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1C_2/2024

Urteil vom 7. Mai 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Trutmann.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Niederhasli,
Dorfstrasse 17, 8155 Niederhasli,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Gfeller,

Gegenstand
Kosten für Ersatzvornahme (Rückbau),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung,

1. Kammer, vom 17. November 2023 (VB.2023.00397).

Sachverhalt:

A.

Am 14. Mai 2013 erteilte der Gemeinderat Niederhasli unter anderem A.________ die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für ein eigenmächtig erstelltes Gartenhaus auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1643 in U.________ unter Bedingungen und Auflagen. Namentlich soweit das Vordach der Baute über die Grundstückgrenze auf die der Gemeinde gehörende Nachbarsparzelle Nr. 1642 hinausragte, ordnete der Gemeinderat den Rückbau an. Die Beschwerden von A.________ beim Baurekursgericht sowie beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieben erfolglos. Mit Urteil 1C_184/2016 vom 14. November 2016 wies das Bundesgericht eine dagegen erhobene Beschwerde ebenfalls ab, und mit Urteil 1F_9/2017 vom 27. März 2017 trat es auf ein Gesuch um Revision und Wiedererwägung seines Urteils vom 14. November 2016 nicht ein.
Mit Verfügung vom 12. Februar 2019 ordnete der Gemeinderat androhungsgemäss die Vollstreckung bzw. den ersatzvornahmeweisen Rückbau unter Kostenauflage an. Auch den dagegen erhobenen Beschwerden von A.________ war kein Erfolg beschieden. Mit Urteil 1C_140/2020 vom 18. November 2020 wies das Bundesgericht eine entsprechende Beschwerde letztinstanzlich ab, soweit es darauf eintrat.

B.

Am 15. November 2022 verpflichtete der Gemeinderat A.________ zur Zahlung von Ersatzvornahmekosten in der Höhe von Fr. 81'814.30 und ordnete eine Sicherungsmassnahme an. In teilweiser Gutheissung einer dagegen erhobenen Beschwerde reduzierte das Baurekursgericht die entsprechende Kostenauflage. Mit Urteil vom 17. November 2023 hiess auch das Verwaltungsgericht eine gegen den baurekursgerichtlichen Entscheid erhobene Beschwerde von A.________ teilweise gut; es verpflichtete ihn noch zur Zahlung von Fr. 44'790.70. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 3. Januar 2024 an das Bundesgericht beantragt A.________, den Beschluss des Gemeinderates vom 15. November 2022 aufzuheben und seinen Rekurs vom 20. Dezember 2022 gutzuheissen.
Das Verwaltungsgericht und der Gemeinderat beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Im Rahmen einer Replik hält der Beschwerdeführer an den gestellten Anträgen und an seiner Begründung sinngemäss fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die Kostenauflage einer Ersatzvornahme. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG). Ein Ausnahmegrund gemäss Art. 83 ff. BGG ist nicht gegeben. Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Urteils und als zur Zahlung der Ersatzvornahmekosten Verpflichteter insoweit zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.2. Das Bundesgericht ist an den Streitgegenstand der Vorinstanz gebunden (vgl. Urteil 1C_85/2023 vom 12. Februar 2024 E. 1.2; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, Rz. 1280). Vor Verwaltungsgericht war nur noch die Höhe der dem Beschwerdeführer überbundenen Ersatzvornahmekosten umstritten. Nicht Gegenstand des Verfahrens war hingegen die Rechtmässigkeit des Bauentscheids und der Vollstreckungsverfügung, in welcher die Modalitäten der exekutorischen Massnahme festgelegt wurden. Darüber hatte das Bundesgericht bereits entschieden (vgl. Urteile 1C_184/2016 vom 14. November 2016; [1F_9/2017 vom 27. März 2017]; 1C_140/2020 vom 18. November 2020). Es handelt sich um abgeurteilte Sachen (vgl. BGE 144 I 11 E. 4.2; 142 III 210 E. 2.1); Revisionsgründe sind weder dargetan noch ersichtlich.
Soweit sich die Beschwerde gegen die Modalitäten der Ersatzvornahme richtet, ist darauf somit nicht einzutreten. Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, mit der Ersatzvornahme sei der rechtmässige Zustand überschiessend wiederhergestellt worden. Mit den entsprechenden Ausführungen wendet er sich gegen die Vollstreckung als Realakt und nicht gegen die Kostenauflage. Der Realakt ist indes nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (vgl. dazu E. 2 des angefochtenen Urteils). Auf die Beschwerde ist auch in dieser Hinsicht nicht einzutreten.

1.3. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet einzig das Urteil des Verwaltungsgerichts. Dieses ersetzt den Entscheid des Baurekursgerichts, und dieser wiederum den Gemeinderatsbeschluss (sog. Devolutiveffekt, BGE 149 II 1 E. 4.7; 136 II 539 E. 1.2; je mit Hinweis). Soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung des gemeinderätlichen Beschlusses vom 15. November 2022 verlangt, kann auf die Beschwerde grundsätzlich nicht eingetreten werden (Urteil 1C_168/2022 vom 23. Oktober 2023 E. 1.2 mit Hinweis). Das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers ist im Lichte der Beschwerdebegründung indes so zu verstehen, dass er sich auch gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wendet. Soweit die Kostenauflage der Ersatzvornahme betreffend ist auf die Beschwerde somit einzutreten. Sie erweist sich indes als offensichtlich unbegründet, sodass sie im Verfahren gemäss Art. 109 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 BGG mit summarischer Begründung und unter Verweisung auf den angefochtenen Entscheid abzuweisen ist.

2.

2.1. Die Vorinstanz erwog, das nicht bewilligte Terrassenvordach auf dem Grundstück des Beschwerdeführers habe rückgebaut und ein Aussencheminée versetzt werden müssen. Im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme habe die Gemeinde Niederhasli dem Beschwerdeführer Kosten in der Höhe von Fr. 81'814.30 auferlegt. Im Rechtsmittelverfahren habe sich das Baurekursgericht eingehend mit der Festsetzung der Ersatzvornahmekosten auseinandergesetzt, auf die zutreffenden Erwägungen könne verwiesen werden (E. 7-12 des Entscheids des Baurekursgerichts). Zu berichtigen sei indes der offensichtliche Rechnungsfehler in der baurekursgerichtlichen Zusammenstellung der unzulässigen Kostenauflage: Betreffend die Rechnung der B.________AG vom 28. Juni 2019 (Projektleitung), welche dem Beschwerdeführer nicht auferlegt werden könne, sei von der unteren Instanz fälschlicherweise der Betrag von Fr. 373.20 statt Fr. 3'358.60 eingesetzt worden. Folglich seien die vom Gemeinderat Niederhasli ausgewiesenen Kosten von Fr. 81'814.30 um insgesamt Fr. 37'023.60 statt Fr. 34'038.20 zu reduzieren; dem Beschwerdeführer seien somit noch Ersatzvornahmekosten in der Höhe von Fr. 44'790.70 anstelle von Fr. 47'776.10 aufzuerlegen.

2.2. Das Baurekursgericht führte in E. 7 f. mit Verweis auf seine Kostenaufstellung in E. 13 aus, dem zur Zahlung verpflichteten Bauherrn könnten nur die notwendigen und angemessenen Ersatzvornahmekosten überbunden werden. Im Zusammenhang mit den Honoraren der Rechtsvertretung des Gemeinderats (Anwaltsbüro C.________) habe der Rekurrent somit nur Leistungen mit hinreichendem Bezug zur Ersatzvornahme (Rechnungspositionen vom 28. Januar bis 21. April 2021) zu tragen. Auch die Aufwendungen der D.________ AG (Rechnungen vom 29. April 2019 und 2. Juni 2021) sowie die Rechnung von E.________ vom 17. Mai 2021 habe der Rekurrent nicht zu übernehmen; die entsprechenden Kosten beträfen unter anderem die Eventualplanung der Ersatzvornahme über das Gemeindeland, falls der Rekurrent den Zugang zu seinem Grundstück verwehrt hätte. Vorliegend sei indes nicht ersichtlich, weshalb der Zugang zum Grundstück nicht notfalls mit polizeilichen Mitteln hätte verschafft werden können. Die Aufwände der F.________AG könnten sodann ebenfalls nur insoweit überbunden werden, als ein hinreichender Zusammenhang mit der Ersatzvornahme bestehe. Kosten, welche im Zusammenhang mit dem ursprünglichen Ersatzvornahmeversuch entstanden seien, könnten hingegen nicht dem Rekurrenten überbunden werden. Gleiches gelte für die Aufwendungen der G.________ AG sowie der B.________AG, sofern sie nicht einen hinreichenden Bezug zur Ersatzvornahme aufweisen würden. Die vom Gemeinderat ausgewiesenen Ersatzvornahmekosten von Fr. 81'814.30 seien daher entsprechend zu reduzieren.

2.3. Was der Beschwerdeführer gegen die vorinstanzlichen Erwägungen vorbringt, überzeugt nicht.

2.3.1. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, deren Sachverhaltsfeststellung sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1); es gilt das strenge Rügeprinzip (Art. 106 Abs. 2 BGG). Vorliegend verweist das Verwaltungsgericht in E. 2 f. des angefochtenen Urteils im Wesentlichen auf die Feststellungen des Baurekursgerichts. Der Beschwerdeführer zielt mit seinen sachverhaltlichen Ausführungen über die "richtige" Bezeichnung der Gebäudeteile auf seinem Grundstück, die Ersatzvornahme und die Handlungen von Personen in der (Bau-) Verwaltung an der Darstellung des Verwaltungsgerichts vorbei. Zudem schildert er primär seine Sicht der Dinge. Soweit er der Vorinstanz eine "falsche Tatsachendarstellung" und verschiedene Verfassungsverletzungen vorwirft, ohne diese zu begründen, hält seine Beschwerde den Anforderungen an die qualifizierte Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG) nicht stand. Gründe, weshalb vom Sachverhaltsfundament des vorinstanzlichen Urteils abgewichen werden sollte, legt der Beschwerdeführer damit nicht dar (Art. 97 Abs. 1 BGG).

2.3.2. Das vorinstanzliche Urteil ist sodann auch im Hinblick auf die rechtliche Würdigung der Kostenauflage nicht zu beanstanden. Umstritten ist nur die Angemessenheit der Kostenhöhe. Der Vorinstanz steht diesbezüglich ein grosses Ermessen zu; nur offensichtlich unnötige Kosten können der verpflichteten Person nicht überbunden werden (Urteil 1C_462/2014 vom 16. Oktober 2015 E. 4.1.1 mit Hinweis; vgl. auch ACKERMANN SCHWENDENER, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, 2000, S. 94 und die in der Fussnote 136 zitierten Verweise). Im Rahmen der bundesgerichtlichen Rechtskontrolle kann daher grundsätzlich nur überprüft werden, ob das kantonale Gericht sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat (BGE 147 V 194 E. 6.3).

2.3.3. Die Vorinstanz bejahte in E. 2 f. des angefochtenen Urteils unter Verweisung auf den Entscheid des Baurekursgerichts und die einschlägige kantonale Bestimmung (§ 30 Abs. 1 lit. b Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG/ZH; LS 175.2]) die Überbindung von Ersatzvornahmekosten in der Höhe von Fr. 44'790.70 auf den Beschwerdeführer. Mit den konkreten Rechnungspositionen der in die Ersatzvornahme involvierten Unternehmen setzte sich die Vorinstanz hinreichend auseinander und bestätigte die baurekursgerichtliche Bemessung der Kostenauflage bis auf eine Aufwandposition (vgl. E. 2.1 hiervor).

2.3.4. Soweit der Beschwerdeführer bemängelt, er habe vor der Ersatzvornahme keinen Einblick in die Kostenschätzung der beauftragten Unternehmen erhalten, ist er nicht zu hören. Durch die Ersatzvornahme wird die primäre Leistungspflicht namentlich umgewandelt in eine Pflicht zur Bezahlung der Kosten, die dem Gemeinwesen durch die Ersatzvornahme enstehen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1467 f.). Eine Pflicht zur vorgängigen Offenlegung der Kostenschätzung besteht nicht (vgl. auch HEINRICH ANDREAS MÜLLER, Der Verwaltungszwang, 1975, S. 8). Auch soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Kosten der Rechtsvertretung des Gemeinderats dürften ihm im Rahmen der Kostenauflage nicht überbunden werden, ist ihm nicht zu folgen. Die Vorinstanz legte in E. 2 mit Verweis auf den baurekursgerichtlichen Entscheid nachvollziehbar dar, dass die thematisierten Kosten der Rechtsberatung zwar keine eigentliche Ersatzhandlung darstellten. Diese Leistungen könnten indes im Zeitraum vom 28. Januar bis 21. April 2021 (Fr. 3'651.--) aufgrund des (engen) zeitlichen Zusammenhangs der Ersatzvornahme zugeordnet werden und seien daher vom Beschwerdeführer zu tragen. Zu den notwendigen Kosten zählt grundsätzlich auch der Verwaltungsaufwand, der dem Gemeinwesen durch das pflichtwidrige Verhalten erwächst (JAAG, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, N. 34 zu § 30). Das Argument des Beschwerdeführers basiert auf der Annahme, dass ihm keine Parteientschädigung des Gemeinwesens auferlegt werden darf, die diesem nicht von einem Gericht zugesprochen wurde. Darum geht es hier letztlich aber nicht; die Auffassung des Beschwerdeführers lässt die Ermessensbetätigung des Verwaltungsgerichts somit nicht als vollkommen unangemessen und willkürlich im Sinne von (Art. 9 BV) erscheinen, wenn es die strittigen Kosten aus dem Beizug einer Rechtsvertretung als notwendiger Aufwand qualifiziert.
Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer die Notwendigkeit der ihm überbundenen Kosten des Architekten (H.________), der I.________ GmbH, der F.________AG sowie der G.________ AG bestreitet. Dass die Auslagen des Rückbaus insgesamt tiefer und teilweise ganz entfallen wären, wenn sich der Beschwerdeführer selber um die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bemüht hätte, liegt auf der Hand. Eine Beschränkung der Kostenhöhe auf solche Auslagen würde indes dem Zweck der Ersatzvornahme widersprechen (JAAG/HÄGGI FURRER, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, N. 21 zu Art. 41 VwVG). Inwiefern die Vorinstanz bei der Bemessung der Kostenauflage ihr Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt haben soll, legt der Beschwerdeführer mit seinen Ausführungen nicht dar (E. 2.3.2 hiervor). Auch dass die von ihm geltend gemachten verfassungsmässigen Rechte durch die vorinstanzliche Beurteilung verletzt sein sollen, zeigt der Beschwerdeführer nicht auf. Auf die pauschalen Rügen ist daher nicht einzugehen (Art. 106 Abs. 2 BGG).

3.

Nach dem Gesagten ist die im Sinne von Art. 109 Abs. 2 lit. a BGG offensichtlich unbegründete Beschwerde im vereinfachten Verfahren gemäss Art. 109 Abs. 3 BGG mit summarischer Begründung und unter Verweisung auf den angefochtenen Entscheid abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen (Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Niederhasli und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. Mai 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Trutmann