{T 0/2}
1C_112/2014
Urteil vom 25. September 2014
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
vertreten durch Prof. Dr. Moritz Kuhn und Dr. Lucy Gordon,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen (ASTRA), 3003 Bern,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Generalsekretariat, Rechtsdienst, 3003 Bern.
Gegenstand
Ausführungsprojekt Nationalstrasse N1/N20, Ausbau Nordumfahrung Zürich (Plangenehmigung),
Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. Dezember 2013.
B.A.________, verstorben am 4. November 2013, war Eigentümer des in der Industriezone gelegenen Grundstücks Nr. 5306(vormals: Grundstücke Nrn. 4847 und 5058) in Zürich-Affoltern. Das in östlicher Richtung spitz zulaufende Grundstück liegt südlich des Autobahnanschlusses Zürich-Affoltern an der Wehntalerstrasse. Es grenzt im Westen an Wald und im Süden an ein Eisenbahntrassee. Das Grundstück wird von einem Occasions-Autohändler genutzt und ist über die Wehntalerstrasse für den Verkehr erschlossen; die bestehende Sicherheitslinie ist an zwei Stellen unterbrochen, so dass von Zürich her kommend links auf das Grundstück zu- und von diesem auch nach links in Richtung Autobahnanschluss weggefahren werden kann.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2008 beantragte das Bundesamt für Strassen (ASTRA) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Erteilung der Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt "N1/N20, Ausbau Nordumfahrung Zürich" (nachfolgend Ausführungsprojekt).
Dieses umfasst u.a. eine Neukonzeption des Autobahnanschlusses Zürich-Affoltern, der als Raute mit je einer Aus- und einer Einfahrtsrampe nördlich und südlich der Nationalstrasse ausgestaltet werden soll. Die Anbindung an die nachgeordnete Wehntalerstrasse, welche die Nationalstrasse im Bereich des Autobahnanschlusses Zürich-Affoltern unterquert, erfolgt über zwei lichtsignalgesteuerte Kreuzungen (südlicher und nördlicher Anschlussknoten). Um die Verkehrsmengen bewältigen zu können und Rückstaus auf die Nationalstrasse und im Nachbarknoten zu verhindern, soll jeder Zufluss zu den beiden Anschlussknoten aus drei Fahrstreifen bestehen, wovon jeweils zwei in der Hauptlastrichtung liegen. Die Lichtsignalanlagen werden koordiniert geschaltet, so dass die Hauptverkehrsströme zweistreifig und ohne Zwischenhalt durch das Knotensystem geführt werden können. Dies bedingt einen Ausbau der Wehntalerstrasse im Bereich der beiden Anschlussknoten, wofür Teile des Grundstücks Nr. 5306 beansprucht werden.
Die Mühlackerstrasse, die gegenwärtig im Bereich der projektierten Autobahneinfahrt in Richtung St. Gallen in die Wehntalerstrasse einmündet, soll verlegt werden. Sie wird neu rund 200 m südöstlich der bestehenden Einmündung über eine lichtsignalgesteuerte Kreuzung (Knoten Mühlackerstrasse) an die Wehntalerstrasse angebunden. Schliesslich ist für die Wehntalerstrasse eine neue Verkehrsführung mit einer ununterbrochenen Sicherheitslinie zwischen dem Knoten Mühlackerstrasse sowie dem südlichen Anschlussknoten und damit auch auf Höhe des Grundstücks Nr. 5306 vorgesehen.
Während der öffentlichen Auflage gingen beim UVEK zahlreiche Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt ein, darunter jene von B.A.________. Er machte im Wesentlichen geltend, die Beschränkung der Zufahrt zu seinem Grundstück als Folge der ununterbrochenen Sicherheitslinie und die vorübergehende Beanspruchung seines Grundstücks seien unverhältnismässig.
Am 31. Januar 2012 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte Plangenehmigung für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich unter Auflagen. Die Einsprache von B.A.________ wurde abgewiesen.
Dagegen erhob B.A.________ am 5. März 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Nach dessen Tod am 4. November 2013 wurde das Verfahren von seiner Ehefrau und Alleinerbin A.A.________ weitergeführt.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde teilweise gut und ergänzte die Plangenehmigung mit der Auflage, ein Detailprojekt zum Umfang der vorübergehenden Beanspruchung von Grundstück Nr. 5306 auszuarbeiten und zur Genehmigung einzureichen habe. Es nahm von den Entschädigungsbegehren der Beschwerdeführerin Kenntnis, die an die Eidgenössische Schätzungskommission zu überwiesen seien. Im Übrigen (hinsichtlich der Zufahrt) wurde die Beschwerde abgewiesen.
Dagegen hat A.A.________ am 28. Februar 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragt, Ziff. 1 und 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids seien insoweit aufzuheben, als keine Gutheissung ihrer Beschwerde erfolgt sei. Von der Anbringung einer Sicherheitslinie auf der Wehntalerstrasse im Bereich ihrer Liegenschaft sei abzusehen und es sei damit von Zürich her eine Einfahrt nach links in ihrer Grundstück Nr. 5306 zu gewähren. Eventualiter sei die Sache zur Vervollständigung der Sachverhaltsfeststellungen, insbesondere zur Durchführung eines Beweisverfahrens, an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das ASTRA beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht und das UVEK haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
1.2. Die Beschwerdeführerin wendet sich in erster Linie gegen die projektierte ununterbrochene Sicherheitslinie im Bereich ihres Grundstücks. Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob diese Anordnung Bundesrecht verletzt (unten E. 2-4). Anschliessend ist zu prüfen, ob sich aus den Besprechungen aus den Jahren 2009 und 2010, u.a. mit Vertretern des ASTRA, ein Anspruch auf Ergänzung des Ausführungsprojekts mit einer separaten Linksabbiegerspur ableiten lässt (E. 5).
Nicht Streitgegenstand ist dagegen die Frage, ob das 2011 eingereichte Baugesuch und das damals vorgesehene Erschliessungskonzept hätte bewilligt werden müssen: Dieses Baugesuch wurde von der Bausektion der Stadt Zürich abgelehnt; der Entscheid ist rechtskräftig geworden und ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht zu beurteilen.
Über die von der Beschwerdeführerin gestellten Entschädigungsbegehren wurde noch nicht entschieden; auch diese sind daher nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Die Beschwerdeführerin bestreitet zunächst, dass das ASTRA bzw. das UVEK zur Anordnung einer Sicherheitslinie auf der Wehntalerstrasse (einer Kantonsstrasse) zuständig seien und hierfür eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe.
2.1. Gemäss Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) können Beschränkungen des Fahrverkehrs und andere verkehrspolizeiliche Anordnungen u.a. erlassen werden, soweit die Sicherheit des Verkehrs dies erfordert. Zwar hebt das Gesetz den Schutz der Bewohner in Wohnquartieren besonders hervor; dennoch ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ("insbesondere"), dass Verkehrsanordnungen auch an anderen Orten (z.B. in Gewerbe- und Industriezonen) zulässig sind.
Die auf öffentlichen Strassen zulässigen Signale und Markierungen werden in der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) abschliessend festgelegt (vgl. Art. 5 Abs. 3 SVG; Art. 101 Abs. 1 SSV). Vorliegend geht es um die Anordnung einer Sicherheitslinie i.S.v. Art. 73 Abs. 1 SSV (weiss, ununterbrochen). Diese kennzeichnet die Fahrbahnmitte oder Fahrstreifengrenzen und darf von Fahrzeugen weder überfahren noch überquert werden (Abs. 6 lit. a).
Nach Art. 101 Abs. 3 SSV dürfen Signale und Markierungen nicht unnötigerweise angeordnet werden, jedoch nicht fehlen, wo sie unerlässlich sind. Art. 107 Abs. 5 SSV verlangt, dass diejenige Massnahme gewählt wird, die den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, konkretisieren diese Bestimmungen das allgemeine Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), d.h. die Anordnung muss für die Sicherheit des Strassenverkehrs geeignet, erforderlich und verhältnismässig im engeren Sinne sein.
Aus Art. 3 Abs. 4 SVG und den dazugehörigen Bestimmungen der SSV ergeben sich somit Inhalt, Zweck und Grenzen der Anordnung. Damit liegt grundsätzlich eine genügende gesetzliche Grundlage vor.
2.2. Für den Erlass von Verkehrsanordnungen sind grundsätzlich die Kantone zuständig (Art. 3 Abs. 2 SVG); das ASTRA verfügt indessen die (dauernde wirksamen) Massnahmen der örtlichen Verkehrsregelung auf den Nationalstrassen (Art. 2 Abs. 3bis SVG; Art. 104 Abs. 3 und Art. 110 Abs. 2 SSV). Es ist unstreitig, dass die Wehntalerstrasse eine Kantons- und keine Nationalstrasse ist.
Wie das Bundesverwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid richtig dargelegt hat, ist der Bund aber auch für Verkehrsanordnungen und ihre Signalisation bzw. Markierung im Rahmen von Ausführungsprojekten i.S.v. Art. 21 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (NSG, SR 725.11) zuständig. Derartige Projekte sind nicht zwingend auf die Nationalstrassen-Anlage selbst beschränkt, sondern können weitere bauliche und gestalterische Vorkehren sowie flankierende Massnahmen umfassen, insbesondere auch Anpassungen von nachgeordneten Strassen, deren Ausbau oder Umgestaltung unabdingbar mit der Nationalstrasse verbunden ist. Diese bilden dann Bestandteil des Ausführungsprojekts und damit dem nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahren (BGE 122 II 165 E. 16b S. 176 f. ISABELLE HÄNER, in: Müller [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Verkehrsrecht, Basel 2008, S. 194).
Wie im angefochtene Entscheid ausgeführt wird, ist der Ausbau der Wehntalerstrasse im fraglichen Abschnitt eng mit dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich und dem Umbau des Anschlusses Zürich-Affoltern verbunden und deshalb zulässigerweise Bestandteil des Ausführungsprojekts. Dies wird von der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten. Dies hat zur Folge, dass im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren auch über die nötigen Markierungen und Signale auf dem ausgebauten Abschnitt der Wehntalerstrasse zu entscheiden ist. Dies begründet die Zuständigkeit des ASTRA für die Projektierung und des UVEK für die Genehmigung der vorgesehenen Sicherheitslinie.
Dies ändert allerdings nichts am Status der Wehntalerstrasse als Kantonsstrasse. Insofern bleibt es für künftige Bauvorhaben, z.B. für die Überbauung der Parzelle der Beschwerdeführeri und dafür allfällig erforderliche Anpassungen der Verkehrsanordnungen, bei der Zuständigkeit der kantonalen Stellen.
Das Bundesverwaltungsgericht ging mit dem UVEK und dem ASTRA davon aus, dass im streitigen Abschnitt der Wehntalerstrasse eine ununterbrochene Sicherheitslinie aus verkehrspolizeilichen Gründen notwendig sei. Das Grundstück der Beschwerdeführerin liege in unmittelbarer Nähe zum Autobahnanschluss Zürich-Affoltern und den koordiniert geschalteten Lichtsignalanlagen, weshalb ein erhebliches öffentliches Interesse an einem möglichst ungehinderten Verkehrsfluss und der Vermeidung von Unfallrisiken bestehe. Der Verkehrsfluss dürfe nicht durch Fahrzeuge behindert wird, die von Zürich her kommend auf der linken Fahrspur abbremsen oder gar anhalten müssten, um auf das Grundstück der Beschwerdeführerin einzubiegen. Offenkundig steige die Gefahr von Auffahrunfällen, wenn auf einer stark befahrenen Strasse wie der Wehntalerstrasse Fahrzeuge auf der Fahrbahn abbremsten oder gar anhielten. Das Anbringen einer ununterbrochenen Sicherheitslinie erweise sich daher als geeignet und notwendig, die im öffentlichen Interesse liegenden Ziele zu erreichen.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit den plausiblen Ausführungen der Vorinstanzen zur Unfallgefahr durch abbremsende bzw. anhaltende Autos auf der stark befahrenen Wehntalerstrasse nicht näher auseinander. Diese Gefahr kann bereits von einem einzigen abbremsenden Auto ausgehen, weshalb die Überlegungen der Beschwerdeführerin zur Anzahl von Zu- und Wegfahrten zum geplanten Gewerbehaus unmassgeblich sind.
Soweit sie sich auf das Erschliessungsprojekt der Firma C.________ AG bezieht, das eine separate Einfahrspur für Linksabbieger aus Richtung Zürich kommend, mit einem Lichtsignalsteuerungssystem vorsah, bestätigt die Beschwerdeführerin selbst, dass ein sicheres Linksabbiegen von der Wehntalerstrasse in ihre Parzelle ohne solche Vorkehrungen - bei blossem Verzicht auf eine durchgehende Sicherheitslinie - die Verkehrssicherheit gefährden würde.
Die Vorinstanzen durften daher davon ausgehen, dass eine ununterbrochene Sicherheitslinie für die Sicherheit des Verkehrs im fraglichen Abschnitt der Wehntalerstrasse erforderlich ist, jedenfalls sofern keine separate Linksabbiegerspur für die Einfahrt in die Parzelle der Beschwerdeführerin vorgesehen wird (vgl. dazu unten E. 5).
Die Vorinstanzen erachteten das Anbringen der ununterbrochenen Sicherheitslinie auch als zumutbar. Zwar könne aufgrund dieser Markierung aus Fahrtrichtung Zürich nicht mehr direkt auf das Grundstück zugefahren und dieses auch nicht mehr in Richtung Autobahnanschluss Zürich-Affoltern verlassen werden. Das Grundstück der Beschwerdeführerin sei also lediglich noch in Fahrtrichtung Zürich direkt für den Verkehr erschlossen. Von Zürich her kommende Fahrzeuge müssten zunächst mehrere hundert Meter bis zum Parkplatz Katzensee fahren und dort wenden. Die Nutzung des Grundstücks der Beschwerdeführerin werde damit aber nicht gänzlich verunmöglicht und die Nachteile, insbesondere die kurzen Umwege, wögen nicht schwer. Dabei stellte das Bundesverwaltungsgericht auf die gegenwärtige Nutzung des Grundstücks für den Occasionsautohandel ab: Zwar strebe die Beschwerdeführerin bzw. ihr Baurechtsnehmer eine Überbauung des Grundstücks mit einem Gewerbebau an, eine rechtskräftige Baubewilligung liegt indessen nicht vor.
4.1. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, die Nutzung durch einen Occasionsautohändler sei lediglich eine Zwischennutzung bis zur Bewilligung des geplanten Gewerbehauses. Ihr verstorbener Ehemann habe die Parzellen 2007 bzw. 2008 von der Stadt Zürich und der Firma D.________ AG als Gewerbeland erworben, zu einem Gesamtpreis von Fr. 5.6 Mio, und habe am 25. Januar 2011 einen Baurechtsvertrag mit der Firma E.________ AG abgeschlossen, um darauf ein Gewerbehaus zu erstellen. Das Baugesuch sei indessen am 25. Oktober 2011 abgelehnt worden, insbesondere wegen der vom UVEK nicht bewilligten Linksabbiegemöglichkeit von der Stadt Zürich her kommend. Die im Ausführungsprojekt vorgesehene Erschliessung der Parzelle nur noch in Fahrtrichtung stadteinwärts sei für ein Gewerbehaus oder eine Industriebaute mit Publikumsverkehr ungenügend. Zudem betrage der Umweg über den Katzensee 1.1 km und sei damit nicht kurz.
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum materiellen Enteignung, wonach auch die Verunmöglichung der voraussehbaren künftigen Nutzung einer Parzelle, insbesondere ihre Überbauung, zu berücksichtigen sei. Die fehlende Zufahrtsbewilligung bzw. die Anordnung einer durchgehenden Sicherheitslinie verunmögliche die geplante Überbauung der Parzelle zu Gewerbezwecken und stelle daher einen schweren und unverhältnismässigen Eingriff in ihr Eigentum dar.
4.2. Aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen geht hervor, dass die Bausektion der Stadt Zürich im Oktober 2011 das Baugesuch für ein sechsgeschossiges Gewerbehaus mit Unterniveaugarage für 50 Autos und 48 Autoabstellplätze im Freien abgelehnt hat, insbesondere aufgrund der unbefriedigenden Erschliessung der Arealüberbauung gemäss Baugesuch .
4.2.1. Der Bauentscheid hält fest, dass die geplante Zu- und Wegfahrt über die Wehntalerstrasse zwischen den geplanten Autobahnanschluss Zürich-Affoltern und dem Knoten Wehntaler-/Mühlackerstrasse zu liegen käme. Die verkehrstechnische Untersuchung habe gezeigt, dass der geringe Knotenabstand, insbesondere zur Autobahnausfahrt vom Gubristtunnel her, zu Rückstaus bis in in den Autobahnanschluss hin führen könne. Das Bauvorhaben grenze an einen hoch belasteten und strategisch wichtigen Streckenabschnitt (Autobahnzubringer, Stadtzufahrt, klassierte Hauptverkehrsstrasse), an welchem nicht nur die Leistungsfähigkeit und die Knotenkoordination, sondern auch die Stauraumbewirtschaftung von Bedeutung sei. Hinzu komme, dass sich im geplanten Zu- und Wegfahrtsbereich auf dem Bauareal Rückstaus auf die Wehntalerstrasse bilden könnten, falls einbiegende Fahrzeuge durch wartende wegfahrende Fahrzeuge behindern würden. Im Bauentscheid wird festgehalten, dass aus Sicht von Stadt, Kanton und ASTRA nur eine Erschliessungslösung beim geplanten Knoten der verlegten Mühlackerstrasse in Betracht komme. Diese Lage würde eine verkehrssichere und funktionsfähige Erschliessung der Bauparzelle sowohl bei der geplanten als auch einer zukünftigen verkehrsintensiveren Nutzung gewährleisten.
4.2.2. Diese Auffassung wurde vom Baurekursgericht des Kantons Zürich in seinem Entscheid vom 22. Juni 2012 bekräftigt: Das Baugrundstück befinde sich an einer verkehrsmässig äusserst sensibler Lage. Entscheidende Bedeutung komme daher der Zusammenfassung mit anderen Ein- und Ausfahrten entlang des fraglichen Abschnitts der Wehntalerstrasse zu. Dies biete sich vorliegend geradezu an, sei doch geplant, die Linienführung der sich nördlich der Wehntalerstrasse erstreckenden Mühlackerstrasse zu ändern, so dass diese künftig gegenüber dem südöstlichen Teil der Bauparzelle in die Wehntalerstrasse einmünden werde. In Anbetracht dessen wäre es verkehrsplanerisch völlig verfehlt, die Erschliessung des vorgesehenen Gewerbehauses - das einen nicht unerheblichen zusätzlichen Verkehr auslöse - nicht mit dem neuen Knoten Mühlacker-/Wehntalerstrasse zusammenzufassen. Es würde die Verkehrssicherheit beeinträchtigen, wenn sich innert äusserst kurzer Distanzen mehrere Ausfahrten in die Wehntalerstrasse aneinander reihten.
4.3. Diese Entscheide (die vorliegend nicht zu überprüfen sind, vgl. oben E. 1.2) belegen, dass die Erschliessung der Parzelle der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer verkehrsmässig sensiblen Lage an der stark befahrenen Wehntalerstrasse, zwischen dem Knoten Mühlackerstrasse und der Autobahnausfahrt, heikel ist. Eine verkehrsintensivere gewerbliche oder industrielle Nutzung kann nur realisiert werden, wenn es gelingt, hierfür eine überzeugende und bewilligungsfähige Erschliessungslösung zu finden. Dies ist bisher nicht geschehen. Daran ändert auch die früher der Firma D.________ AG für das Areal erteilte Baubewilligung nichts: diese wurde nicht ausgenutzt und ist damit hinfällig geworden.
Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass das Bundesverwaltungsgericht auf die heutige Nutzung (Occasions-Autohandel) und nicht auf die angestrebte, aber aufgrund der Erschliessungssituation ungewisse künftige Nutzung (Gewerbehaus), abgestellt hat. Für die aktuelle Nutzung erscheint die im Ausführungsprojekt vorgesehene einseitige Erschliessung (nur aus Richtung Autobahn kommend bzw. in Richtung Zürich ausfahrend) zumutbar, gleich ob der Umweg unter oder knapp über einem Kilometer liegt. Jedenfalls kann keine Rede davon sein, dass die bestimmungsgemässe Nutzung des Grundstücks aufgrund der neu gezogenen Sicherheitslinie faktisch verunmöglicht werde. Im Entscheid BGE 131 I 12 E. 1.3.4 S. 16, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft, wurden noch viel weitergehendere Zufahrtsbeschränkungen für Motorfahrzeuge als zumutbar erachtet und ein Eingriff in die Eigentumsgarantie deshalb verneint.
Zu prüfen ist noch, ob der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin aufgrund der Besprechungen mit Vertretern des ASTRA darauf vertrauen durfte, das Ausführungsprojekt werde nachträglich angepasst, um eine separate Linksabbiegerspur in die Parzelle der Berschwerdeführerin vorzusehen.
5.1. Das Bundesverwaltungsgericht hielt es bereits für zweifelhaft, ob eine solche Spur, die ausschliesslich der sicheren Erschliessung eines privaten Grundstücks diene, die nötige sachliche Verbindung zum Nationalstrassenbau aufweise, um Gegenstand des Ausführungsprojekts sein zu können. Es liess die Frage offen, weil es schon an einer genügenden Vertrauensgrundlage mangle:
Wie die Aktennotiz vom 16. März 2010 zeige, sei man bei den Besprechungen davon ausgegangen, dass für die Erschliessung der Parzelle ein selbstständiges Projekt ausgearbeitet werden müsse, das den zuständigen kantonalen Behörden zur Genehmigung zu unterbreiten sei. Insofern habe der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin nicht darauf vertrauen dürfen, dass das Ausführungsprojekt nachträglich um eine Linksabbiegerspur ergänzt werde.
5.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf angebliche Zusagen von Alexander Meier, dem damaligen Leiter des Projekts "Nordumfahrung Zürich". Dieser habe der damals vorgeschlagenen Erschliessung der Parzelle zugestimmt, was vom ASTRA im Rechtsmittelverfahren übrigens gar nicht bestritten und damit anerkannt worden sei. Im Vertrauen darauf habe ihr Ehemann Dispositionen getroffen, insbesondere den Baurechtsvertrag mit der Firma E.________ AG abgeschlossen. Dieser Vertrag sei zwischenzeitlich (aufgrund der Abweisung des Baugesuchs) gekündigt worden, d.h. sie erhalte keine Bauzinsen mehr und ihr drohten Schadensersatzforderungen der Firma E.________ AG. Das Bundesverwaltungsgericht habe zu Unrecht einzig auf die Besprechung vom 16. März 2010, und nicht auf die früheren Sitzungsprotokolle abgestellt. Falls es diese nicht als aussagekräftig erachtete, wäre es verpflichtet gewesen, die von ihr benannten Zeugen einzuvernehmen.
5.3. Aus den in den Akten liegenden Protokollen vom 12. Januar 2009, vom 6. Februar 2009 und vom 16. März 2010 ergibt sich, dass mehrere Besprechungen zur Erschliessung des Areals der Beschwerdeführerin stattgefunden haben, an denen neben Vertretern des Kantons und der Gemeinde auch Alexander Meier als Vertreter des ASTRA anwesend war (16. März 2010) oder aber auf der Verteilerliste des Protokolls stand (2009). An den Sitzungen im Jahr 2009 erläuterte der Vertreter der Firma C.________ AG, F.________, den Stand der Planung für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich. Ob dessen Aussagen dem ASTRA zuzurechnen sind (wie die Beschwerdeführerin geltend macht), kann offen bleiben:
Zum einen ergibt sich aus den Protokollen, dass es sich stets um eine vorläufige Einschätzung handelte, auf Grund des damaligen Wissensstands (so ausdrücklich die Protokolle vom 6. Februar 2009 S. 2 und vom 16. März 2010 S. 1/2). Zum anderen bezog sich die Zustimmung des ASTRA auf ein privates Bauvorhaben von B.A.________ bzw. der Firma E.________ AG, d.h. es äusserte sich zur Vereinbarkeit dieses Vorhabens mit dem geplanten Ausbau der Nordumfahrung und nicht zum Ausführungsprojekt.
Zwar ist einzuräumen, dass dies bei der ersten Sitzung vom 12. Januar 2009 (Ziff. 5) noch unklar war. Die damals diskutierte Erschliessungslösung basierte auf einem Bericht der Firma C.________ AG, die mit der Planung der Autobahnausfahrt betraut war; die Aussage von deren Vertreter (F.________), wonach in die Planung N1 Ausbau Nordumfahrung eine mögliche Linksabbiegerspur in das Areal stadtauswärts eingeplant werde, lässt darauf schliessen, dass der Linksabbieger in das Ausführungsprojekt übernommen werden solle.
In den darauffolgenden Sitzungen, spätestens aber an der Sitzung vom 16. März 2010, wurde jedoch klargestellt, dass der Linksabbieger für die Grundstückserschliessung Nr. 5306 (damals: Nrn. 4847 und 4058) im Zusammenhang mit der von der Firma E.________ AG geplanten Überbauung des Areals für Gewerbenutzungen erstellt werden solle. Für das weitere Verfahren wurde vereinbart, dass ein Projekt beim Tiefbauamt der Stadt Zürich (TAZ) einzureichen sei, das dieses dem Kanton zur Begehrensäusserung und Genehmigung einreichen werde. Das DAV betonte, dass es beim Vorliegen des Baugesuchs auf Grund des dannzumaligen Wissensstands entscheiden werde.
Damit war bereits im Jahr 2010 (und somit vor Abschluss des Baurechtsvertrags Anfang 2011) klargestellt, dass sich die (ohnehin vorläufige) Zustimmung des ASTRA zur vorgesehenen Erschliessungslösung auf ein privates Baugesuch bezog. Insofern durfte der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin nicht darauf vertrauen, das ASTRA werde den von ihm gewünschten Linksabbieger im Rahmen des Ausführungsprojekts zur Nordumfahrung Zürich selbst projektieren und erstellen. Die Firma E.________ AG hat denn auch 2011 ein entsprechendes Baugesuch eingereicht.
Unter diesen Umständen durfte das Bundesverwaltungsgericht in antizipierter Beweiswürdigung, ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs, davon ausgehen, dass die beantragte Zeugeneinvernahme nicht zu einem anderen Beweisergebnis führen werde.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die im Ausführungsprojekt vorgesehene ununterbrochene Sicherheitslinie bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist. Das ASTRA ist nach Treu und Glauben auch nicht verpflichtet, das Ausführungsprojekt nachträglich um eine Linksabbiegespur zur Erschliessung der Parzelle Nr. 5306 zu ergänzen.
Es wird vielmehr Sache der Beschwerdeführerin sein, ein genehmigungsfähiges Erschliessungsprojekt auszuarbeiten, wenn sie ihr Grundstück einer anderen Nutzung zuführen will. Ob hierfür - wie Kanton, Stadt und ASTRA übereinstimmend annehmen - ein Anschluss an den Knoten Mühlacker -/Wehntalerstrasse in südöstlichen Teil der Parzelle vorzusehen ist, wird in jenem Verfahren zu prüfen sein. Es ist dagegen nicht Aufgabe des ASTRA, eine Erschliessungslösung im Rahmen des Ausführungsprojekts "N1/N20 Ausbau Nordumfahrung Zürich" zu projektieren.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 66 und 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Strassen, dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. September 2014
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber