Art. 29 Abs. 2 BV; Begründungspflicht und rechtliches Gehör im verwaltungsgerichtlichen Verfahren; ein Entscheid genügt nur dann dem Gehörsanspruch, wenn er die tragenden Überlegungen klar und widerspruchsfrei erkennen lässt und eine sachbezogene Anfechtung ermöglicht. Verwechselt die Vorinstanz Erschliessungsplanung mit tatsächlicher Erschliessung oder lässt sie die rechtliche Rolle der zuständigen Behörde unter planungsrechtlichen Vorgaben unerörtert, ist die Begründung ungenügend (consid. 3). Bei zentraler Unklarheit und Inkohärenz ist der Entscheid aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. Kostenfolgen richten sich bei unnötig verursachtem Aufwand nach Art. 66 Abs. 3 und Art. 68 Abs. 4 BGG.
1C_181/2024, 1C_197/2024
Urteil vom 22. Mai 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1C_181/2024
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Nicolas Cámara,
Beschwerdeführerin 1,
und
1C_197/2024
B.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schnider,
Beschwerdeführerin 2,
gegen
Bau-, Werk- und Planungskommission der Einwohnergemeinde Dornach,
Hauptstrasse 33, Postfach, 4143 Dornach,
vertreten durch Rechtsanwältin Gabriela Mathys,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Rechtsdienst, Rötihof, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn,
Gegenstand
Gestaltung Juraweg,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 20. Februar 2024.
Der Gestaltungsplan Juraweg umfasst die Parzellen Nrn. 903, 904, 905, 915, 916, 917 und 918 in Dornach. Er wurde am 4. Juli 2006 vom Regierungsrat des Kantons Solothurn zusammen mit den dazugehörigen Sonderbauvorschriften genehmigt. Für die fünf Baubereiche sind im Gestaltungsplan zwei verschiedene Erschliessungen vorgesehen: Für den Baubereich 1 der bestehende, jedoch zu verbreiternde öffentliche Fussweg, für die Baubereiche 2 bis 5 eine neue private Zufahrtsstrasse. Zusätzlich zum Plan hatten die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (A.________, B.________ und C.________) am 19. Mai 2003 eine "vertragliche Vereinbarung zum Gestaltungsplan Juraweg/Dorneckstrasse" geschlossen, in der sie die Erschliessungsetappierung und -finanzierung regelten.
C.________ überbaute die Parzellen Nrn. 903 und 905 (Baubereiche 1, 2 und 3), erschloss sie jedoch einheitlich über den erwähnten, bereits bestehenden Privatweg, der entlang der Parzelle Nr. 902 führt. Der Gemeinderat Dornach leitete in der Folge ein Verfahren auf Erlass eines neuen Gestaltungsplans ein, das jedoch im Rechtsmittelverfahren scheiterte (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VWBES.2018.390 vom 19. Dezember 2019; Urteil des Bundesgerichts 1C_60/2020 vom 25. November 2020). Das Bundesgericht erwog im zitierten Urteil, dass einzig das planwidrige Verhalten von C.________ eine Veränderung der Verhältnisse herbeigeführt habe. Aus der bisherigen behördlichen Duldung dieses Verhaltens könne er nichts zu seinen Gunsten ableiten. Der Herstellung des rechtmässigen Zustands komme massgebendes Gewicht für den ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungsrechts zu. Da rechtswidriges Verhalten nicht belohnt werden dürfe, habe das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) verstossen, indem es den angefochtenen Gemeinderatsbeschluss als rechtswidrig beurteilt habe (a.a.O., E. 3.3).
Im Nachgang zu diesem Urteil richtete der Rechtsvertreter von A.________ am 17. Februar 2021 ein Schreiben an den Gemeinderat von Dornach. Darin wies er auf die Probleme bei der Umsetzung des Gestaltungsplans hin. Er erwarte eine Stellungnahme zur aktuellen planwidrigen Situation und dazu, wie die Gemeinde die Erschliessung der A.________ gehörenden Parzelle Nr. 915 gewährleisten wolle.
Am 8. Juli 2022 erliess die Bau-, Werk- und Planungskommission Dornach eine Reihe gleichlautender Verfügungen, die sie unter anderem dem Rechtsvertreter von A.________ und B.________ zustellte. Deren Dispositiv hat folgenden Wortlaut:
"1. Die Baubehörde ist nicht zur Erstellung oder Durchsetzung der privaten Zufahrtsstrasse des Gestaltungsplanes Juraweg für die Grundstücke GB Dornach Nrn. 905, 915 und 918 zuständig.
In der Begründung erwog die Kommission, hinsichtlich der Überbauung sei der Gestaltungsplan bereits mehrheitlich umgesetzt worden. Die Erschliessung im Norden bestehe, diejenige im Süden für die Grundstücke Nrn. 918, 915 und 905 jedoch nicht. Allerdings sehe der Erschliessungsplan der Gemeinde Dornach für die zweite Bautiefe am Juraweg keine öffentliche Strasse vor. Es handle sich um Privatstrassen. Gemeinden seien nicht befugt, Privatstrassen zu erstellen oder durchzusetzen. Die Grundeigentümer seien gehalten, sich über die Erstellung und Finanzierung der Privatstrasse gemäss Gestaltungsplan zu einigen.
Gegen diese Verfügung erhoben A.________ und B.________ Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement (BJD) des Kantons Solothurn. Mit Verfügung vom 18. April 2023 wies das BJD die Beschwerden ab. Eine von A.________ und B.________ daraufhin beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn eingelegte Beschwerde wies dieses mit Urteil vom 20. Februar 2024 ebenfalls ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 22. März 2024 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Februar 2024 sei aufzuheben. Die Bau-, Werk- und Planungskommission Dornach, eventualiter die Gemeinde Dornach, sei anzweisen, die Erschliessung der Liegenschaften Juraweg 15/15a gemäss Gestaltungsplan durchzusetzen. Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Verfahren 1C_181/2024).
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 8. April 2024 beantragt B.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Februar 2024, die Verfügung der Bau-, Werk- und Planungskommission Dornach vom 8. Juli 2022 und die Verfügung des BJD vom 18. April 2023 seien aufzuheben. Die Bau-, Werk- und Planungskommission sei anzuweisen, die Erschliessung betreffend Parzelle Nr. 918 (Erschliessungsabschnitte a und b) durchzusetzen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Bau-, Werk- und Planungskommission anzuweisen, die Erschliessung betreffend Parzelle Nr. 918 (Erschliessungsabschnitte a und b) zu erstellen (Verfahren 1C_197/2024).
Das Verwaltungsgericht und die Bau-, Werk- und Planungskommission beantragen die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten ist. Das BJD hat sich nicht vernehmen lassen.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen dasselbe Urteil des Verwaltungsgerichts. Sie hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahren in sinngemässer Anwendung von Art. 24 BZP (in Verbindung mit Art. 71 BGG) zusammenzufassen und durch ein einziges Urteil zu erledigen (vgl. Urteil 1C_634/2022 vom 4. Oktober 2024 E. 1 mit Hinweis).
Die Angelegenheit betrifft die Frage, ob die Gemeinde Dornach (bzw. ihre Baubehörde) verpflichtet ist, die im Gestaltungsplan Juraweg vorgesehene Zufahrt zu den Parzellen Nrn. 905, 915 und 918 selbst zu erstellen oder für die Durchsetzung der Erstellung zu sorgen. Dabei handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Grundeigentümerinnen der Parzellen Nrn. 915 und 918 zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Sie haben ihre Beschwerden in Berücksichtigung des Fristenstillstands an Ostern nach Art. 46 Abs. 1 lit. a BGG fristgerecht eingereicht.
Nicht einzutreten ist allerdings auf den Antrag der Beschwerdeführerin 2, nebst dem Urteil des Verwaltungsgerichts als letzter kantonaler Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) auch die Verfügungen der Bau-, Werk- und Planungskommission und des BJD aufzuheben. Letztere sind durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 139 II 404 E. 2.5 mit Hinweis).
Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die Rüge beider Beschwerdeführerinnen, die Bezeichnungen, die das Verwaltungsgericht für die im Gestaltungsplan vorgesehenen Erschliessungsstrassen und den bereits überbauten Teil des Gestaltungsplanperimeters verwende, seien unzutreffend. Der angefochtene Entscheid ist zwar in der Bezeichnung der Himmelsrichtungen ungenau, doch hat das Verwaltungsgericht mit einer Planskizze und Pfeilen verdeutlicht, was es meinte. Es handelt sich um eine für den Verfahrensausgang offensichtlich irrelevante Kritik (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG).
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerden ist mit den genannten Ausnahmen einzutreten.
3.1. Die Beschwerdeführerinnen werfen dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und in verschiedener Hinsicht eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor. Es habe sich mit ihren Vorbringen nicht hinreichend auseinandergesetzt und insbesondere nicht aufgezeigt, weshalb es nun plötzlich davon ausgehe, dass die fraglichen Parzellen hinreichend erschlossen seien. Zum einen seien bisher alle Beteiligten, notabene auch das Verwaltungsgericht selbst in seinem Urteil vom 19. Dezember 2019, davon ausgegangen, dass die Parzellen noch nicht erschlossen seien. Zum andern habe es seine frühere Auffassung, wonach die Erschliessung der Liegenschaften am Juraweg 13 und 15 (Parzelle Nr. 905) planwidrig sei, ohne Begründung aufgegeben und sich dabei in offensichtlichen Widerspruch zu den Akten begeben. Der Gestaltungsplan sehe in dieser Hinsicht klarerweise die Erschliessung über die Parzelle Nr. 901 vor.
3.2. Das Verwaltungsgericht erwog, Art. 19 RPG verlange keine Zufahrten direkt zu den Häusern. Bundesrechtlich genüge vollständig, dass eine Erschliessungsstrasse bis nahe zum Grundstück führe. Eine Zufahrt bis zur Haustüre sei nicht gefordert. Für den Zugang genüge auch ein Fussweg, resp. eine private Zufahrtsstrasse, die durch die Beschwerdeführerinnen noch zu erstellen sei. Strassenmässig seien die Grundstücke mit dem Plan somit genügend erschlossen. Namentlich sei der Zugang für Notfalldienste gewährleistet.
Weiter setzte sich das Verwaltungsgericht mit einer Auflage in den Baubewilligungen für die Bauten auf den Parzellen Nrn. 903 und 905 auseinander. Diese seien zwar korrekt, aber nicht präzis: Spätestens zum Zeitpunkt der Erstellung der Gebäude müsse die Wegerschliessung nach gültigem Erschliessungsplan fertig erstellt sein. Dass bei beiden Bauvorhaben die kürzere und damit wohl günstigere Variante der Zufahrt im Südosten (gemeint ist offenbar der Weg entlang der Parzelle Nr. 902) gewählt worden sei, erstaune nicht. Das Vorgehen sei zulässig, schliesslich sei das Strässchen im Plan enthalten. Damit aber hätten diese Grundeigentümer kein Interesse mehr an einer neuen mittigen internen Erschliessung. Die Beschwerdeführerinnen könnten aber ihre Parzellen Nrn. 915 und 918 immer noch nach Plan erschliessen. Eine andere Frage sei, wer für die Kosten dafür aufkommen müsse. Dies zu beurteilen, sei aber Sache des Zivilrichters.
Die Erschliessungsanlagen innerhalb des Gestaltungsplans, so das Verwaltungsgericht weiter, seien private Erschliessungsanlagen, die nach den Weisungen der Baubehörde durch die Grundeigentümer und Interessenten zu erstellen und zu unterhalten seien (§ 103 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 [PBG; BGS 711.1]). Die Beschwerdeführerinnen hätten die Zufahrtsstrassen selber zu erstellen oder erstellen zu lassen. Diese Aufgabe der Gemeinde zuschieben zu wollen, gehe nicht an, zumal die Sonderbauvorschriften in § 4 klar festhielten, dass die Erschliessung im Sinne von § 44 Abs. 3 PBG durch private Zufahrtsstrassen zu erfolgen habe. Beachtlich sei zudem der privatrechtliche Vertrag vom 19. Mai 2003 zwischen den Grundeigentümerschaften. Auch wenn eine Beschwerdeführerin die Frage aufwerfe, ob dieser Vertrag überhaupt noch gültig sei, sei das Zivilgericht und nicht die Gemeinde zuständig. Selbst wenn der vormalige Grundeigentümer entgegen der privaten Absprache die Baubereiche anders erschlossen haben sollte, werde für die Beschwerdeführerinnen eine Erschliessung nach Gestaltungsplan damit nicht verhindert. Wegrechte bestünden ja nach wie vor.
3.3. Ein Entscheid muss, um dem verfassungsmässigen Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) Genüge zu tun, dergestalt abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über seine Tragweite Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Tatsachen an die höhere Instanz weiterziehen können (BGE 143 IV 40 E. 3.4.3 mit Hinweisen). Die Betroffenen müssen mit anderen Worten in die Lage versetzt werden, die Begründung der Vorinstanz zu verstehen und sachbezogen anzufechten (Urteil 6B_660/2021 vom 9. November 2022 E. 3.4.2 mit Hinweisen).
3.4. Wie das Verwaltungsgericht zur Annahme gelangt, die Grundstücke seien mit dem Plan genügend erschlossen, ist nicht nachvollziehbar. Es setzt sich mit dieser Feststellung in Widerspruch zu seinem früheren Urteil vom 19. Dezember 2019 und zum Urteil des Bundesgerichts 1C_60/2020 vom 25. November 2020, wo unmissverständlich festgehalten wird, dass die Parzellen Nrn. 915 und 918 nicht erschlossen seien. Die Erschliessung nach Art. 19 RPG setzt denn auch voraus, dass eine Zufahrt tatsächlich gebaut ist (was nach der Rechtsprechung spätestens im Zeitpunkt der Realisierung des Bauvorhabens der Fall sein muss, vgl. BGE 127 I 103 E. 7d; Urteil 1C_57/2021 3. Februar 2022 E. 3.1; je mit Hinweisen). Angesichts der weiteren Erwägungen im angefochtenen Urteil entsteht freilich der Eindruck, dass das Verwaltungsgericht fälschlicherweise die Erschliessungsplanung mit der Erschliessung gleichsetzt. Ob dies zutrifft, ist allerdings nicht restlos klar und für eine nachvollziehbare Begründung jedenfalls nicht ausreichend. Ebenfalls nicht verständlich ist, weshalb sich das Verwaltungsgericht in diesem Rahmen mit den Baubewilligungen betreffend die Parzellen Nrn. 903 und 905 auseinandersetzt bzw. welche Bedeutung es diesen Baubewilligungen für die Frage der Rechtmässigkeit der Verfügung der Bau-, Werk- und Planungskommission vom 8. Juli 2022 beimisst. Die in diesem Zusammenhang getroffene Feststellung, die Erschliessung dieser Parzellen über den Weg entlang der Parzelle Nr. 902 sei zulässig, steht zudem ebenfalls in klarem Widerspruch zu den erwähnten früheren Urteilen des Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts, die sich ihrerseits auf § 4 der Sonderbauvorschriften des Gestaltungsplans stützen. Schliesslich erwähnt das Verwaltungsgericht zwar § 103 Abs. 1 PBG, wonach private Erschliessungsanlagen nach den Weisungen der Baubehörde durch die Grundeigentümer und Interessenten zu erstellen und zu unterhalten sind. Auf die hier relevante Frage, was die Formulierung "nach den Weisungen der Baubehörde" bedeutet bzw. welche Verantwortlichkeit der Baubehörde damit verbunden ist, geht es jedoch nicht ein.
Die Begründung des angefochtenen Entscheids ist damit in zentralen Punkten unklar und unvollständig. Eine sachgerechte Anfechtung war den Beschwerdeführerinnen unter diesen Umständen nicht möglich. Die Rüge der Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV ist begründet.
Die Beschwerden sind gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache ist an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, das im Rahmen der erneuten Beurteilung auf eine kohärente Begründung zu achten haben wird. Dies umfasst auch eine nachvollziehbare Erklärung dafür, welche Vorbringen der Beschwerdeführerinnen es für den ihm vorgelegten Streitgegenstand als relevant und welche es als irrelevant erachtet.
Eine Auseinandersetzung mit den weiteren Rügen der Beschwerdeführerinnen erübrigt sich damit.
Der mit dem vorliegenden Verfahren verbundene Aufwand war unnötig und wurde vom Verwaltungsgericht verursacht. Es ist deshalb gerechtfertigt, die Pflicht zur Bezahlung der Parteientschädigungen dem Kanton Solothurn aufzuerlegen (Art. 68 Abs. 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 3 BGG). Gerichtskosten werden ausnahmsweise keine erhoben, obwohl auch in dieser Hinsicht unnötige Kosten verursacht wurden (Art. 66 Abs. 1, 3 und 4 BGG; Urteil 1C_85/2014 vom 9. April 2015 E. 3 mit Hinweis).
Die Verfahren 1C_181/2024 und 1C_197/2024 werden vereinigt.
Die Beschwerden werden gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 20. Februar 2024 wird aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Der Kanton Solothurn hat die beiden Beschwerdeführerinnen mit je Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Bau-, Werk- und Planungskommission der Einwohnergemeinde Dornach, dem Bau- und Justizdepartement sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Mai 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Dold