dieser Voraussetzung genügt das Projekt gemäss den unbestrittenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ebenfalls. Nicht näher untersucht hat das Verwaltungsgericht hingegen die Frage, ob auch die Anforderungen von Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 4 und 5 TVA erfüllt sind. Gemäss Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 6 TVA hat der Standort für eine Inertstoffdeponie alternativ die Voraussetzungen von Abs. 4 oder von Abs. 5 zu erfüllen; der entsprechende Nachweis ist mit geologischen oder hydrogeologischen Untersuchungen zu erbringen.
Gemäss Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 4 TVA ist nachzuweisen, dass der Standort nicht in einem der folgenden Gebiete liegt:
a) Gebiet mit Lockergesteinsgrundwasser, das sich für die Wassergewinnung eignet, oder Gebiet, das sich für die künstliche Grundwasseranreicherung eignet sowie deren unmittelbaren Randgebiete;
b) ...;
c) ....
Nach Abs. 5 ist nachzuweisen, dass die Eigenschaften des Untergrunds es als unwahrscheinlich erscheinen lassen, dass Abwasser versickern kann. Dieser Nachweis ist in der Regel erbracht, wenn natürliche, weitgehend homogene Schichten vorliegen, deren Mächtigkeit mindestens 7 m und deren Durchlässigkeitsbeiwert k höchstens 1 x 10-7 m/s beträgt (sog. geologische Barriere). Weisen die natürlichen Schichten eine Mächtigkeit von weniger als 7 m auf, so können nach den Regeln des Erdbaus geschüttete Schichten zusätzlich mitberücksichtigt werden.
c) Das Deponieareal liegt in einem Gebiet mit Lockergesteinsgrundwasser, das sich für die Wassergewinnung eignet (Gewässerschutzbereich A). Die Voraussetzung an den Deponiestandort nach Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 4 TVA ist daher klarerweise nicht erfüllt. Ebensowenig erfüllt der Standort die Anforderungen von Abs. 5, da keine natürliche geologische Barriere vorhanden ist. Die Beschwerdegegnerin möchte diesem Mangel durch eine künstlich geschüttete Barriere begegnen, die eine Stärke von 1,2 m und einen k-Wert von 1 x 10-8 m/s oder kleiner aufweisen würde. Dass in den Plänen der k-Wert mit 10-7 m/s angegeben wird, beruht gemäss den plausiblen Darlegungen der Beschwerdegegnerin auf einem Versehen.
Mit ihrem Projekt vertritt die Beschwerdegegnerin die Ansicht, es sei zulässig, an Stelle der fehlenden natürlichen geologischen Barriere von 7 m Mächtigkeit auch weniger mächtige Schichten vorzusehen, wenn diese zum Ausgleich eine höhere Dichtigkeit aufweisen. Diese Auffassung widerspricht Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 5 TVA, der ausdrücklich von einer Schichtmächtigkeit von mindestens 7 m mit einem Durchlässigkeitsbeiwert k von höchstens 1 x 10-7 m/s spricht und es gestattet, nach den Regeln des Erdbaus geschüttete Schichten zusätzlich zu berücksichtigen. Dieser klare Wortlaut enthält keinerlei Hinweise darauf, dass die Unterschreitung der Anforderung beim einen Parameter durch eine höhere Qualität beim anderen kompensiert werden kann. Der Entwurf des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) für die Technische Verordnung über Abfälle vom August 1988 enthielt für reine Inertstoffdeponien allerdings geringere oder zumindest weniger klare Standortanforderungen. Art. 26 des Entwurfs verlangte zum Schutz des Grundwassers den Nachweis, dass die geplante Deponie genutztes oder nutzbares Grundwasser nicht beeinträchtigen könne, ohne quantifizierende Kriterien für die Beurteilung des Nachweises aufzustellen. Zudem enthielt der Entwurf Anforderungen an die Sammlung und Ableitung des Sickerwassers, wenn sich der vorgesehene Standort im Gewässerschutzbereich A befand. Ausserhalb des Gewässerschutzbereichs A wurde eine Abdichtung des Deponiekörpers für unnötig erachtet (Bericht des EDI zum Entwurf der TVA [August 1988], S. 26). Gemessen am Entwurf erscheinen die Voraussetzungen gemäss Anhang 2 Ziff. 1 TVA für Inertstoffdeponien eher streng. Die Gründe, die zur Verschärfung geführt haben, sind nicht aktenkundig.
Die Vermutung liegt nahe, dass damit dem Vorsorgegrundsatz (Art. 1 Abs. 2 USG) Rechnung getragen und dass klare und ohne Auslegungsschwierigkeiten vollziehbare Regeln aufgestellt werden sollten. Insbesondere enthält die TVA keine Kriterien und keinen Massstab, der es gestatten würde, ein Verhältnis zwischen kleinerer Durchlässigkeit bzw. höherer Dichte und geringerer Mächtigkeit der künstlichen oder natürlichen geologischen Barriere herzustellen. Es ist somit festzuhalten, dass Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 5 TVA eine geologische Barriere verlangt, die eine Mächtigkeit von mindestens 7 m und einen Durchlässigkeitsbeiwert von höchstens 1 x 10-7 m/s aufweist, unabhängig davon, ob es sich dabei um natürliche oder künstlich geschüttete Schichten handelt. Sollte sich diese Anforderung als zu streng oder als unpraktikabel erweisen, so wäre dem durch eine Revision der TVA und nicht durch eine vom Verordnungstext abweichende richterliche Rechtsanwendung im Einzelfall zu begegnen.
Das UVEK stellt in seiner Vernehmlassung daher zu Recht fest, dass die im Projekt vorgesehene geschüttete geologische
Barriere den Anforderungen der TVA nicht genügt.
4.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen, und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist aufzuheben, ohne dass hier die weiteren von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen geprüft werden müssten. Der im Beschwerdeverfahren geltende Devolutiveffekt bewirkt, dass der angefochtenen Entscheid die ihm zugrunde liegenden Bewilligungen ersetzt. Diese sind somit mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheids ebenfalls aufgehoben (vgl. BGE 125 II 29 E. 1c S. 33 mit Hinweisen). Die Bewilligungsbehörden werden bei der Beurteilung eines allfälligen überarbeiteten Projekts dem Problem der forstlichen Sicherheitsabstände und der weiteren in der Vernehmlassung des UVEK angesprochenen Gewässerschutzmassnahmen Rechnung zu tragen haben.
b) Das Verfahren ist an das Verwaltungsgericht zur neuen Verlegung der kantonalen Kosten zurückzuweisen.
c) Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens hat die private Beschwerdegegnerin die Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Ausserdem hat sie die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 2. März 1999 aufgehoben.
2.-Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
3.- Die Angelegenheit wird zur Neuregelung der Kostenfolgen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
4.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000. -- wird der privaten Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.- Die private Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von Fr. 3'000. -- zu bezahlen.
6.- Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Zell, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 21. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: