Jurisdiction over zoning enforcement appeal outside building zoneKI-generiert

1C_135/2024

Urteil vom 28. Januar 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Cornelio Zgraggen,

gegen

Gemeinderat Steinhausen,
Bahnhofstrasse 3, 6312 Steinhausen,
Amt für Raum und Verkehr des Kantons Zug,
Aabachstrasse 5, Postfach, 6301 Zug.

Gegenstand
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone; Zuständigkeit,

Beschwerde gegen den Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 18. Januar 2024 (V 2022 16).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die Gemeinde Steinhausen erteilte A.________ am 27. September 2010 die Baubewilligung für ein Ökonomiegebäude auf dem Grundstück Nr. 146 der Gemeinde Steinhausen. Bestandteil der Baubewilligung bildete eine Auflage des Amtes für Raumplanung des Kantons Zug (heute: Amt für Raum und Verkehr), dass die gewerbliche Nutzung der Scheune spätestens am 31. Dezember 2020 zu enden habe.

A.b. Am 19. Januar 2021 stellte A.________ beim Gemeinderat Steinhausen ein Gesuch um Vollstreckungsaufschub, wonach die Frist für die Rückführung der gewerblich genutzten Räumlichkeiten in der Scheune zu landwirtschaftlichen Zwecken um vier Jahre zu verlängern sei. Das Amt für Raum und Verkehr liess sich in einer Stellungnahme an die Gemeinde am 9. März 2021 dahingehend vernehmen, dass das Gesuch um Vollstreckungsaufschub abzulehnen sei. Der Gemeinderat beschloss mit Verfügung vom 19. Juli 2021, das Gesuch um Vollzugsaufschub einmalig um ein Jahr bis am 19. Juli 2022 unter Auflagen und Bedingungen zu bewilligen. Bis zum 31. Dezember 2021 oder spätestens 3 Monate nach Inkrafttreten seines Beschlusses sei für die geplanten Änderungen bei der Abteilung Bau und Umwelt ein formelles Baugesuch einzureichen. Als Beschwerdeinstanz wurde im Beschluss der Regierungsrat des Kantons Zug aufgeführt.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats reichte A.________ am 13. August 2021 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Zug ein.

A.c. Während der Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens beim Regierungsrat erliess das Amt für Raum und Verkehr am 6. Oktober 2021 eine kantonale Zustimmungsverfügung zum Beschluss des Gemeinderats Steinhausen vom 19. Juli 2021. Darin stimmte es der Verlängerung der bereits zu gewerblichen Zwecken umgenutzten Scheune nicht zu und forderte die Gemeinde auf, dem Gesuchsteller eine angemessene kurze Frist zu setzen, bis wann der rechtmässige Zustand in der Scheune wiederherzustellen sei. Der Gemeinderat Steinhausen beschloss am 8. November 2021, dennoch an seinem Beschluss vom 19. Juli 2021 festzuhalten. Dieser kommunale Beschluss sowie die negative Zustimmungsverfügung des Amtes für Raum und Verkehr wurde A.________ von der Baudirektion des Kantons Zug am 7. Januar 2022 eröffnet.

A.________ reichte gegen die negative Zustimmungsverfügung des Amtes für Raum und Verkehr am 9. Februar 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zug ein.

A.d. Am 31. März 2022 leitete die Baudirektion des Kantons Zug als instruierende Rechtsmittelbehörde des Regierungsrates dem Verwaltungsgericht die Beschwerde von A.________ vom 13. August 2021 zuständigkeitshalber weiter.
Nachdem sich A.________ mit der Überweisung der Beschwerde vom 13. August 2021 an das Verwaltungsgericht nicht einverstanden erklärte, verfügte das Verwaltungsgericht in einem Zwischenentscheid vom 18. Januar 2024, es sei für die Behandlung der Beschwerde zuständig.

B.

Gegen den Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts über die Zuständigkeit gelangt A.________ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 29. Februar 2024 an das Bundesgericht.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Amt für Raum und Verkehr beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Steinhausen verzichtet auf eine Vernehmlassung. A.________ hält in einer Replik an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein selbständig eröffneter, kantonal letztinstanzlicher Zwischenentscheid betreffend die Zuständigkeit in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Hiergegen ist grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 92 Abs. 1 BGG). Ein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Soweit es um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen vorgebracht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht, namentlich das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 141 I 36 E. 1.3; 138 I 143 E. 2). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 144 V 388 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es zudem nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht; Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).

2.2. Ein Entscheid ist gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 II 106 E. 4.6.1; 146 II 111 E. 5.1.1; 145 II 32 E. 5.1; 144 I 170 E. 7.3; je mit Hinweisen).

3.

Der Beschwerdeführer macht zunächst eine Verletzung der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessenden Begründungspflicht geltend (Art. 29 Abs. 2 BV).

3.1. Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1 mit Hinweisen).

3.2. Die Vorinstanz hat sich mit den Rügen des Beschwerdeführers hinreichend auseinandergesetzt und musste sich nicht mit jedem einzelnen Argument umfassend befassen. Anhand der vorinstanzlichen Begründung war es für den Beschwerdeführer ohne Weiteres möglich, sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und diesen in voller Kenntnis der Sache an das Bundesgericht weiterzuziehen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) ist nicht erkennbar.

4.

Im Zentrum der Beschwerde steht die Frage, ob das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit zur Behandlung der Beschwerde vom 13. August 2021 zu Recht bejaht hat.

4.1. Gemäss § 67 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zug vom 26. November 1998 (PBG/ZG; BGS 721.11) richtet sich der Rechtsschutz in Planungs- und Bausachen grundsätzlich nach dem Gesetz des Kantons Zug über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZG; BGS 162.1). Demnach sind Beschwerden gegen Entscheide des Gemeinderats an den Regierungsrat zu richten (§ 40 Abs. 1 VRG/ZG). Vorbehalten bleibt indes, dass Beschwerden gegen Entscheide des Gemeinderates über Baugesuche und Baueinsprachen als Verwaltungsgerichtsbeschwerden zu behandeln sind, wenn in derselben Sache ein kantonaler Entscheid vom Verwaltungsgericht zu beurteilen ist (§ 67 Abs. 2 lit. b PBG/ZG).

4.2. Das Verwaltungsgericht stützt seine Zuständigkeit auf § 67 Abs. 2 lit. b PBG/ZG. Es führt im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen aus, der Beschluss des Gemeinderats vom 19. Juli 2021 betreffe einen Sachverhalt ausserhalb der Bauzone. Dieser sei zwar ohne die erforderliche Zustimmungsverfügung des Amtes für Raum und Verkehr ergangen, denn die Gemeinde habe sich lediglich auf die Stellungnahme desselben Amtes vom 9. März 2021 abgestützt. Am 6. Oktober 2021 habe das zuständige Amt jedoch nachträglich eine negative Zustimmungsverfügung erlassen, die dem Beschwerdeführer am 7. Januar 2022 eröffnet worden sei. Verfahrensrechtlich sei nicht entscheidend, dass die Verfügung zeitlich nach dem Beschluss des Gemeinderates erfolgt sei. Massgeblich sei einzig, dass in der gleichen Sache sowohl ein baurechtlicher Entscheid des Gemeinderates als auch ein kantonaler Entscheid zu beurteilen sei, was vorliegend zutreffe.

4.3. Der Beschwerdeführer vertritt demgegenüber die Auffassung, für die Beurteilung der Beschwerde gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 19. Juli 2021 sei gemäss § 67 Abs. 1 PBG/ZG i.V.m. § 40 Abs. 1 VRG/ZG der Regierungsrat zuständig.
Nach dem Beschwerdeführer habe die Vorinstanz das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletzt, indem es sich für zuständig erklärt habe. § 67 Abs. 2 lit. b PBG/ZG sei bereits deshalb nicht anwendbar, weil kein Entscheid des Gemeinderates über Baugesuche oder Baueinsprachen vorliege. Es stehe sodann nicht fest, dass eine kantonale Zustimmungsverfügung überhaupt notwendig sei. Und selbst wenn dies der Fall wäre, sei nicht die Baudirektion, sondern die Gemeinde für die Eröffnung dieser kantonalen Verfügung zusammen mit ihrem Beschluss zuständig gewesen. Gemäss § 46 Abs. 1 PBG/ZG hole die zuständige Gemeindebehörde bei der kantonalen Koordinationsstelle die erforderlichen Bewilligungen und Zustimmungen ein und eröffne sie zusammen mit allfälligen Einspracheentscheiden gemeinsam mit ihrem Entscheid über das Baugesuch. Die Verfügung des Amtes für Raum und Verkehr sei deshalb nichtig und es werde das Koordinationsgebot (Art. 25a Abs. 2 lit. d und Art. 33 Abs. 4 RPG) verletzt. Ferner sei die im regierungsrätlichen Beschwerdeverfahren instruierende Baudirektion zur Überweisung der Beschwerde gar nicht ermächtigt gewesen.

4.4. Im Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde gegen den kommunalen Beschluss vom 19. Juli 2021 betreffend den Vollzugsaufschub lag noch kein kantonaler Entscheid vor, sondern lediglich eine Stellungnahme des Amtes für Raum und Verkehr. Die kantonale (negative) Zustimmungsverfügung wurde erst während des beim Regierungsrat hängigen Beschwerdeverfahrens eingereicht, nachdem das Amt für Raum und Verkehr zur Auffassung gelangt war, eine solche Verfügung sei für die vorliegende Angelegenheit erforderlich. Diese Auffassung wurde vom Verwaltungsgericht geteilt und ist nachvollziehbar. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen die zuständige kantonale Behörde, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Liegt ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone, kann die Baubewilligung nicht allein von der Gemeinde erteilt werden, sondern es muss die zuständige kantonale Behörde mitwirken. In welcher Form dies geschieht, regelt das kantonale Recht (BGE 145 II 83 E. 4). Wie das Amt für Raum und Verkehr in seiner Stellungnahme an das Verwaltungsgericht überzeugend darlegte, ist die Tragweite des gestellten Gesuchs um vierjährigen Aufschub der Vollstreckung für eine nicht mehr bewilligte Nutzung mit einem neuen Umnutzungsgesuch vergleichbar. Ein solches erfordert nach § 10 Abs. 1 PBG/ZG ausserhalb der Bauzone ebenfalls einer kantonalen Zustimmung (§ 10 Abs. 1 PBG/ZG: "Die Erstellung und die Veränderung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone bedürfen der Zustimmung des Kantons und der anschliessenden Bewilligung des Gemeinderates"). Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz den Entscheid der Gemeinde vom 19. Juli 2021 wie einen Entscheid über ein Baugesuch i.S.v. § 67 Abs. 2 lit. b PBG/ZG behandeln und davon ausgehen, dass für das vorliegende Gesuch um Vollstreckungsaufschub betreffend die Rückführung der gewerblich genutzten Räumlichkeiten zu landwirtschaftlichen Zwecken ausserhalb der Bauzone eine kantonale Zustimmungsverfügung notwendig ist. Eine willkürliche Anwendung der kantonalen Bestimmungen liegt insofern nicht vor (vgl. E. 2.2 hiervor). Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend macht, es wäre in der Zuständigkeit des Regierungsrats gelegen, über die Notwendigkeit einer Zustimmungsverfügung zu entscheiden, verkennt er, dass der durch die instruierende Baudirektion handelnde Regierungsrat mit der Überweisung an das Verwaltungsgericht zu erkennen gab, dass er eine Verfügung der kantonalen Behörde ebenfalls als notwendig erachtet. Weshalb allein der Regierungsrat über diese Frage in einer separaten Verfügung hätte entscheiden müssen, vermag der Beschwerdeführer weder aufzuzeigen noch ist dies ersichtlich.
Nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer des Weiteren aus dem Vorbringen, dass die Baudirektion als instruierende Behörde anstelle des zuständigen Regierungsrats für die Weiterleitung der Beschwerde besorgt war. Selbst wenn eine eigenständige Weiterleitung der Beschwerde durch die Baudirektion über deren Befugnis hinausgegangen sein sollte, würde dieser Umstand nichts an der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ändern. Für die Frage der Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz ist sodann nicht entscheidend, ob es den Anforderungen von § 46 Abs. 1 PBG/ZG entspricht, dass die Verfügung vom 6. Oktober 2021 durch das Amt für Raum und Verkehr erst im Nachgang an den kommunalen Entscheid erlassen und durch die Baudirektion eröffnet wurde. Angesichts dessen, dass die Verfügung unbestritten vom zuständigen kantonalen Amt stammt und dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht wurde, ist nicht von einem derart gravierenden Mangel auszugehen, der die Nichtigkeit der Zustimmungsverfügung zur Folge hätte (zur Nichtigkeit vgl. Urteil 1C_539/2022 vom 23. Mai 2024 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen; BGE 146 IV 145 E. 2.10; 145 IV 197 E. 1.3.2). Dieser Aspekt wäre allenfalls im Rahmen der Behandlung der Beschwerde zu untersuchen, was auch für eine allfällige Verletzung des geltend gemachten Koordinationsgebots gilt.
Letztlich ist für die Frage der Zuständigkeit - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - einzig entscheidend, ob neben dem Gemeindeentscheid in derselben Sache ein kantonaler Entscheid vorliegt, welcher nach § 67 Abs. 2 lit. b PBG/ZG eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts begründet. Da dies vorliegend der Fall ist, durfte die Vorinstanz willkürfrei zum Ergebnis gelangen, sie sei nebst der Beschwerde vom 9. Februar 2022 gegen die Zustimmungsverfügung auch für die Behandlung der Beschwerde vom 13. August 2021 gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 19. Juli 2021 zuständig.

5.

Der Beschwerdeführer macht des Weiteren geltend, das Verwaltungsgericht habe durch die Feststellung der Zuständigkeit seinen Anspruch auf Beurteilung durch die zuständige Rechtsmittelbehörde (Art. 30 Abs. 1 BV) verletzt und eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) durch den Regierungsrat zugelassen. Wie dargelegt, ist das Verwaltungsgericht als zuständige Rechtsmittelbehörde zu betrachten, weshalb die diesbezüglichen Rügen des Beschwerdeführers ins Leere laufen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Gemeinde Steinhausen, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt, wird keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Steinhausen, dem Amt für Raum und Verkehr des Kantons Zug und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. Januar 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen