Art. 42 Abs. 2, Art. 106 Abs. 2, Art. 97 Abs. 1 BGG; adaptive Mobilfunkantennen, Standortdatenblatt und Worst-Case-Betrachtung: Für den rechnerischen Nachweis der Einhaltung der Anlagegrenzwerte ist die im Standortdatenblatt beantragte Sendeleistung massgebend, nicht die technisch maximal mögliche Leistung; die Ablehnung von Beweisanträgen verletzt das rechtliche Gehör nicht, wenn keine konkreten Anhaltspunkte für Unrichtigkeit bestehen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hält die NISV-Grenzwerte, die Beurteilung adaptiver Antennen nach dem Worst-Case-Szenario, die METAS-Messmethoden und das Qualitätssicherungssystem für rechtmässig; eine Praxisänderung setzt triftige Gründe voraus (consid. 4-5).
1C_187/2024
Urteil vom 1. Juli 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Stephan Kratzer,
Einwohnergemeinde Büren an der Aare, Bauverwaltung, Kreuzgasse 32, Postfach 161, 3294 Büren an der Aare,
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern.
Gegenstand
Baubewilligung (Mobilfunkanlage),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 29. Februar 2024 (100.2020.476U).
Die Swisscom (Schweiz) AG stellte am 11. März 2019 bei der Einwohnergemeinde (EG) Büren ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf der Parzelle Nr. 482 in Büren an der Aare. Das Vorhaben umfasst die Errichtung eines freistehenden, rund 25 m hohen Antennenmasts mit drei konventionellen Multibandantennen (Frequenzbänder 700-900 MHz und 1,4 bis 2,6 GHz) sowie drei adaptiven Antennen (Frequenzband 3,4 bis 3,8 GHz). Letztere sollen gemäss dem neuen Mobilfunkstandard 5G betrieben werden.
Die EG Büren an der Aare bewilligte mit Gesamtentscheid vom 2. März 2020 das Bauvorhaben und wies die von A.A.________ und B.A.________ sowie C.C.________ und D.C.________ dagegen eingereichten Einsprachen ab.
Gegen diesen Gesamtentscheid reichten A.A.________ und B.A.________ sowie C.C.________ und D.C.________ Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion (BVD) des Kantons Bern ein. Mit Entscheid vom 1. Dezember 2020 wies die BVD die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.
Dagegen erhoben A.A.________ und B.A.________ sowie C.C.________ und D.C.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, welches das Rechtsmittel mit Urteil vom 29. Februar 2024 abwies, soweit es darauf eintrat.
A.A.________ gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. März 2024 an das Bundesgericht und beantragt, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. Februar 2024 aufzuheben und die Baubewilligung für die streitbare Antenne nicht zu erteilen. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zur Neubeurteilung und Verbesserung der Baugesuchsunterlagen und Prüfberichte zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt er, es sei bei der Antennenherstellerfirma eine Beglaubigung einzuholen, welche bestätige, dass die streitbare Antenne mit den genannten Sendeleistungen adaptiv funktioniere. Weiter seien ihm die für die Hochrechnung erforderlichen Original-Antennendiagramme auszuhändigen.
Mit Präsidialverfügung vom 30. April 2024 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der in Frage stehenden Mobilfunkanlage die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die Swisscom beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht sowie die Bau- und Verkehrsdirektion schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die EG Büren an der Aare lässt sich nicht vernehmen. Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet das angefochtene Urteil als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes. A.A.________ gelangt mit drei weiteren Eingaben an das Bundesgericht, in denen er u.a. seine Verfahrensanträge ergänzt und im Übrigen an seinen ursprünglich gestellten Anträgen festhält.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und wohnt innerhalb des im Standortdatenblatt berechneten Einspracheperimeters. Er hat damit ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils und ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG haben Rechtsschriften unter anderem die Begehren und deren Begründung zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen (vgl. BGE 146 IV 297 E. 1.2; 143 II 283 E. 1.2.2; 138 I 171 E. 1.4; je mit Hinweisen). Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nicht frei, sondern nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.5.3; 147 II 44 E. 1.2; je mit Hinweisen). Gleiches gilt für die Frage, ob die Vorinstanz den Sachverhalt offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (BGE 148 IV 39 E. 2.3.5), festgestellt hat (Art. 97 Abs. 1 BGG). Mit ungenügend begründeten Rügen und allgemein gehaltener, rein appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid setzt sich das Bundesgericht nicht auseinander (vgl. BGE 148 I 104 E. 1.5; 145 I 26 E. 1.3; je mit Hinweisen). Ist ein Begehren nicht hinreichend begründet, so ist darauf nicht einzutreten (BGE 143 II 283 E. 1.2.2).
Vorliegend beantragt der Beschwerdeführer in der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Seine Ausführungen erschöpfen sich dabei grossmehrheitlich in allgemeiner bzw. grundsätzlicher Kritik an der Bewilligungs- und Vollzugspraxis im Zusammenhang mit dem Mobilfunkstandard 5G. Wo er konkret auf Erwägungen Bezug nimmt, handelt es sich grösstenteils um solche aus anderen Entscheiden des Verwaltungsgerichts oder von kantonalen Verwaltungsbehörden, sodass der Eindruck entsteht, die Begründung sei aus Inhalten diverser früherer Eingaben zusammengetragen worden. Immerhin ist zumindest ansatzweise auch eine Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid zu erkennen. Soweit allerdings hinsichtlich der erhobenen Rügen eine gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung besteht, welche der Beschwerdeführer als falsch erachtet und sinngemäss eine Praxisänderung fordert, stellt sich weiter die Frage, inwiefern er sich hinreichend mit dieser Rechtsprechung auseinandersetzt. Ob die Beschwerde den obigen Begründungsanforderungen genügt, kann letztlich offenbleiben, weil sie in der Sache ohnehin abzuweisen ist.
Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren umstritten war die geplante Installation dreier adaptiver Antennen und deren Betrieb gemäss dem neuesten Mobilfunkstandard 5G. Die Vorinstanz hält fest, das strittige Bauprojekt umfasse den Betrieb adaptiver Antennen unter Anwendung eines Korrekturfaktors nicht. Sie hat das Vorhaben daher ausschliesslich nach der sogenannten Worst-Case-Betrachtung beurteilt und wie ihre Unterinstanzen für bewilligungsfähig befunden.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die strittigen adaptiven Antennen könnten mit den im Standortdatenblatt deklarierten Leistungen (200, 300 und 500 W) überhaupt nicht adaptiv senden. Damit der adaptive Betrieb technisch möglich sei, seien die Mobilfunkbetreiberinnen nämlich darauf angewiesen, ihre Antennen mit höheren Sendeleistungen im Sinne des Korrekturfaktors zu betreiben. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung geltend. Da die Vorinstanz seine Beweisanträge abgewiesen habe, sei ihm zudem das rechtliche Gehör verweigert worden. Werde der Korrekturfaktor in Anspruch genommen, wovon hier auszugehen sei, könne es zeitlich und örtlich zu höheren Feldstärken kommen und würden die Anlagegrenzwerte überschritten. Die Anwendung des Korrekturfaktors sei bundesrechtswidrig.
4.1. Wie das BAFU und die Vorinstanz zu Recht festhalten, ist es Sache der Mobilfunkbetreiberinnen zu beurteilen, welche Sendeleistungen funktechnisch sinnvoll sind. Für den rechnerischen Nachweis der Einhaltung der Anlagegrenzwerte ist nicht die technisch mögliche maximale Sendeleistung einer Antenne, sondern die im Standortdatenblatt beantragte Sendeleistung massgebend (vgl. Urteile 1C_190/2024 vom 13. Mai 2025 E. 4.1; 1C_134/2024 vom 19. März 2025 E. 5.4; je mit Hinweisen). Der Vorinstanz ist somit entgegen dem Beschwerdeführer keine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung und auch keine Gehörsverletzung vorzuwerfen, wenn sie die diesbezüglichen Beweisanträge abwies. Folglich ist dem Verfahrensantrag des Beschwerdeführers auf Einholung einer "Beglaubigung" bzw. technischen Bestätigung des Antennenherstellers auch im bundesgerichtlichen Verfahren kein Erfolg beschieden. Was die in den späteren Eingaben vorgenommenen Ergänzungen dieses Verfahrensantrags anbelangt, so sind diese verpätet erfolgt und können somit nicht berücksichtigt werden (vgl. BGE 143 II 283 E.1.2.3; zit. Urteil 1C_134/2024 E. 3.4).
4.2. Von vornherein nicht zu hören sind die Vorbringen des Beschwerdeführers, soweit diese ausserhalb des Streitgegenstandes liegen. Das betrifft insbesondere die Kritik im Zusammenhang mit dem auf die streitgegenständlichen Antennen gerade nicht angewandten Korrekturfaktor (vorne E. 3; vgl. Urteil 1C_573/2023 vom 31. Oktober 2024 E. 3.2 mit Hinweisen).
Nur der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin ein ordentliches Baugesuch stellen müsste, wenn sie auf die vorliegend streitige Mobilfunkanlage (bzw. deren adaptiven Antennen) einen Korrekturfaktor anwenden wollte (vgl. BGE 150 II 379 E. 4). Dass die Beschwerdegegnerin nach Auffassung des Beschwerdeführers im Kanton Bern den Korrekturfaktor bisher hundertfach rechtswidrig (gemeint wohl: ohne ein ordentliches Baubewilligungsverfahren zu durchlaufen) eingeführt habe, dürfte - soweit diese Annahme überhaupt zutrifft - darin begründet gewesen sein, dass diese Rechtsfrage bis April 2024 höchstrichterlich nicht definitiv geklärt war. Sodann hat es das Bundesgericht zwischenzeitlich mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip für vereinbar beurteilt, bei adaptiven Mobilfunkantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung auf die maximale Sendeleistung einen Korrekturfaktor anzuwenden, wobei die korrigierte, für die Berechnung des Anlagegrenzwertes massgebliche Sendeleistung nicht durchgehend, sondern lediglich über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden muss (Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 6, zur Publikation vorgesehen).
Der Beschwerdeführer ist weiter der Auffassung, die Einhaltung der Grenzwerte im adaptiven Betrieb sei vorliegend nicht sichergestellt. Damit die Auswirkungen der geplanten Anlage korrekt beurteilt werden könnten, müssten zwingend die "Original-Antennendiagramme für Broadcast und Traffic Beams" beigezogen werden. Zudem seien bei adaptiven Antennen genaue Abnahme- bzw. Kontrollmessungen generell nicht möglich und das Qualitätssicherungssystem erweise sich als ungenügend. Die Vorinstanz verweise zu Unrecht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Das Bundesgericht habe eine Verletzung des Vorsorgeprinzips und die Untauglichkeit der Messmethode sowie des Qualitätssicherungssystems nämlich nur für konventionelle, nach dem Worst-Case-Szenario geprüfte Antennen ohne Berücksichtigung der Adaptivität verneint. Dessen ungeachtet verstiessen die Anlagegrenzwerte nach Ansicht des Beschwerdeführers ohnehin gegen höherrangiges Bundesrecht, insbesondere gegen das Vorsorgeprinzip.
5.1. Die Vorinstanz hat sich zu den Antennendiagrammen und dem vom Beschwerdeführer angeführten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ausführlich geäussert. Insbesondere hält sie fest, es bestünden keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die eingereichten umhüllenden Antennendiagramme nicht für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen würden. Aus dem Umstand, dass das Diagramm ohne elektrischen Neigungswinkel ("tilt electrical 0") dargestellt werde, ergebe sich nicht, dass das Antennendiagramm nicht sämtliche möglichen "Beams" abdecke. Dies habe zwischenzeitlich auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erkannt.
Die Ausführungen der Vorinstanz stehen im Einklang mit der Einschätzung des BAFU als Umweltfachbehörde des Bundes, wonach ein Abstellen auf einen Neigungswinkel von 0° bei adaptiven Antennen üblich sei (vgl. zit. Urteil 1C_190/2024 E. 5.1 mit Hinweisen). Folglich bestand kein Anlass, andere bzw. zusätzliche Unterlagen beizuziehen und ist dem diesbezüglichen Verfahrensantrag auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht nachzukommen.
5.2. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die festgelegten Anlagegrenzwerte würden gegen das Vorsorgeprinzip verstossen, so kann hierzu auf das bundesgerichtliche Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 hingewiesen werden. Das Bundesgericht kam darin zum Schluss, die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien rechtskonform. Das BAFU komme seiner Aufgabe nach, in diesem Bereich die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu verlangen (zit. Urteil 1C_100/2021 E. 5.3.3 und 5.7 mit weiteren Hinweisen). Diese Beurteilung wurde seither mehrfach bestätigt (Urteile 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2; 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024; 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 9.3). Die Beurteilung adaptiver Antennen nach der Worst-Case-Betrachtung ist gemäss gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ebenfalls rechtmässig (grundlegend Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6; jüngst Urteile 1C_134/2024 vom 19. März 2025 E. 5.1; 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 5.2). Die Annahme des Beschwerdeführers, das Bundesgericht habe sich im zit. Urteil 1C_100/2021 überhaupt nicht mit dem adaptiven Betrieb auseinandergesetzt, ist offenkundig falsch. Es führte darin lediglich aus, adaptive Antennen könnten auch nicht adaptiv (d.h. konventionell) betrieben werden und gälten in diesem Fall nicht als adaptive Antennen (vgl. Urteil 1C_590/2023 vom 6. Januar 2025 E. 4.1 mit Hinweis auf zit. Urteil 1C_100/2021 E. 2.2). Dass jedenfalls die Antennen Nrn. 7-9 der damals strittigen Mobilfunkanlage - wie hier - adaptiv betrieben werden sollten und sich das Bundesgericht mit der diesbezüglichen Kritik auseinandergesetzt hat, geht aus dem Entscheid klar hervor (zit. Urteil 1C_190/2024 E. 5.2 mit Hinweis auf zit. Urteil 1C_100/2021 Sachverhalt lit. A und E. 4 ff.).
Sodann hat das Bundesgericht in mehreren Urteilen bestätigt, dass die vom Eidgenössischen Institut für Metrologie (METAS) empfohlenen Messmethoden zur Durchführung von Abnahmemessungen adaptiver Antennen zwecktauglich sind (siehe zit. Urteile 1C_190/2024 E. 5.2; 1C_134/2024 E. 6.2; je mit Hinweisen). Auch mit der Kritik am Qualitätssicherungssystem im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen, die wie hier nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden, hat sich das Bundesgericht bereits mehrfach auseinandergesetzt. Derzeit besteht kein Anlass, das Funktionieren der Qualitätssicherungssysteme zu verneinen (zit. Urteile 1C_190/2024 E. 5.2; 1C_134/2024 E. 7; je mit Hinweisen).
5.3. Der Beschwerdeführer bringt keine triftigen Gründe vor, die ein Abweichen von der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten würden (vgl. zu den Anforderungen an eine Praxisänderung statt vieler BGE 149 II 354 E. 2.3 mit Hinweisen). Seine Rügen erweisen sich somit allesamt als haltlos, soweit sie überhaupt den Begründungsanforderungen genügen und nicht ohnehin am Streitgegenstand vorbeizielen (vgl. vorne E. 2 und 4.2).
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der durch ihren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin wird im bundesgerichtlichen Verfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; zit. Urteil 1C_190/2024 E. 6 mit Hinweis).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Büren an der Aare, der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Juli 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen