{T 0/2}
1C_183/2014
Urteil vom 28. Januar 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinde Glarus Nord, Schulstrasse 2, Postfach 268, 8867 Niederurnen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Silvio C. Bianchi,
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus, Kirchstrasse 2, 8750 Glarus.
Gegenstand
Erlass einer Planungszone,
Beschwerde gegen das Urteil vom 26. Februar 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer.
Am 14. November 2011 reichte die B.________ AG bei der Gemeinde Glarus Nord ein Baugesuch für eine Holzextraktionsanlage auf dem Grundstück von A.________ (Parzelle Nr. 904) in der Industriezone von Bilten ein. Gemäss Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) sollen jährlich aus 90'000 t ostsibirischem Nadelholz 60'000 t Rohstoff für die Extraktion gewonnen werden; daraus sollen ca. 10'000 t Grundstoffe für die Lebensmittel- und die Kosmetikindustrie sowie (aus dem Holzrest) 35'000 t Pellets hergestellt werden. Die Extraktion und die Rückgewinnung des Lösungsmittels benötigen grosse Mengen Energie in Form von Wärme (30 MW Gesamtleistung). Pro Jahr werden 37'000 t Ethanol verbraucht. Die Ver- und Entsorgung der Anlage erfordert pro Jahr rund 11'000 Lastwagentransporte (ca. 60 pro Tag).
Gegen das am 1. Dezember 2011 publizierte Bauvorhaben gingen verschiedene Einsprachen ein. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2011 erliess die Gemeinde Glarus Nord eine zweijährige Planungszone für die Parzelle Nr. 904 und sistierte die Behandlung des Bauvorhabens der B.________ AG bis auf weiteres.
Mit Einspracheentscheid vom 14. Mai 2012 hielt die Gemeinde Glarus Nord am Erlass der Planungszone und an der Sistierung des Bauvorhabens fest. Die von A.________ und der B.________ AG am 14. Juni 2012 dagegen erhobene Beschwerde wies das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) am 10. September 2013 ab. Dagegen gelangten A.________ und die B.________ AG am 14. Oktober 2013 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus.
Am 10. Oktober 2013 verfügte die Gemeinde Glarus Nord, dass die Planungszone für die Parzelle Nr. 904 um zwei Jahre, bis zum 31. Dezember 2015, verlängert werde und das Baugesuch der B.________ AG daher weiterhin sistiert bleibe. Dagegen erhoben A.________ und die B.________ AG wiederum Einsprache und anschliessend Beschwerde an das DBU.
Am 26. Februar 2014 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen den Erlass der Planungszone ab.
Dagegen haben A.________ und die B.________ AG am 2. April 2014 Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der verwaltungsgerichtliche Entscheid, der von der Gemeinde Glarus Nord am 21. Dezember 2011 verfügte und am 10. Oktober 2013 verlängerte Erlass einer Planungszone für Parzelle Nr. 904 sowie die damit verbundene Sistierung des Bauvorhabens für den Neubau einer Holzextraktionsanlage auf diesem Grundstück seien aufzuheben. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Die Gemeinde Glarus Nord und das DBU beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführer haben keine Replik eingereicht.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG); insbesondere kann die Behandlung der Baugesuche sistiert werden (Art. 31 des Glarner Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 [RBG]).
Der Einbezug eines Grundstücks in eine Planungszone bewirkt eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen kommunalen und kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, wie namentlich bei der Festsetzung befristeter Planungszonen, mit denen lediglich eine im Gange befindliche Planung gesichert werden soll (BGE 105 Ia 223 E. 2b S. 226 f.; Urteil 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995E. 2b, in: ZBl 97/1996 S. 229).
Es ist unstreitig, dass die kommunale Richt- und Zonenplanung im Gebiet Glarus Nord generell überarbeitet werden muss. Einerseits bedingt die Gemeindestrukturreform, mit der acht bislang selbstständige Gemeinden zur neuen Gemeinde Glarus Nord zusammengeschlossen wurden, eine Überprüfung und Zusammenführung der bestehenden Zonenpläne, insbesondere im Bereich der Siedlungs- und Arbeitsgebiete. Hiefür setzt Art. 85 Abs. 2 RBG den Gemeinden eine Frist von 5 Jahren seit Inkrafttreten des revidierten RBG am 1. Juli 2011. Andererseits besteht im Kanton Glarus, wie das Verwaltungsgericht ausführlich dargelegt hat, Überprüfungsbedarf hinsichtlich der Fruchtfolgeflächen (FFF).
Streitig sind dagegen der Anpassungsbedarf und die Planungsabsichten der Gemeinde im Bereich des streitigen Grundstücks.
3.1. Die Vorinstanz führte aus, dass die Parzelle südlich direkt an die Landwirtschaftszone angrenze; gemäss der Bodenkartierung komme ihr überwiegend FFF-Qualität zu. Insofern bestehe ein öffentliches Interesse an der Überprüfung einer allfälligen landwirtschaftlichen Nutzung, welche den Erlass einer Planungszone rechtfertige. Zwar sehe der nun vorliegende Entwurf des Gemeinderats zum kommunalen Richtplan den Verbleib der streitigen Parzelle in einem Arbeitsplatzgebiet vor. Daraus könne aber aufgrund des nach wie vor latenten Bedarfs an FFF noch nicht mit Sicherheit geschlossen werden, dass die Parzelle in der Bauzone verbleibe. Zudem bleibe unklar und müsse überprüft werden, ob die Parzelle weiterhin der Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) IV zugeordnet werden könne (sie liege in der Nähe einer Gewerbezone mit ES III und einer Wohn-Gewerbezone mit ES II). Die noch ausstehenden Entscheide dürften nicht durch das Erteilen der Baubewilligung präjudiziert werden, weshalb ein erhebliches öffentliches Interesse an der Planungszone bestehe, welches das private Interesse an der sofortigen Überbauung überwiege.
3.2. Die Beschwerdeführer werfen den Vorinstanzen und namentlich der Gemeinde Glarus Nord rechtsmissbräuchliches, widersprüchliches Verhalten vor. Die Gemeinde habe ständig neue, wechselnde Begründungen für den Erlass der Planungszone nachgeschoben: In der Begründung des ursprünglichen Beschlusses vom 21. Dezember 2011 sei einzig die Standortfrage hinsichtlich der Wärmeversorgung durch die KVA sowie das Problem der Fruchtfolgeflächen genannt worden; die laufende Ortsplanungsrevision 2011 sei erstmals im Einspracheentscheid vom 14. Mai 2012 erwähnt worden. Am 1. Oktober 2012 seien dann plötzlich inhaltliche Mängel des Baugesuchs und der Umfang des Bauvorhabens geltend gemacht worden. Die Beschwerdeführer halten die FFF-Problematik für vorgeschoben: Die Auszonung der Parzelle sei nie ein Thema gewesen: Gemäss kommunalem Richtplanentwurf sei hier weiterhin ein Arbeitsplatzgebiet und sogar ein Entwicklungsschwerpunkt vorgesehen. Noch im Herbst 2013 sei der Beschwerdeführer 1 aufgefordert worden, die Parzelle in der kantonalen Baulanddatenbank erfassen zu lassen.
3.3. Der Vorwurf wechselnder Begründungen erscheint unberechtigt: Von Anfang an wurden zwei Aspekte thematisiert, nämlich einerseits die Fruchtfolgeflächen und andererseits der Konflikt mit den nahegelegenen Wohnzonen:
Im Beschluss des Gemeinderates vom 21. Dezember 2011 wurde sowohl auf die Bodenkartierung (FFF) als auch auf die Standortfrage verwiesen. Dabei wurde nicht nur die Möglichkeit der Fernwärmeversorgung durch die KVA, sondern auch die "Beeinträchtigung der dahinter liegenden Wohnquartiere durch Lärm, Erschütterungen und Geruch" thematisiert. Damit wurde die Frage aufgeworfen, ob die Parzelle aufgrund der nahegelegenen Wohnquartiere als Standort für eine Holzextraktionsanlage geeignet sei.
Beide Begründungselemente finden sich auch im Einspracheentscheid der Gemeinde vom 14. Mai 2012, in dem einerseits auf das Problem der FFF und andererseits auf das Konfliktpotenzial zu den weiter westlich liegenden Wohngebieten hingewiesen wurde. Die Gemeinde ging davon aus, dass die Parzelle, die heute noch völlig industriefrei sei und von der restlichen Industriezone durch die Kantonsstrasse getrennt werde, künftig möglicherweise nicht mehr für diesen Nutzungszweck vorzusehen sei.
In der Beschwerdeantwort der Gemeinde im Verfahren vor dem DBU vom 1. Oktober 2012 wurde dieser Begründungsansatz weitergeführt: Gerade das enorme Bauvorhaben der Beschwerdeführerin 2 habe ergeben, dass die Frage, ob Grundstück Nr. 904 in einer Industriezone mit ES IV gemäss der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verbleiben könne, dringend überprüft werden müsse. Unmittelbar angrenzend befinde sich eine Wohn-Gewerbezone und im Abstand von weniger als 100 m eine Wohnzone. In einer der Hauptwindrichtungen und in einem Umkreis von weniger als 1 km liege die Mehrheit der Wohnzonen von Bilten.
3.4. Auch im Entwurf des kommunalen Richtplans (der zwischenzeitlich an der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 2. Oktober 2014 genehmigt wurde) finden sich beide Elemente wieder:
3.4.1. Zwar ist die Parzelle Nr. 904 einem Arbeitsgebiet im Entwicklungsschwerpunkt von Bilten mit der Ausrichtung "Gewerbe und Industrie" zugewiesen; gleichzeitig ist sie aber auch als Fruchtfolgefläche gekennzeichnet. Es wird daher bei der Nutzungsplanung zu prüfen sein, ob die Verpflichtung zur planerischen Sicherung von Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 30 Abs. 1 RPV und dem revidierten kantonalen Richtplan, allenfalls in Verbindung mit weiteren Planungszielen und -grundsätzen, eine Zuweisung der Parzelle zur Landwirtschaftszone erfordert. In diesem Fall könnte das streitige Bauvorhaben klarerweise nicht mehr bewilligt werden.
3.4.2. Sollte die Parzelle dagegen in der Bauzone verbleiben, hat die Gemeinde im Nutzungsplanungsverfahren noch die Möglichkeit, die Zonenkonformität näher zu umschreiben und dabei Industriebetriebe, die ein hohes Konfliktpotenzial mit der angrenzenden Wohnnutzung aufweisen, auszuschliessen. Diese Planungsmöglichkeit würde durch die Bewilligung des Baugesuchs für die streitige Holzextraktionsanlage ebenfalls vereitelt. Auch unter diesem Blickwinkel durften die Vorinstanzen ein öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung der Planungszone bejahen.
3.5. Der Vorwurf des rechtsmissbräuchlichen, widersprüchlichen Verhaltens erweist sich als unbegründet.
Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf den verfassungsrechtlich garantierten Vertrauensschutz (Art. 9 BV).
4.1. Sie machen geltend, die Kontaktstelle für Wirtschaft des Kantons habe der Beschwerdeführerin 2 ein Aufstellung möglicher Standorte für den Betrieb ausgehändigt, in der auch die Parzelle Nr. 904 aufgeführt worden sei. Daraufhin sei am 11. Juli 2011 ein Kaufrechtsvertrag abgeschlossen worden. Am 6. September 2011 habe eine Besprechung mit Vertretern von Kanton und Gemeinde stattgefunden, darunter auch der Vorsteherin des zuständigen kantonalen Departements, dem Gemeindepräsidenten und der Bereichsleiterin Bau und Umwelt von Glarus Nord. Damals sei das Projekt detailliert vorgestellt worden und das Vorgehen hinsichtlich des Umweltverträglichkeitsberichts besprochen worden. Eine weitere Besprechung habe am 2. November 2011 stattgefunden, u.a. mit Präsentation des vorgesehenen Extraktionsverfahrens, der hierfür eingesetzten Chemikalien, damit verbundener Gefahren sowie Erschliessungsfragen. Zu keinem Zeitpunkt sei von irgendeinem der Anwesenden die Absicht bekundet worden, die Parzelle Nr. 904 einer Planänderung zu unterziehen. Die Beschwerdeführer hätten deshalb darauf vertrauen dürfen, dass die Parzelle weiterhin als Industrieparzelle zur Verfügung stehen und das Baugesuch im ordentlichen gesetzlichen Verfahren geprüft und behandelt werde. Im Vertrauen darauf habe die Beschwerdeführerin 2 aufwendige Projektierungsarbeiten zur Vorbereitung von Baugesuch und UVB in Auftrag gegeben. Die Planungszone sei erst nach Publikation des Baugesuchs am 14. November 2011 erlassen worden, als der Gemeinde klar geworden sei, dass sie zahlreiche gegen das Projekt erhobene Einsprachen zu erledigen hätte.
4.2. Aus den Vorbringen der Beschwerdeführer ergibt sich, dass den Beschwerdeführern jedenfalls keine ausdrücklichen Zusicherungen zum Fortbestand der geltenden Bau- und Zonierungsvorschriften gemacht wurden. Aufgrund der schon im Frühjahr 2011 eingeleiteten Gesamtrevision der Richt- und Nutzungsplanung der Gemeinde konnte eine Änderung der Zuweisung der Parzelle Nr. 904 zur Industriezone auch nicht ausgeschlossen werden, zumal es sich um eine noch unüberbaute, landwirtschaftlich genutzte Parzelle mit Fruchtfolgequalität im Grenzbereich zur Landwirtschaftszone und zur Wohn-/Gewerbezone handelt. Unter diesen Umständen durften die Beschwerdeführer das Schweigen der Behörden auch nicht als konkludente Zusicherung verstehen.
Dagegen erscheint es plausibel, dass sich die Gemeindebehörden erst aufgrund des Baugesuchs (samt UVB) und der Einsprachen über die Tragweite des Bauvorhabens bewusst wurden und Zweifel bekamen, ob es sinnvoll sei, eine Industrieanlage mit derart grossem Immissions- und Gefahrenpotenzial in der Nähe der Wohngebiete von Bilten anzusiedeln, weshalb sie erst zu diesem Zeitpunkt eine Planänderung im Bereich von Parzelle Nr. 904 ins Auge fassten und hierfür eine Planungszone erliessen.
Die Änderung der Zonenordnung nach Einreichung eines Baugesuchs ist jedoch unter dem Blickwinkel des Vertrauensschutzes nicht von vornherein unzulässig, auch wenn das Baugesuch den bisherigen gesetzlichen Anforderungen entsprach (was vorliegend nicht zu beurteilen ist). Unter Umständen kann jedoch dem Baugesuchsteller bzw. dem Grundeigentümer ein Entschädigungsanspruch für die nutzlos gewordenen Aufwendungen (insbesondere Projektierungskosten) zustehen, wenn die Änderung einzig zur Verhinderung des Vorhabens erfolgte und er dies nicht voraussehen musste (vgl. BGE 119 Ib 229 E. 4a S. 237; 117 Ib 497 E. 7b S. 500 f.; Urteil 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 8.1).
Aus dieser Rechtsprechung lässt sich ableiten, dass es einer Gemeinde, die erst aufgrund eines konkreten Bauprojekts eine (zulässige) Planänderung bzw. -überprüfung ins Auge fasst, nicht verwehrt ist, die dazu nötigen Schritte einzuleiten. Dazu gehört auch der Erlass einer Planungszone, um zu verhindern, dass sie das Baugesuch noch vor Abschluss der Planungsarbeiten bewilligen muss. Allfällige Entschädigungsfolgen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 BGG). Die Gemeinde Glarus Nord obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Glarus Nord, dem Departement Bau und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. Januar 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber