Autonomy in interpreting municipal setback rule for balconiesKI-generiert

1C_204/2023

Urteil vom 1. Juli 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführende,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Benno Lindegger,

gegen

C.C.________ und D.C.________,
Beschwerdegegnerschaft,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Walter Wagner,

Politische Gemeinde Goldach,
Gemeinderat, Hauptstrasse 2, Postfach 95, 9403 Goldach,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung I, vom 16. März 2023 (B 2022/161).

Sachverhalt:

A.

A.A.________ und B.A.________, Goldach, sind Eigentümerin und Eigentümer des in der Wohnzone W2a (Zonenplan der Gemeinde Goldach vom 14. September 2015) gelegenen und mit einem Wohnhaus überbauten Grundstücks Nr. 687, Grundbuch Goldach. Das benachbarte Grundstück Nr. 701 steht im Eigentum von C.C.________ und D.C.________. Es liegt ebenfalls in der Wohnzone W2a und ist mit einem Wohnhaus überbaut.

B.

Mit Baugesuch vom 7. Dezember 2021 beantragten A.A.________ und B.A.________ bei der Gemeinde Goldach die Baubewilligung für die Erstellung einer Loggia (Vorbaute) an der Westfassade ihres Wohnhauses. Innert der Auflagefrist erhoben C.C.________ und D.C.________ Einsprache gegen das Bauvorhaben mit der Begründung, dass eine Vorbaute lediglich punktuell abgestützt werden dürfe und bloss ein Drittel der Fassadenlänge der Hauptbaute einnehmen dürfe, um von der Grenzabstandprivilegierung nach Art. 17 des Baureglements der Gemeinde Goldach (BauR Goldach) vom 13. Oktober 1998 / 20. August 2013 profitieren zu können. Die geplante Vorbaute erfülle diese Anforderungen nicht, weshalb sie allseitig einen Grenzabstand von 5 m einzuhalten habe.
Mit Beschluss vom 1. März 2022 erteilte der Gemeinderat Goldach die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies die Einsprache ab. Den dagegen von C.C.________ und D.C.________ erhobenen Rekurs vom 25. März 2022 wies das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen mit Rekursentscheid vom 14. Juli 2022 ab.
Dagegen erhoben C.C.________ und D.C.________ am 29. August 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Sie beantragten, der Entscheid sowie der Einspracheentscheid vom 1. März 2022 seien aufzuheben und das Baugesuch sei abzuweisen. Mit Entscheid vom 16. März 2023 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und hob den Rekursentscheid des Bau- und Umweltdepartements vom 14. Juli 2022 sowie den Gemeinderatsbeschluss vom 1. März 2022 auf.

C.

Am 3. Mai 2023 erheben A.A.________ und B.A.________ dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. März 2023 aufzuheben sowie den Entscheid des Bau- und Umweltdepartements vom 14. Juli 2022 (Nr. 68/2022) und den Beschluss des Gemeinderats vom 1. März 2022 gutzuheissen. Zudem sei den Beschwerdeführenden für ihr Bauvorhaben (Vorbauten/Loggia) die Baubewilligung zu erteilen unter Bedingungen und Auflagen gemäss Beschluss des Gemeinderats vom 1. März 2022. Allenfalls sei die Sache zur Neubeurteilung (Gutheissung der Baubewilligung und Kostenfolge) im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bau- und Umweltdepartement und die Gemeinde Goldach beantragen die Gutheissung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Auch C.C.________ und D.C.________ beantragen, die Beschwerde abzuweisen. A.A.________ und B.A.________ halten an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Baurechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG); ein Ausnahmegrund gemäss Art. 83 BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als unterlegene Partei sowie als Eigentümerin und Eigentümer des Baugrundstücks vom angefochtenen Entscheid besonders betroffen und damit zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 ff. BGG) einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet dieses von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). Die Anwendung von kantonalem (inklusive kommunalem) Recht prüft das Bundesgericht - von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen - als solche nicht frei, sondern grundsätzlich nur unter dem Blickwinkel der Willkür und nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 95 BGG i.V.m. Art. 9 BV und Art. 106 Abs. 2 BGG).

3.

Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss einen Verstoss gegen die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 Abs. 1 BV geltend. Die Vorinstanz habe den Beurteilungsspielraum der Gemeinde bei der Auslegung des kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Baurechts (Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach) missachtet.

3.1. Der erstinstanzliche Entscheid des Gemeinderats Goldach datiert vom 1. März 2022 und erging damit, wie die Vorinstanz ausführt und unbestritten geblieben ist, nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (PBG/SG; sGS 731.1) am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049). Mit Blick auf das Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im Planungs- und Baugesetz (PBG) " vom 8. März 2017, Baudepartement, Juristische Mitteilungen 2017/1/1 S. 3 f. bleibe das bis 30. September 2017 gültige Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (BauG/SG; nGS 32-47; in der Fassung vom 1. Januar 2015) auf das vorliegende Verfahren insoweit weiterhin anwendbar, als der kommunale Zonenplan und das Baureglement der Gemeinde Goldach im Hinblick auf die Umsetzung des PBG/SG noch nicht revidiert und in Kraft gesetzt seien. Die Bestimmungen des PBG/SG würden lediglich insoweit gelten, als sie im Kreisschreiben für unmittelbar anwendbar erklärt würden. Die hier in Betracht fallenden Art. 76 und 81 PBG/SG erforderten eine Umsetzung im Baureglement bzw. seien nicht direkt anwendbar. Auch dies ist unbestritten geblieben.

3.2. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433 E. 4.1; 146 I 83 E. 2.1; je mit Hinweisen).
Kommt einer Gemeinde im Raumplanungs- und Baurecht Autonomie zu, hat sich die kantonale Rechtsmittelbehörde auch dann Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn sie nach Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids prüft. Der den Gemeinden zustehende Spielraum wird gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht nur überschritten, wenn der kommunale Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist, sondern namentlich auch dann, wenn sich die Gemeinde von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (BGE 145 I 52 E. 3.6). Ob das Verwaltungsgericht den in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat, kontrolliert das Bundesgericht frei (BGE 145 I 52 E. 3.1 mit Hinweisen).

3.3. Auch das St. Galler Verfassungsrecht schützt die Gemeindeautonomie. Nach Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 (KV/SG; SR 131.225) sind die Gemeinden autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt. Die St. Galler Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (vgl. Urteil 1C_119/2023 vom 25. Juli 2023 E. 2.2). So sind die politischen Gemeinden befugt, im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen öffentlich-rechtliche Bauvorschriften zu erlassen (Art. 2 Abs. 1 BauG/SG). Sie legen den Grenzabstand von Gebäuden im Baureglement und gegebenenfalls in den Überbauungsplänen fest (Art. 56 Abs. 1 und 2 Satz 1 BauG/SG). Dies hat die Gemeinde Goldach mit dem Erlass ihres Baureglements, einschliesslich des Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach, der die hier streitige Grenzabstandsprivilegierung von Vorbauten regelt, getan. Es wird weder geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass der Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach kompetenzwidrig erlassen wurde.
Streitig ist demnach die Auslegung einer in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden kommunalen Bestimmung.

3.4. Wie die Vorinstanz darlegt, gilt in der Wohnzone W2a, in welcher das streitbetroffene Grundstück liegt, gemäss Art. 6 BauR Goldach ein kleiner Grenzabstand von 5 m und ein grosser Grenzabstand von 8 m. In Bezug auf Vorbauten regelt Art. 17 BauR Goldach:

"Art. 17 Vorbauten
1 Vorbauten sind Bauteile, welche über die Fassade vorspringen, wie Balkone, Erker, Vortreppen, Vordächer, Dachvorsprünge und Sonnenschutzkonstruktionen. Sie dürfen punktuell abgestützt werden, ausgenommen innerhalb des Strassenabstandes gegenüber Staatsstrassen.
2 Vorbauten von weniger als einem Drittel der Fassadenlänge sowie durchgehende Dachvorsprünge und Sonnenschutzkonstruktionen dürfen den Grenz- und den Strassenabstand um maximal 1.50 m unterschreiten."

3.5. Die Vorinstanz stützte sich auf den ihrer Ansicht nach klaren Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach, wonach die vorgesehene Grenzabstandsprivilegierung auf Vorbauten von weniger als einem Drittel der Fassadenlänge beschränkt werde. Sie prüfte, ob der Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach dem Sinn der Bestimmung und den ihr zugrunde liegenden Wertungen entspreche. Mit Abstandsvorschriften sollten gute wohnhygienische Verhältnisse geschaffen werden. Der Grenzabstand habe zudem eine "nachbarschützende" Funktion, indem er die Einflüsse von Bauten und ihrer Benutzung auf das Nachbargrundstück mindere. Vor diesem Hintergrund dürfte der Sinn von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach darin liegen, dass nur (kleinere) Vorbauten, welche eine bestimmte Länge nicht überschreiten und als Folge davon die Nachbarliegenschaft optisch und von der Nutzung her nur in relativ geringem Umfang beeinträchtigten, abstandsprivilegiert sein sollen. Sobald jedoch eine Vorbaute ein bestimmtes Längenmass überschreiten und damit auch die Nachbarliegenschaft stärker tangieren würde, solle sie vollumfänglich den regulären, für die Hauptbaute geltenden Grenzabstand einhalten und falle eine Grenzabstandsprivilegierung ausser Betracht. Mithin wäre lediglich eine Vorbaute mit einer Länge von rund 2.8 m (ein Drittel von 8.38 m) im Sinn von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach grenzabstandsprivilegiert und damit mit einer Grenzabstandsunterschreitung bewilligungsfähig. Der Umstand allein, dass die streitige Vorbaute von insgesamt 4.15 m Länge lediglich auf einer Länge von 1.4 m in den Grenzabstand rage und die übrige Länge von 2.85 m der Vorbaute den Grenzabstand nicht verletze, vermöge nichts an der fehlenden Grenzabstandsprivilegierung der geplanten Vorbaute und damit der fehlenden Bewilligungsfähigkeit zu ändern. Eine von dieser Auslegung von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach abweichende Praxis habe die Gemeinde nicht belegt. Die von der Gemeinde vorgenommene und von der Vorinstanz bestätigte extensive Interpretation von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach erweise sich mit Blick auf den klaren Wortlaut der Bestimmung und deren Sinn als unzulässig. Ein solches Ergebnis würde ihrer Ansicht nach eine entsprechende Reglementsänderung bzw. eine Umsetzung von Art. 81 PBG/SG voraussetzen.

3.6. Die Vorinstanz erwähnt die Gemeindeautonomie nicht und prüft die Auslegung von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach offenbar frei. Die Gemeinde legt Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach dahingehend aus, dass "Vorbauten von weniger als einem Drittel der Fassadenlänge [...] dürfen den Grenz (- und den Strassen-) abstand um maximal 1.50 m unterschreiten" heissen soll "Vorbauten dürfen den Grenzabstand um maximal 1.50 m auf weniger als einem Drittel der Fassadenlänge unterschreiten". Die Grenzabstandsprivilegierung soll damit auf eine bestimmte Länge beschränkt sein, unabhängig davon, welche Länge die Vorbaute insgesamt hat. Diese Auslegung ist zwar dem Wortlaut nicht unmittelbar zu entnehmen, doch erscheint sie vom Wortlaut noch gedeckt. Aus einer teleologischen Perspektive ist sie jedoch überzeugend. So wendet das Bau- und Umweltdepartement vor Bundesgericht ein, für die Gewährleistung der Wohnhygiene könne nur ausschlaggebend sein, dass Vorbauten auf nicht mehr als einem Drittel der Fassadenlänge grenzabstandsprivilegiert sind. Ob neben dem grenzabstandsprivilegierten Teil jedoch noch ein den Grenzabstand einhaltender Teil einer Vorbaute bestehe, sei für die Gewährleistung der Wohnhygiene irrelevant, was sie mit konkreten Beispielen untermauert. Die Auslegung und Praxis der Gemeinde sei sinnvoll.
Diese Einwände sind berechtigt. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht den in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum bei der Auslegung von Art. 17 Abs. 2 BauR Goldach durch die Gemeinde respektiert hat. Vielmehr hat es sich unzulässigerweise über das von Art. 50 Abs. 1 BV geschützte Ermessen der Gemeinde hinweggesetzt.

4.

Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Der vom Bau- und Umweltdepartement bestätigte Baubewilligungsentscheid der Gemeinde lebt damit wieder auf. Das Verwaltungsgericht wird die Kosten und Entschädigungen der vorinstanzlichen Verfahren neu zu verlegen haben (Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdegegnerschaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Überdies hat die Beschwerdegegnerschaft zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 16. März 2023 wird aufgehoben und der Rekursentscheid des Bau- und Umweltdepartements des Kantons St. Gallen vom 14. Juli 2022 bestätigt.

2.

Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der kantonalen Verfahren an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zurückgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.

4.

Die Beschwerdegegnerschaft hat den Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.

5.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Goldach, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. Juli 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Haag

Der Gerichtsschreiber: Bisaz