Art. 4 RPG; Art. 47 RPV; devolutive effect of appeals in planning matters: a subsequent amendment of local building regulations that merely aligns text or plan sketches with existing case law and removes a regulatory inconsistency may be treated as a subordinate, technical subsequent change not requiring renewed public participation, provided no overriding public interest is shown. The circle of persons to be involved under Art. 4 RPG is determined with considerable discretion; the mere number of affected landowners does not establish such an interest. For technically limited plan revisions, the reporting duty under Art. 47 RPV is satisfied if the adopting authority’s decision sets out the reasons, alternatives, and relevant interests in a manner enabling review; a separate formal report is not indispensable when the informational purpose is otherwise achieved (consid. 3–4).
1C_199/2022
Urteil vom 4. März 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiberin Dambeck.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Urs Pfister,
gegen
Politische Gemeinde St. Gallen,
Stadtrat, Rathaus, 9001 St. Gallen,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Teilrevision öffentlich-rechtlicher Bauvorschriften,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung I, vom 17. Februar 2022 (B 2021/110).
Auf Antrag der Direktion Planung und Bau der Stadt St. Gallen beschloss der Stadtrat St. Gallen, den Nachtrag I zum Vollzugsreglement der Stadt St. Gallen vom 6. Dezember 2005 zur Bauordnung und zum Reklamereglement (VR-BO/St. Gallen; SRS 731.11) zu erlassen und die Direktion mit der Durchführung des öffentlichen Auflageverfahrens zu beauftragen.
Während der öffentlichen Auflage erhob A.________ Einsprache, die der Stadtrat mit Beschluss vom 31. März 2020 abwies. Gleichentags beschloss er, dem Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen zuzustimmen und die Direktion zu beauftragen, diesen dem kantonalen Amt für Raumentwicklung und Geoinformation zur Genehmigung einzureichen. Dieses genehmigte den Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen mit Verfügung vom 22. April 2020. Die Vorsteherin der Direktion eröffnete A.________ diese Verfügungen am 29. April 2020 als Gesamtentscheid.
Den dagegen von A.________ erhobenen Rekurs wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 3. Mai 2021 im Sinne der Erwägungen ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wies die Beschwerde von A.________ mit Entscheid vom 17. Februar 2022 ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid gelangt A.________ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. März 2022 an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Entscheids vom 17. Februar 2022 im Sinne der darauffolgenden Ausführungen. Soweit nicht bereits aufgehoben, seien im Sinne der darauffolgenden Ausführungen auch der Beschluss des Stadtrats vom 7. [recte: 17.] Dezember 2019, der Einspracheentscheid des Stadtrats vom 31. März 2020, der Festsetzungsbeschluss des Stadtrats vom 31. März 2020, die Genehmigungsverfügung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation vom 22. April 2020 und der Rekursentscheid des Baudepartements vom 3. Mai 2021 aufzuheben.
Die Vorinstanz beantragt unter Verweisung auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Auch das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen und verweist zur Begründung auf den verwaltungsgerichtlichen und den eigenen Entscheid. Die Direktion Planung und Bau der Stadt St. Gallen beantragt im Rahmen ihrer Vernehmlassung ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Beschwerdeführerin nahm dazu keine Stellung.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die Teilrevision des städtischen Vollzugsreglements zur Bauordnung und zum Reklamereglement. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG); ein Ausnahmegrund gemäss Art. 83 ff. BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Miteigentümerin eines Grundstücks im Planungsperimeter sowie Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2. Nach dem Prinzip des Devolutiveffekts geht die Zuständigkeit zum Entscheid über eine angefochtene Verfügung grundsätzlich an die Beschwerdeinstanz über (vgl. BGE 143 I 177 E. 2.5.2 mit Hinweis). Zudem bewirkt der Devolutiveffekt, dass der Entscheid der Beschwerdeinstanz prozessual die angefochtene Verfügung ersetzt und damit alleiniger Anfechtungsgegenstand für einen nachfolgenden Instanzenzug bildet (BGE 146 II 335 E. 1.1.2; 136 II 539 E. 1.2; 125 II 29 E. 1c; Urteile 2C_261/2022 vom 7. Februar 2024 E. 1.3; 1C_47/2020 vom 17. Juni 2021 E. 2.2; 1C_270/2019 vom 27. Februar 2020 E. 1.1; zum Ganzen: BGE 130 V 138 E. 4.2; je mit Hinweisen). Die Entscheide unterer Instanzen sind inhaltlich notwendigerweise mitangefochten (BGE 146 II 335 E. 1.1.2; 134 II 142 E. 1.4; 125 II 29 E. 1c; Urteil 1C_210/2022 vom 3. Januar 2024 E. 1.2; je mit Hinweisen).
Somit ist es entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf die Beschwerde nicht eingetreten ist, soweit die Beschwerdeführerin auch die Aufhebung der Beschlüsse und des Entscheids des Stadtrats und der Verfügung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation beantragt hatte. Es trifft denn auch nicht zu, dass diese aufgehoben oder dahingefallen sind. Wie sich aus den obigen Darlegungen ergibt, hat der Rechtsmittelentscheid diese Entscheide in prozessualer Hinsicht ersetzt. Ebenso wenig ist der Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen aufgehoben oder dahingefallen.
Aus denselben Gründen ist auch auf die Beschwerde an das Bundesgericht nicht einzutreten, soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Beschlüsse und des Entscheids des Stadtrats, der Verfügung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation und des Entscheids des Baudepartements beantragt. Es kann diesbezüglich auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
Mit dem vorliegend umstrittenen Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen sollen folgende Bestimmungen des VR-BO/St. Gallen aufgehoben werden:
" Art. 2Verweis auf anerkannte Normen
1 Die im Anhang I aufgeführten Normen werden als anerkannte Regeln der Baukunde für Bauten und Anlagen angewendet."
"Anhang 1: Normen
(Stand 01.10.2006)
Verkehrsanlagen
Bauten und Anlagen
Ausserdem sollen die Skizzen bzw. Plandarstellungen über Messweise in Anhang 2 VR-BO/St. Gallen, S. 7, betreffend das Attikageschoss (Art. 35 der Bauordnung der Stadt St. Gallen vom 29. August 2000 [BO/St. Gallen; SRS 731.1]) wie folgt geändert werden:
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 4 RPG (SR 700), weil für die Teilrevision des VR-BO/St. Gallen kein Mitwirkungsverfahren durchgeführt worden sei.
3.1.
3.1.1. Gemäss Art. 4 RPG unterrichten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem Raumplanungsgesetz (Abs. 1). Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2). Die Pläne nach dem Raumplanungsgesetz sind öffentlich (Abs. 3).
In Art. 34 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons St. Gallen vom 5. Juli 2016 (PBG/SG; sGS 731.1) ist vorgesehen, dass bei Erlass und Änderung von Richt- und Nutzungsplänen nach- und nebengeordnete Planungsträger rechtzeitig angehört werden (Abs. 1). Die für den Planerlass zuständige Behörde sorgt für eine geeignete Mitwirkung der Bevölkerung (Abs. 2).
3.1.2. Die Mitwirkung im Sinne von Art. 4 RPG ist eine Einflussmöglichkeit, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden ist. Sie gehört wie das Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse politische Einflussnahme bewirken (BGE 135 II 286 E. 4.2.3; Urteil 1C_243/2017 vom 5. Februar 2018 E. 5.3.3 mit Hinweis). Den zuständigen Behörden steht bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt insbesondere für die Bestimmung des Kreises, der in ein Mitwirkungsverfahren einzubeziehen ist (BGE 135 II 286 E. 4.1; 133 II 120 E. 3.2). Berechtigt, sich informieren zu lassen und an der Mitwirkung teilzunehmen, ist "die Bevölkerung". Ein besonderer Interessennachweis ist nicht verlangt. Es liegt allerdings nahe, dass die durch die Planung direkt betroffenen Personen, die in einem späteren Rechtsmittelverfahren zur Beschwerde legitimiert sind, ihre Interessen bereits im Mitwirkungsverfahren im Sinne von Einwendungen und Anregungen geltend machen (BGE 135 II 286 E. 4.2.3). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist es bundesrechtlich nicht zu beanstanden, wenn bei mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordneten nachträglichen Planänderungen ohne weitergehendes öffentliches Interesse von einer Nachholung des Mitwirkungsverfahrens abgesehen wird. Mit Blick auf die Zweckbestimmung des Mitwirkungsrechts ist es mit Art. 4 RPG vereinbar, wenn Interessierte nicht vorgängig an jedem einzelnen Punkt der Neugestaltung teilnehmen können und insoweit namentlich von der Planänderung direkt betroffene Personen auf den Rechtsmittelweg verwiesen werden (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 mit Hinweisen auf die Lehre; zum Ganzen: Urteil 1C_243/2017 vom 5. Februar 2018 E. 5.3.4). Inwiefern dies gemäss Art. 34 PBG/SG nicht der Fall sein soll, zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf, weshalb darauf nicht einzugehen ist.
3.2. Die Vorinstanz erwog, die Anpassung von Anhang 2 VR-BO/ St. Gallen gehe auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts zurück, demzufolge es sich bei Treppenhäusern, Entrées und Liften entgegen der Skizze in Anhang 2 VR-BO/St. Gallen um anrechenbare Geschossflächen handle. Die entsprechende Anpassung von Anhang 2 VR-BO/St. Gallen sei deshalb als eine untergeordnete nachträgliche Änderung der öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften einzustufen, die nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sei. Für die Anpassung dieser Skizze in Anhang 2 VR-BO/St. Gallen habe das Mitwirkungsverfahren daher nicht wiederholt werden müssen.
Zudem hielt sie fest, soweit Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 VR-BO/St. Gallen lediglich Vollzugscharakter zukomme, solle mit dessen ersatzloser Aufhebung der Stadt St. Gallen lediglich derselbe Beurteilungsspielraum verschafft werden, der ihr bei den anderen Normen zustehe. Inhaltlich sollten daraus für die Betroffenen keine Änderungen resultieren, zumal Bauten und Anlagen bereits von Gesetzes wegen den notwendigen Anforderungen an die Sicherheit nach den Regeln der Baukunde entsprechen müssten. Somit handle es sich auch bei der Aufhebung von Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 VR-BO/St. Gallen um eine untergeordnete nachträgliche Änderung der öffentlich-rechtlichen kommunalen Bauvorschriften, die nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sei und keiner Mitwirkung der Bevölkerung bedürfe.
3.3.
3.3.1. Mit ihrem Argument, die Änderungen hätten erhebliche Auswirkungen für Tausende von Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, vermag die Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen, dass die Vorinstanz zu Unrecht eine untergeordnete Planänderung ohne weitergehendes öffentliches Interesse angenommen hat. Mit der Anzahl der von einer Planänderung betroffenen Personen allein ist noch kein allgemeines Interesse der Bevölkerung an der Planänderung dargetan (vgl. ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Band II, 4. Aufl. 2017, N. 4a zu Vorbemerkungen zu den Art. 58-63 BauG/BE).
3.3.2. Die Anpassung der Skizze zum Attikageschoss in Anhang 2 VR-BO/St. Gallen geht unbestrittenermassen auf einen verwaltungsgerichtlichen Entscheid aus dem Jahr 2010 zurück, der in der St. Gallischen Gerichts- und Verwaltungspraxis 2010 publiziert ist (Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2009/139, B 2009/140 vom 11. Mai 2010 = GVP 2010 Nr. 107). Die Beschwerdeführerin macht weder geltend, dass diese Rechtsprechung in der Zwischenzeit aufgegeben wurde, noch bestreitet sie die vorinstanzliche Erwägung, wonach der Stadt St. Gallen seither die Anwendung der entsprechenden baugesetzwidrigen Skizze im Baubewilligungsverfahren versagt war. Ebenso wenig macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die mit dem Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen beschlossene Anpassung der Skizze von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung abweicht. Es handelt sich mithin um die Aufhebung einer seit mehreren Jahren bestehenden Diskrepanz zwischen der Rechtsprechung und der Skizze in Anhang 2 VR-BO/St. Gallen, die gemäss den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Vorinstanz zu keiner Änderung der kommunalen Bestimmungen zu den Attikageschossen führt. Vor diesem Hintergrund kam die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass die Anpassung des Anhangs 2 VR-BO/St. Gallen eine untergeordnete nachträgliche Änderung der öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften der Stadt St. Gallen ohne weitergehendes öffentliches Interesse ist. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass die Bevölkerung im Fall einer Revision der Vorschriften über das Attikageschoss die Möglichkeit haben müsse, die Richtigkeit der Regelung bezüglich Längsfassaden zu erörtern, dass der angepasste Anhang 2 VR-BO/St. Gallen mit Art. 84 PBG/SG nicht vereinbar sei, dass nach dem Entscheid im Jahr 2010 erst im Jahr 2020 eine separate Teilrevision erfolge und auf ein Mitwirkungsverfahren aus Zeitgründen verzichtet worden sei, sind nicht nachvollziehbar bzw. rechtsgenüglich dargetan, weshalb darauf nicht einzugehen ist.
3.3.3. Auch in Bezug auf die ersatzlose Streichung von Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 VR-BO/St. Gallen kam die Vorinstanz zum Schluss, dass es sich dabei um eine untergeordnete nachträgliche Änderung ohne weitergehendes öffentliches Interesse handelt. Sie hielt zutreffend fest, dass für die betroffenen Personen daraus inhaltlich keine Änderungen resultieren sollten, zumal Bauten und Anlagen bereits von Gesetzes wegen den notwendigen Anforderungen an die Sicherheit nach den Regeln der Baukunde entsprechen müssten. Mit dieser Argumentation setzt sich die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenüglich auseinander, wenn sie geltend macht, die Rechte der Bauherrschaften würden dadurch gestärkt (weniger Vorschriften) und jene der Nachbarn und Nachbarinnen beschnitten. Soweit sie sodann vorbringt, den Bestimmungen über die Grundstückszufahrten und die Sichtknoten komme eine grosse Bedeutung zu, weil die Stadt St. Gallen über keine Vorschriften zu den Nutzungsdichten verfüge, kann ihr nicht gefolgt werden. Mithin vermag die Beschwerdeführerin nicht darzutun, inwiefern hinsichtlich der Aufhebung von Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 VR-BO/St. Gallen die Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG hätte gewährt werden müssen. Bei diesem Ergebnis braucht auf die von der Vorinstanz getroffene Unterscheidung, ob dem VR-BO/St. Gallen gesetzesvertretender oder vollziehender Charakter zukommt und auf die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht eingegangen zu werden.
3.3.4. Soweit die Beschwerdeführerin Entscheide des Verwaltungsgerichts und des Baudepartements anführt und geltend macht, in diesen Fällen sei das Erfordernis eines Mitwirkungsverfahrens bejaht worden, vermag sie daraus nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Sollte sie damit eine Verletzung von Art. 8 BV geltend machen wollen, kommt sie der diesbezüglich bestehenden qualifizierten Rügepflicht nicht nach (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.3.5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, im angefochtenen Entscheid sei aktenwidrig von der "Wiederholung" des Mitwirkungsverfahrens die Rede, obwohl ein solches gar nie stattgefunden habe. Was die Beschwerdeführerin aus diesem Vorbringen für sich ableiten möchte, ist nicht ersichtlich. Auch erschliesst sich nicht, dass die Vorinstanz von einem stattgefundenen Mitwirkungsverfahren ausgegangen wäre. Vielmehr scheint es sich dabei um einen nicht rechtsrelevanten Verschreiber zu handeln.
3.4. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erachtete die Vorinstanz den Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen somit zu Recht als untergeordnete Planänderung ohne weitergehendes öffentliches Interesse. Eine Verletzung von Art. 4 RPG ist nicht gegeben. Auf den Zeitpunkt der Gewährung der Mitwirkung braucht bei diesem Ergebnis nicht mehr eingegangen zu werden.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 47 RPV (SR 700.1) und von Art. 25a in Verbindung mit Art. 33 RPG, weil für die Teilrevision des VR-BO/St. Gallen kein Planungsbericht vorliege.
4.1.
4.1.1. Der Planungsbericht ist in Art. 47 RPV (Berichterstattung gegenüber der kantonalen Genehmigungsbehörde) geregelt. Demnach erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und Art. 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen (Art. 47 Abs. 1 RPV). Insbesondere legt sie dar, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen (Art. 47 Abs. 2 RPV).
Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Art. 26 Abs. 1 RPG). Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen (Art. 26 Abs. 2 RPG). Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG).
4.1.2. Der Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV ist für die kantonale Genehmigungsbehörde gemäss Art. 26 RPG bestimmt. Er erlaubt ihr, die entscheidrelevanten Informationen von Amtes wegen zu erhalten sowie den Planungsentscheid und vor allem die diesem zugrunde liegende Gewichtung der Interessen nachzuvollziehen (Urteile 1C_693/2017 vom 26. Februar 2020 E. 3.1 mit Hinweisen; 1C_17/2008 vom 13. August 2008 E. 2.2, in: SJ 2008 I S. 471; AEMISEGGER/KISSLING, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 50 zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, S. 29). Zudem dient der Planungsbericht auch den Rechtsmittelinstanzen als Instrument zur Überprüfung, ob der Nutzungsplan mit den Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes übereinstimmt (Urteile 1C_288/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 3.2; 1C_852/2013 vom 4. Dezember 2014 E. 3.1.2; je mit Hinweisen). Aus Sicht des Raumplanungsrechts ist der Planungsbericht nicht Planbestandteil, sondern Teil der (Entscheidungs-) Grundlagen für die Planerlass- und insbesondere für die Plangenehmigungsbehörden. Aus Sicht des Verfahrensrechts handelt es sich demgegenüber um eine Entscheidbegründung. Es geht unter anderem um die Transparenz der Entscheidfindung, um das Aufzeigen der sachlichen Entscheidgrundlagen sowie um die Ermöglichung der Anfechtung (RUDOLF MUGGLI, in: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL]/Bundesamt für Raumentwicklung [ARE], Der Umweltteil des Planungsberichts nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung, Rechtsgutachten, 2005, S. 29 f.; vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 20 zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, S. 14). Die Erstellung eines Planungsberichts ist eine zwingende Voraussetzung für die Genehmigung von Nutzungsplänen (vgl. Urteile 1C_852/2013 vom 4. Dezember 2014 E. 3.2; 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3, in: DEP 2006 S. 887, RDAF 2007 I S. 437; AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 45 zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, S. 27). Da Nutzungspläne nach Art. 14 RPG sehr unterschiedliche Ausprägungen haben können, ist bei den Anforderungen an den Planungsbericht entsprechend zu differenzieren (vgl. Urteile 1C_55/2020 vom 26. November 2020 E. 3; 1C_390/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.2; AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 48 zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, S. 28; RUDOLF MUGGLI, a.a.O., S. 30 und 38). Die Berichterstattung soll sich auf das Wesentliche beschränken und der Bedeutung und dem Umfang der jeweiligen Nutzungsplanung angepasst sein (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 48 zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, S. 28).
4.2.
4.2.1. Der Stadtrat stimmte dem Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen mit Beschluss vom 17. Dezember 2019 zu und beauftragte die Direktion Planung und Bau, das öffentliche Auflageverfahren durchzuführen. In diesem Beschluss legte der Stadtrat ausführlich dar, dass und weshalb aufgrund eines Entscheids des Verwaltungsgerichts in Bezug auf Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 VR-BO/St. Gallen Handlungsbedarf bestehe. Er zeigte auf, dass die notwendige Anpassung des VR-BO/St. Gallen grundsätzlich auf zwei unterschiedliche Arten erfolgen könne, welche Aspekte bei der Wahl der Vorgehensweise zu berücksichtigen seien und weshalb die Variante der ersatzlosen Aufhebung vorzuziehen sei. Mit Bezug auf die Anpassung der Skizze in Anhang 2 VR-BO/St. Gallen erörterte der Stadtrat die massgebenden Rechtsgrundlagen sowie die der Anpassung zugrunde liegende verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und kam zum Schluss, dass auch hier Handlungsbedarf bestehe. Die Skizze stimme nicht mit der aktuell gültigen Praxis des Amts für Baubewilligungen überein. Abschliessend erläuterte der Stadtrat das Verfahren sowie die Koordination mit der nachfolgenden Gesamtrevision der Ortsplanung.
4.2.2. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz erwog, dieser Beschluss des Stadtrats genüge in Bezug auf den streitbetroffenen Nachtrag I zum VR-BO/St. Gallen inhaltlich den Anforderungen an einen Planungsbericht im Sinne von Art. 47 Abs. 1 RPV. Dies wird von der Beschwerdeführerin weder bestritten noch macht diese geltend, dass sie die Anpassungen des VR-BO/St. Gallen nicht habe nachvollziehen können. Dass die Ausführungen des Stadtrats nicht in einem expliziten Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV erfolgten, sondern in Form des genannten Beschlusses, verletzt vorliegend kein Bundesrecht. Die zwei Anpassungen des VR-BO/St. Gallen sind rein technischer Natur ohne direkte Auswirkungen auf den Zonenplan oder die Bauordnung. Entsprechend den Darlegungen in oben stehender Erwägung 3 musste denn auch keine Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG gewährt werden. An einen Planungsbericht gemäss Art. 47 waren unter den gegebenen Umständen von vornherein keine hohen Anforderungen zu stellen. Zudem wies die Vorinstanz mit Blick auf die Ausführungen in obiger Erwägung 4.1.2 zu Recht darauf hin, dass die kantonale Genehmigungsbehörde die Stadt im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht aufgefordert habe, die eingereichten Unterlagen zu ergänzen. Dass die Beschwerdeführerin auch die Genehmigungsverfügung angefochten hat, ändert daran nichts. Im Übrigen rügte sie das Fehlen eines Planungsberichts gemäss Art. 47 RPV erstmals im vorinstanzlichen Verfahren. Was die Beschwerdeführerin sodann aus der geltend gemachten Einsprachelegitimation für sich ableiten möchte, geht aus ihren Vorbringen nicht schlüssig hervor. Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin mit ihrem nicht weiter begründeten Vorbringen, der Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV sei bei Ortsplanungserlassen stets Teil der öffentlichen Auflage, weshalb die öffentliche Auflage des Nachtrags I zum VR-BO/St. Gallen ohne den Planungsbericht unvollständig und damit gesetzwidrig gewesen sei, keine Verletzung von Art. 25a Abs. 2 lit. b und Art. 25a Abs. 4 sowie Art. 33 RPG darzutun. Nachdem die Erstellung des Planungsberichts im Raumplanungsgesetz selber nicht direkt vorgesehen ist, ist darin auch der Zeitpunkt im Verwaltungsverfahren, zu dem der Bericht vorliegen muss, nicht geregelt. Auch die Raumplanungsverordnung enthält diesbezüglich keine detaillierten Angaben (Urteil 1C_17/2008 vom 13. August 2008 E. 2.2, in: SJ 2008 I S. 471; vgl. auch AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 52 zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, S. 30; RUDOLF MUGGLI, a.a.O., S. 28).
4.3. Eine Verletzung von Art. 47 RPV ist somit zu verneinen.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Politischen Gemeinde St. Gallen, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. März 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Dambeck