{T 0/2}
1C_154/2014
Urteil vom 21. November 2014
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.
Verfahrensbeteiligte
1.
Verein Referendum BWIS, handelnd durch Christian Thommen,
2. A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Grosser Rat des Kantons Bern,
handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Bern,
Regierungsrat des Kantons Bern,
Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD), Speichergasse 6, Postfach, 3000 Bern 7.
Gegenstand
Änderung vom 2. Februar 2012 des Konkordats vom 15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 20. März 2013 des Grossen Rats des Kantons Bern.
Die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) verabschiedete am 15. November 2007 das Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen. Beschwerden gegen das Konkordat wies das Bundesgericht mit den Urteilen BGE 137 I 31 und 1C_278/2009 vom 16. November 2010 ab, soweit darauf einzutreten war. Das Konkordat vom 15. November 2007 ist seit dem 1. September 2010 in allen 26 Kantonen der Schweiz in Kraft.
In der Folge beriet die KKJPD nach verschiedenen Ausschreitungen bei Sportveranstaltungen über eine Änderung von zahlreichen Bestimmungen des Konkordats. Die Beratungen führten am 2. Februar 2012 zur Änderung des Konkordats, mit welcher unter anderem die Massnahmen gegen gewalttätige Personen verschärft wurden (vgl. BGE 140 I 2). Der Grosse Rat des Kantons Bern genehmigte am 20. März 2013 die Änderung des Konkordats vom 15. November 2007 (BSG 559.14). Gegen diesen Beschluss wurde das Referendum ergriffen, worauf die Volksabstimmung im Kanton Bern auf den 9. Februar 2014 angesetzt wurde.
Mit Urteil vom 7. Januar 2014 (BGE 140 I 2) hob das Bundesgericht zwei Bestimmungen des geänderten Konkordats teilweise auf, was der Regierungsrat des Kantons Bern den Stimmberechtigten vor der Abstimmung vom 9. Februar 2014 mitteilte.
Das geänderte Konkordat wurde im Kanton Bern in der Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 mit 78,2 % Ja-Stimmen angenommen und trat am 12. März 2014 in Kraft.
Das geänderte Konkordat hat unter Berücksichtigung der Änderungen gemäss BGE 140 I 2 folgenden Wortlaut (Ergänzungen unterstrichen, Streichungen durchgestrichen) :
Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen
vom 15. November 2007
; Änderung vom 2. Februar 2012
Die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren verabschiedet folgenden Konkordatstext:
Art. 1 Zweck
Die Kantone treffen in Zusammenarbeit mit dem Bund zur Verhinderung gewalttätigen Verhaltens vorbeugende polizeiliche Massnahmen nach diesem Konkordat, um frühzeitig Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu erkennen und zu bekämpfen.
Art. 2 Definition gewalttätigen Verhaltens
1 Gewalttätiges Verhalten und Gewalttätigkeiten liegen namentlich vor, wenn eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der Veranstaltung oder im Nachgang dazu
folgende Straftaten begangen oder dazu angestiftet hat:
a. Strafbare Handlungen gegen Leib und Leben nach den Artikeln 111-113, 117, 122, 123, 125 Absatz 2, 126 Abs. 1, 129, 133, 134 des Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0);
b. Sachbeschädigungen nach Artikel 144 StGB;
c. Nötigung nach Artikel 181 StGB;
d. Brandstiftung nach Artikel 221 StGB;
e. Verursachung einer Explosion nach Artikel 223 StGB;
f. Öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder zur Gewalttätigkeit nach Art. 259 StGB; Gefährdung durch Sprengstoffe und giftige Gase in verbrecherischer Absicht nach Artikel 224 StGB
g. Öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder zur Gewalttätigkeit nach Art. 259 StGB;
h. Landfriedensbruch nach Artikel 260 StGB;
h i. Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte nach Artikel 285 StGB ;
j. Hinderung einer Amtshandlung nach Artikel 286 StGB.
2 Als gewalttätiges Verhalten gilt ferner die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von Waffen, Sprengmitteln, Schiesspulver oder pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg.
Art. 3 Nachweis gewalttätigen Verhaltens
1 Als Nachweis für gewalttätiges Verhalten nach Artikel 2 gelten:
a. entsprechende Gerichtsurteile oder polizeiliche Anzeigen;
b. glaubwürdige Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des Sicherheitspersonals oder der Sportverbände und -vereine;
c. Stadionverbote der Sportverbände oder -vereine;
d. Meldungen einer zuständigen ausländischen Behörde.
2 Aussagen nach Absatz 1 Buchstabe b sind schriftlich festzuhalten und zu unterzeichnen.
Art. 3a Bewilligungspflicht
1 Fussball- und Eishockeyspiele mit Beteiligung der Klubs der jeweils obersten Spielklasse der Männer sind bewilligungspflichtig. Spiele der Klubs unterer Ligen oder anderer Sportarten können als bewilligungspflichtig erklärt werden, wenn im Umfeld der Spiele eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu befürchten ist.
2 Zur Verhinderung gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Artikel 2 kann die zuständige Behörde eine Bewilligung mit Auflagen verbinden. Diese können insbesondere bauliche und technische Massnahmen, den Einsatz bestimmter personeller oder anderer Mittel durch den Veranstalter, die Regeln für den Verkauf der Eintrittskarten, den Verkauf alkoholischer Getränke oder die Abwicklung der Zutrittskontrollen umfassen. Die Behörde kann insbesondere bestimmen, wie die Anreise und Rückreise der Anhänger der Gastmannschaft abzuwickeln ist und unter welchen Voraussetzungen ihnen Zutritt zu den Sportstätten gewährt werden darf.
3 Die Behörde kann anordnen, dass Besucherinnen und Besucher beim Besteigen von Fantransporten oder beim Zutritt zu Sportstätten Identitätsausweise vorweisen müssen und dass mittels Abgleich mit dem Informationssystem HOOGAN sichergestellt wird, dass keine Personen eingelassen werden, die mit einem gültigen Stadionverbot oder Massnahmen nach diesem Konkordat belegt sind.
4 Werden Auflagen verletzt, können adäquate Massnahmen getroffen werden. Unter anderem kann eine Bewilligung entzogen werden, für künftige Spiele verweigert werden, oder eine künftige Bewilligung kann mit zusätzlichen Auflagen versehen werden. Vom Bewilligungsnehmer kann Kostenersatz für Schäden verlangt werden, die auf eine Verletzung von Auflagen zurückzuführen sind.
Art. 3b Durchsuchungen
1 Die Polizei kann Besucherinnen und Besucher im Rahmen von Zutrittskontrollen zu Sportveranstaltungen oder beim Besteigen von Fantransporten bei einem konkreten Verdacht durch Personen gleichen Geschlechts auch unter den Kleidern am ganzen Körper nach verbotenen Gegenständen durchsuchen. Die Durchsuchungen müssen in nicht einsehbaren Räumen erfolgen. Eigentliche Untersuchungen des Intimbereichs erfolgen unter Beizug von medizinischem Personal.
2 Die Behörden können private Sicherheitsunternehmen, die vom Veranstalter mit den Zutrittskontrollen zu den Sportstätten und zu den Fantransporten beauftragt sind, ermächtigen, Personen unabhängig von einem konkreten Verdacht über den Kleidern durch Personen gleichen Geschlechts am ganzen Körper nach verbotenen Gegenständen abzutasten.
3 Der Veranstalter informiert die Besucherinnen und Besucher seiner Sportveranstaltung über die Möglichkeit von Durchsuchungen.
Art. 4 Rayonverbot
1 Einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, kann der Aufenthalt in einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten werden. Die zuständige kantonale Behörde bestimmt den Umfang der einzelnen
, für welche Rayons das Verbot gilt.
2 Das Rayonverbot kann längstens wird für die
eine Dauer eines Jahres von einem bis zu drei Jahren verfügt werden
. Es kann Rayons in der ganzen Schweiz umfassen.
3 Das Verbot kann von den folgenden Behörden des Kantons verfügt werden :
a. von der zuständigen Behörde im Kanton, in dem die Gewalttätigkeit erfolgte;
b. von der zuständigen Behörde im Kanton, i n dem die betroffene Person wohnt oder in dem sie an;
c. von der Gewalttätig keit beteiligt war. Die zuständigen Behörde des Kantons im Kanton, in dem der Klub seinen Sitz hat, zu dem die Gewalttätigkeit geschah, hat dabei betroffene Person in Beziehung steht.
Der Vorrang bei sich konkurrenzierenden Zuständigkeiten folgt der Reihenfolge der Aufzählung in diesem Absatz.
4 Die Schweizerische Zentralstelle für Hooliganismus (Zentralstelle) kann und das Bundesamt für Polizei fedpol können den Erlass von Rayonverboten beantragen.
Art. 5 Verfügung über ein Rayonverbot
1 In der Verfügung über ein Rayonverbot sind die Geltungsdauer und der räumliche Geltungsbereich des Rayonverbots festzulegen. Der Verfügung ist ein Plan beizulegen, sind Angaben beizufügen, die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten Orte und die zugehörigen Rayons genau bezeichnet zu erhalten.
2 Wird das Verbot von der Behörde des Kantons verfügt, in dem die Gewalttätigkeit geschah, ist die zuständige Behörde des Wohnsitzkantons der betroffenen Person umgehend zu informieren.
2 Die verfügende Behörde informiert umgehend die übrigen in Art. 4 Abs. 3 und 4 erwähnten Behörden.
3 Für den Nachweis der Beteiligung an Gewalttätigkeiten gilt Artikel 3.
Art. 6 Meldeauflage
1 Eine Person kann verpflichtet werden, sich für eine Dauer von bis zu drei Jahren zu bestimmten Zeiten bei einer Polizeistelle von der zuständigen Behörde bezeichneten Amtsstelle zu melden, wenn:
a.sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a und c-j beteiligt hat. Ausgenommen sind Tätlichkeiten nach Art. 126 Abs. 1 StGB;
b. sie Sachbeschädigungen im Sinne von Art. 144 Abs. 2 und 3 StGB begangen hat;
c. sie Waffen, Sprengstoff, Schiesspulver oder pyrotechnische Gegenstände in der Absicht verwendet hat, Dritte zu gefährden oder zu schädigen oder wenn sie dies in Kauf genommen hat;
d. gegen sie in den letzten zwei Jahren gegen ein Rayonverbot bereits eine Massnahme n ach Artikel 4 diesem Konkordat oder gegeneine Ausreisebeschränkung nach Artikel 24c BWIS (SR 120) verfügt wurde und sie erneut gegen Artikel 2 dieses Konkordats verstossen hat;
e. b. aufgrund konkreter und aktueller Tatsachen anzunehmen ist, dass sie sich durch andere Massnahmen nicht von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen abhalten lässt; oder
f. c. die Meldeauflage im Verhältnis zu anderen Massnahmen im Einzelfall als milder erscheint.
2 Die betroffene Person hat sich bei der in der Verfügung genannten Polizeistelle Amtsstelle zu den bezeichneten Zeiten zu melden. Grundsätzlich Nach Möglichkeit ist dies eine Polizeistelle Amtsstelle am Wohnort der betroffenen Person. Die verfügende Behörde berücksichtigt bei der Bestimmung von Meldeort und Meldezeiten die persönlichen Umstände der betroffenen Person.
3 Die für den Wohnort der betroffenen Person zuständige Behörde des Kantons, in dem die betroffene Person wohnt, verfügt die Meldeauflage. Die Zentralstelle kann und fedpol können den Erlass von Meldeauflagen beantragen.
Art. 7 Handhabung der Meldeauflage
1 Dass eine Person sich durch andere Massnahmen als eine Meldeauflage nicht von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen abhalten lässt (Art. 6 Abs. 1 Bst. b
e ), ist namentlich anzunehmen, wenn:
a. aufgrund von aktuellen Aussagen oder Handlungen der betreffenden Person behördlich bekannt ist, dass sie mildere Massnahmen umgehen würde; oder
b. die betreffende Person aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse, wie Wohnlage oder Arbeitsplatz in unmittelbarer Umgebung eines Stadions, durch mildere Massnahmen nicht von künftigen Gewalttaten abgehalten werden kann.
2 Kann sich die meldepflichtige Person aus wichtigen und belegbaren Gründen nicht nach Artikel 6 Absatz 2 bei der zuständigen Stelle (Meldestelle) melden, so hat sie die Meldestelle unverzüglich und unter Bekanntgabe des Aufenthaltsortes zu informieren. Die zuständige Polizeibehörde überprüft den Aufenthaltsort und die Angaben der betreffenden Person.
3 Die Meldestelle informiert die Behörde, die die Meldeauflage verfügt hat, unverzüglich über erfolgte oder ausgebliebene Meldungen.
4 Wird eine Meldeauflage ohne entschuldbare Gründe nach Abs. 2 verletzt, wird ihre Dauer verdoppelt.
Art. 8 Polizeigewahrsam
1 Gegen eine Person kann der Polizeigewahrsam verfügt werden, wenn:
a. konkrete und aktuelle Hinweise dafür vorliegen, dass sie sich anlässlich einer nationalen oder internationalen Sportveranstaltung an schwerwiegenden Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligen wird; und
b. dies die einzige Möglichkeit ist, sie an solchen Gewalttätigkeiten zu hindern.
2 Der Polizeigewahrsam ist zu beenden, wenn seine Voraussetzungen weggefallen sind, in jedem Fall nach 24 Stunden.
3 Die betroffene Person hat sich zum bezeichneten Zeitpunkt bei der Polizeistelle ihres Wohnortes oder bei einer anderen in der Verfügung genannten Polizeistelle einzufinden und hat für die Dauer des Gewahrsams dort zu bleiben.
4 Erscheint die betreffende Person nicht bei der bezeichneten Polizeistelle, so kann sie polizeilich zugeführt werden.
5 Die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzuges ist auf Antrag der betroffenen Person richterlich zu überprüfen.
6 Der Polizeigewahrsam kann von den Behörden des Kantons verfügt werden, in dem die betroffene Person wohnt, oder von den Behörden des Kantons, in dem die Gewalttätigkeit befürchtet wird. Die Behörde des Kantons, in dem die Gewalttätigkeit befürchtet wird, hat dabei Vorrang.
Art. 9 Handhabung des Polizeigewahrsams
1 Nationale Sportveranstaltungen nach Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a sind Veranstaltungen, die von den nationalen Sportverbänden oder den nationalen Ligen organisiert werden, oder an denen Vereine dieser Organisationen beteiligt sind.
2 Schwerwiegende Gewalttätigkeiten im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a sind namentlich strafbare Handlungen nach den Artikeln 111-113, 122, 123 Ziffer 2, 129, 144 Absatz 3, 221, 223 oder nach Artikel 224 StGB.
3 Die zuständige Behörde am Wohnort der betreffenden Person bezeichnet die Polizeistelle, bei der sich die betreffende Person einzufinden hat und bestimmt den Beginn und die Dauer des Gewahrsams.
4 Die Kantone bezeichnen die richterliche Instanz, die für die Überprüfung der Rechtmässigkeit des Polizeigewahrsams zuständig ist.
5 In der Verfügung ist die betreffende Person auf ihr Recht, den Freiheitsentzug richterlich überprüfen zu lassen, hinzuweisen (Art. 8 Abs. 5).
6 Die für den Vollzug des Gewahrsams bezeichnete Polizeistelle benachrichtigt die verfügende Behörde über die Durchführung des Gewahrsams. Bei Fernbleiben der betroffenen Person erfolgt die Benachrichtigung umgehend.
Art. 10 Empfehlung Stadionverbot
Die zuständige Behörde für die Massnahmen nach den Artikeln 4-9 und, die Zentralstelle und fedpol können den Organisatoren von Sportveranstaltungen empfehlen, gegen Personen Stadionverbote auszusprechen, welche in Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung innerhalb oder ausserhalb des Stadions gewalttätig wurden. Die Empfehlung erfolgt unter Angabe der notwendigen Daten gemäss Art. 24a Abs. 3 BWIS.
Art. 11 Untere Altersgrenze
Massnahmen nach den Artikeln 4-7 können nur gegen Personen verfügt werden, die das 12. Altersjahr vollendet haben. Der Polizeigewahrsam nach den Artikeln 8-9 kann nur gegen Personen verfügt werden, die das 15. Altersjahr vollendet haben.
3 4. Kapitel: Verfahrensbestimmungen
Art. 12 Aufschiebende Wirkung
1 Beschwerden gegen Verfügungen der Behörden, die in Anwendung von Artikel 3a ergehen, haben keine aufschiebende Wirkung. Die Beschwerdeinstanz kann die aufschiebende Wirkung auf Antrag der Beschwerdeführer gewähren.
2 Einer Beschwerde gegen eine Verfügung über Massnahmen nach den Artikeln 4-9 kommt aufschiebende Wirkung zu, wenn dadurch der Zweck der Massnahme nicht gefährdet wird und wenn die Beschwerdeinstanz oder das Gericht diese in einem Zwischenentscheid ausdrücklich gewährt.
Art. 13 Zuständigkeit und Verfahren
1 Die Kantone bezeichnen die zuständige Behörde zuständigen Behörden für die Bewilligungen nach Artikel 3a Abs. 1 und die Massnahmen nach den Artikeln 3a Abs. 2-4, 3b und 4-9.
2 Die zuständige Behörde weist zum Zwecke der Vollstreckung der Massnahmen nach Kapitel 2
3 auf die Strafdrohung von Artikel 292 StGB hin.
3 Die Kantone zuständigen Behörden melden dem Bundesamt für Polizei (fedpol) gestützt auf Art. 24a Abs. 4 BWIS:
a. Verfügungen und Aufhebungen von Massnahmen nach den Artikeln 4-9 und 12;
b. Verstösse gegen Massnahmen nach den Artikeln 4-9 sowie die entsprechenden Strafentscheide;
c. die von ihnen festgelegten Rayons unter Beilage der entsprechenden Pläne.
Art. 14 Information des Bundes
Das Generalsekretariat der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) informiert die Bundeskanzlei über das vorliegende Konkordat. Das Verfahren richtet sich nach Artikel 27o RVOV (SR 172.010.1).
Art. 15 Inkrafttreten
1 Dieses Konkordat tritt in Kraft, sobald ihm mindestens zwei Kantone beigetreten sind, frühestens jedoch auf den 1. Januar 2010.
2 Die Änderungen vom 2. Februar 2012 treten für Kantone, die ihnen zustimmen, an jenem Datum in Kraft, an dem ihr Beitrittsbeschluss rechtskräftig wird.
Art. 16 Kündigung
Ein Mitgliedkanton kann das Konkordat mittels einjähriger Vorankündigung auf Ende eines Jahres kündigen. Die anderen Kantone entscheiden, ob das Konkordat in Kraft zu lassen ist.
Art. 17 Benachrichtigung Generalsekretariat KKJPD
Die Kantone informieren das Generalsekretariat KKJPD über ihren Beitritt, die zuständigen Behörden nach Artikel 13 Absatz 1 und ihre Kündigung. Das Generalsekretariat KKJPD führt eine Liste über den Geltungsstand des Konkordats.
Gegen den Beschluss des Grossen Rats des Kantons Bern vom 20. März 2013 zur Änderung des Konkordats haben A.________ und der Verein Referendum BWIS beim Bundesgericht am 20. März 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen, der Beschluss vom 20. März 2013 sei aufzuheben, zumindest jene Bestimmungen, die nicht verfassungsmässig seien. Eventuell seien verfassungswidrige Bestimmungen so zu ändern, dass sie verfassungsmässig ausgelegt werden könnten. Zudem stellen sie weitere Anträge zu einzelnen Bestimmungen des geänderten Konkordats.
Der Regierungsrat des Kantons Bern und die KKJPD beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerdeführer halten an ihren Anträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 15. April 2014 wurde ein Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
1.1. Die Beurteilung der Beschwerde zeitigt über den Kanton Bern hinaus Auswirkungen auf die übrigen Konkordatskantone. Die KKJPD hat das Konkordat geschaffen. Sie nimmt in den bundesgerichtlichen Verfahren die Interessen der Konkordatskantone wahr und hat eine Stellungnahme zur Beschwerde eingereicht. Dementsprechend wird die Konferenz im vorliegenden Verfahren als Partei behandelt (vgl. BGE 137 I 31, nicht publizierte E. 1.1 mit Hinweis).
1.2. Die Beschwerdeführer beanstanden die Bestimmungen des Konkordats in seiner Fassung vom 2. Februar 2012 (mit den Änderungen gemäss BGE 140 I 2). Das Konkordat kann als kantonaler Erlass gemäss Art. 82 lit. b BGG angefochten werden (vgl. BGE 138 I 435 E. 1.1 S. 439 mit Hinweisen). Das hat im Falle der Gutheissung der Beschwerde - soweit sich die einzelnen Vorschriften nicht verfassungs- und konventionskonform auslegen lassen - zur Folge, dass die entsprechenden Konkordatsbestimmungen aufgehoben werden (BGE 137 I 31 E. 1.3 S. 39 mit Hinweisen).
1.3. Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81).
1.3.1. Der Beschwerdeführer A.________ ist nach seinen Angaben ein gelegentlicher Besucher von Fussballspielen der höchsten Spielklassen und wird als solcher von den Bestimmungen des geänderten Konkordats zumindest virtuell berührt. Die Konkordatsbestimmungen sind geeignet, seine Freiheit zu beschränken. Daraus ergibt sich sein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der umstrittenen Bestimmungen.
Dass er nicht im Kanton Bern wohnt, dessen Beitritt zum geänderten Konkordat angefochten wird, ändert nichts an seiner Beschwerdeberechtigung. Die nach dem angefochtenen Konkordat zulässigen Massnahmen können gegenüber allen Besuchern der betroffenen Sportveranstaltungen ungeachtet ihres Wohnorts ergriffen werden, wenn die jeweiligen Voraussetzungen erfüllt sind. Der Beschwerdeführer ist somit durch den angefochtenen Parlamentsbeschluss im Grundsatz ohne Rücksicht auf seinen Wohnort virtuell berührt (Urteil des Bundesgerichts 1C_176/2013 vom 7. Januar 2014 E. 2.3 mit weiteren Hinweisen, nicht publ. in: BGE 140 I 2).
1.3.2. Ein als juristische Person konstituierter Verband kann die Verletzung von Freiheitsrechten seiner Mitglieder geltend machen, soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren hat und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder durch die angefochtene Regelung direkt oder virtuell betroffen wird (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30 mit Hinweisen).
Wie es sich mit der Legitimation des Vereins Referendum BWIS verhält, über dessen Mitglieder keine nähern Angaben vorliegen, ist fraglich und kann (wie schon in BGE 134 I 125) offen bleiben (siehe auch Urteil des Bundesgerichts 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 137 I 31).
1.4. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Das Bundesgericht prüft Verletzungen von Grundrechten gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG nur insofern, als entsprechende Rügen in der Beschwerdeschrift vorgebracht und begründet werden.
1.5. Der Erwahrungsbeschluss des Regierungsrats betreffend die Genehmigung der Änderung des Konkordats wurde im kantonalen Amtsblatt vom 19. Februar 2014 publiziert. Mit der Beschwerdeeinreichung am 20. März 2014 ist die 30-tägige Beschwerdefrist gemäss Art. 101 BGG eingehalten.
1.6. Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit sie den Begründungsanforderungen (E. 1.4) entspricht.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar ist. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den überkommenen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine verfassungs- und konventionskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation beiseite geschoben werden. Im Einzelnen wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (vgl. BGE 140 I 2 E. 4 S. 14 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hat die umstrittene Konkordatsänderung bereits mit BGE 140 I 2 im Rahmen eines Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle beurteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, verschiedene wichtige Aspekte seien noch nicht geprüft worden, und sie stellen Anträge zur Aufhebung bzw. Änderung zahlreicher Bestimmungen des Konkordats. Sie berufen sich dabei unter anderem auf konkrete Anwendungsfälle, die nicht Gegenstand eines Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle bilden können. Zudem unterziehen sie BGE 140 I 2 in verschiedenen Punkten einer kritischen Würdigung. Diese Kritik gibt nicht Anlass, von den Erwägungen des genannten Urteils abzuweichen, ohne dass die erhobenen Rügen nochmals im Einzelnen zu behandeln wären. Es kann somit im Wesentlichen auf die Ausführungen in BGE 140 I 2 verwiesen werden. In Bezug auf einzelne Punkte ist indessen kurz auf die Vorbringen der Beschwerdeführer einzugehen.
3.1. Zu Art. 3b Abs. 2 des Konkordats legen die Beschwerdeführer dar, dass eine Kompetenz, welche die delegierende Stelle nicht besitze, auch nicht delegiert werden könne. Sie beziehen diese Aussage auf die privaten Sicherheitsunternehmen, die Personen unabhängig von einem Verdacht über den Kleidern auf verbotene Gegenstände abtasten können, wobei die Polizei als delegierende Stelle jedoch selbst nicht über diese Kompetenz verfüge (vgl. BGE 140 I 2 E. 10 S. 28 ff.). Die Beschwerdeführer übersehen dabei, dass präventive polizeiliche Kontrollen zu den allgemeinen Sicherheitsaufgaben der Polizei gehören, die unter anderem bei Grossveranstaltungen oder im Rahmen von Personenkontrollen in Flughäfen üblich sind (vgl. BGE 140 I 2 E. 10.6.2.2 S. 36 mit Hinweis). Obwohl es sich bei einem Stadion um einen halb-öffentlichen Raum handelt und die primäre Verantwortung für den ordnungsgemässen Ablauf einer Veranstaltung beim Stadionbetreiber liegt, ist die Polizei für die Sicherheit in den Stadien mitverantwortlich. Je grösser die Gefahr von Sicherheitsstörungen ist, desto grösser erscheint die Notwendigkeit, dass die Polizei für die Sicherheit verantwortlich ist (Bundesamt für Justiz, Gutachten vom 3. Februar 2011 zu Zutrittskontrollen in Stadien: Durchsuchungen im Intimbereich, S. 9, publiservice/berichte.html Stichwort Hooliganismus, besucht am 12. November 2014). Inwiefern die Delegation von Kontrollbefugnissen bei Veranstaltungen im halb-öffentlichem Raum an entsprechend geschultes privates Sicherheitspersonal nicht zulässig sein soll, ist nicht ersichtlich, solange der verfassungsrechtliche Rahmen eingehalten wird (BGE 140 I 2 E. 10.6.2.2 S. 35). Beim Kauf eines Tickets für eine Veranstaltung kann eine Durchsuchung beim Zutritt zum halb-öffentlichen Raum in den Vertragsbedingungen vorgesehen werden. Im Unterschied zu polizeilichen Durchsuchungen im öffentlichen Raum handelt es sich dabei nicht um eine Zwangsmassnahme im Sinne von Art. 249 f. StPO, welche den Polizeiorganen vorbehalten ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E. 3.7, auszugsweise publiziert in SJ 2014 I 37). Die betroffene Person ist frei, in die Durchsuchung einzuwilligen oder diese zu verweigern, was zur Folge haben kann, dass ihr der Zutritt zur Veranstaltung verwehrt wird (vgl. BGE 140 I 2 E. 10.6.3 S. 37). Die Wahrnehmung bestimmter Durchsuchungshandlungen durch private Sicherheitsdienste ist somit im nach dem Konkordat vorgesehenen Umfang auch unter dem Gesichtspunkt der Kompetenzordnung nicht zu beanstanden.
3.2. In BGE 140 I 2 E. 9.3.3 S. 27 f. hat das Bundesgericht dargelegt, dass die Weitergabe der in der Datenbank HOOGAN enthaltenen Daten an Organisatoren von Sportveranstaltungen in der Schweiz auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage beruht (Art. 24a Abs. 8 BWIS). Diese wird insbesondere durch Art. 10 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH; SR 120.52) ergänzt. Nach dieser Bestimmung müssen die Sicherheitsverantwortlichen und gegebenenfalls die Organisatoren von Sportveranstaltungen die Daten nach der Sportveranstaltung umgehend vernichten. Sie haben die datenliefernde Behörde innert 24 Stunden über die Vernichtung zu unterrichten.
Die Beschwerdeführer machen geltend, seit Inkrafttreten des Konkordats würden in allen Fällen von neu verfügten Rayonverboten gleichzeitig mit der Meldung an Fedpol zwecks Erfassung in der Datenbank HOOGAN die gleichen Daten zusammen mit den Gesichtsbildern der Betroffenen im Rahmen eines Antrags für ein Stadionverbot an die Sportverbände weitergegeben, welche sie an die angeschlossenen Vereine weiterleiteten. Die Angaben, die gemäss der bundesrätlichen Verordnung zu HOOGAN nur vor einem Spiel an einen bestimmten Veranstalter gelangen dürften und nach dem Spiel gelöscht werden müssten, seien permanent im Besitz der Fussball- und Eishockeyvereine. Sie würden parallel zu HOOGAN in einer Datenbank namens TOOLBOX gespeichert.
Art. 10 VVMH regelt die Verwendung und Weitergabe der im Informationssystem HOOGAN gespeicherten Daten durch Organisatoren von Sportveranstaltungen. Der Datengebrauch durch die Veranstalter erfolgt im Hinblick auf die in Art. 3a Abs. 3 des Konkordats vorgesehenen Eingangskontrollen und ist insoweit nicht zu beanstanden (BGE 140 I 2 E. 9.3.3 S. 27 f.). Die von den Beschwerdeführern kritisierte Information der Sportverbände und Vereine über ausgesprochene Rayonverbote stützt sich auf Art. 10 Satz 2 des Konkordats. Sie erscheint zur Prüfung eines Stadionverbots im Anschluss an den Erlass eines Rayonverbots notwendig. Die Beschwerdeführer machen nicht substanziiert geltend, die weitergegebenen Daten würden zu anderen als den nach dem Konkordat und dem Bundesrecht zulässigen Zwecken verwendet (E. 1.4 hiervor). Es liegen auch keine substanziierten Hinweise vor, dass die Daten in unrechtmässiger Weise bearbeitet würden. Auf die Rüge ist somit nicht weiter einzugehen.
3.3. Schliesslich beantragen die Beschwerdeführer, dass Spiele ohne grosses Zuschaueraufkommen keiner Bewilligungspflicht unterstellt werden sollten.
Die Bewilligungspflicht ermöglicht den Behörden die Anordnung von Auflagen, die bei der Durchführung eines Spiels einzuhalten sind, soweit solche als notwendig erscheinen (vgl. BGE 140 I 2 E. 9 S. 22 ff.). Damit können die Modalitäten zur Durchführung eines Spiels der jeweiligen Gefahrensituation angepasst werden. Spiele, bei denen keine oder nur in geringfügigem Mass Gewalt zu erwarten ist, können ohne oder mit angemessenen milden Auflagen bewilligt werden. Damit kann dem geringen Gewaltpotenzial etwa bei Freundschaftsspielen mit unterklassigen Clubs Rechnung getragen werden. Ein gänzlicher Verzicht auf eine Bewilligungspflicht bei bestimmten Spielen würde hingegen zu neuen Abgrenzungsschwierigkeiten führen und eine vertiefte Prüfung des Gewaltpotenzials in verschiedenen Fällen erschweren. Es ist somit nicht angebracht, die Bewilligungspflicht nur auf bestimmte Spiele der Klubs der obersten Spielklassen zu beschränken.
Auf die übrigen Anträge und Rügen ist wie erwähnt nicht mehr weiter einzugehen (E. 3 hiervor). Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigungen (Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Grossen Rat und dem Regierungsrat des Kantons Bern sowie der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. November 2014
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Haag