Art. 4 Abs. 1 lit. b KGÖ/GR; Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 30 Abs. 3 BV; Art. 16 Abs. 3 BV; Zugang zu Akten eines eingestellten Strafverfahrens und Justizöffentlichkeit. Das Prinzip der Justizöffentlichkeit vermittelt keinen Anspruch auf Einsicht in die gesamten Strafakten, sondern nur, soweit es um die öffentliche Verkündung bzw. Zugänglichkeit des Entscheids selbst geht. Der kantonale Ausschluss des Zugangs zu Dokumenten betreffend Strafverfahren erfasst nach Wortlaut, Systematik und Zweck sowohl hängige als auch abgeschlossene Strafverfahren. Eine Verletzung des Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist ist nach Gesamtwürdigung der Umstände zu verneinen, wenn keine besondere Dringlichkeit besteht und Verfahrensverzögerungen sachlich erklärt sind.
1C_206/2023
Urteil vom 6. Mai 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiberin Dambeck.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Prof. em. Dr. iur. Rainer J. Schweizer, und MLaw Philipp Walker,
gegen
Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden,
Hofgraben 5, 7001 Chur.
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer, vom 21. Februar 2023 (U 21 66).
A.________ ersuchte die Staatsanwaltschaft Graubünden am 5. Juni 2020 um Zustellung des Einstellungsentscheids und Einsicht in die Akten des Strafverfahrens betreffend den Verkauf der Therme Vals. Es gelte das Öffentlichkeitsprinzip. Die Staatsanwaltschaft teilte ihr mit Schreiben vom 15. Juni 2020 mit, das Gesetz des Kantons Graubünden vom 19. April 2016 über das Öffentlichkeitsprinzip (Öffentlichkeitsgesetz, KGÖ/GR; BR 171.000) finde auf Strafverfahren keine Anwendung. Allerdings könne gestützt auf das Bündner Einführungsgesetz zur Schweizerischen Strafprozessordnung vom 16. Juni 2010 (EGzStPO/GR; BR 350.100) Akteneinsicht gewährt werden, wenn ein schutzwürdiges Interesse bestehe. Mit Schreiben an die Staatsanwaltschaft vom 2. August 2020 hielt A.________ an ihrem Gesuch fest. Am 20. August 2020 verfügte die Staatsanwaltschaft, das Gesuch um Einsicht in die Akten des Strafverfahrens betreffend den Verkauf der Therme Vals werde abgewiesen.
Die von A.________ erhobenen Beschwerden wurden vom Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden mit Verfügung vom 3. August 2021 und vom Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 21. Februar 2023 abgewiesen, soweit auf die Beschwerde jeweils eingetreten wurde.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 2. Mai 2023 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 21. Februar 2023 sei aufzuheben. Ihr sei Einsicht in die Akten der Staatsanwaltschaft Graubünden zum eingestellten Strafverfahren gegen namentlich genannte Personen zu gewähren. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Festzustellen sei, dass das Verfahren überlang gedauert habe. Weiter sei das Urteil dem Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit sowie zwei namentlich genannten Personen mitzuteilen.
Das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit weist darauf hin, dass alle Instanzen die Beschwerdeführerin darauf aufmerksam gemacht hätten, dass die verlangte Akteneinsicht nicht im Verfahren gemäss Öffentlichkeitsgesetz, sondern im Verfahren nach dem Einführungsgesetz zur StPO zu beantragen wäre. Unter Verweis auf die Akten und das verwaltungsgerichtliche Urteil beantragt es die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz verweist auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Die Beschwerdeführerin wurde darüber in Kenntnis gesetzt.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG); ein Ausnahmegrund gemäss Art. 83 ff. BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Adressatin des angefochtenen Urteils und vom verweigerten Zugang zu den amtlichen Dokumenten Betroffene zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Das Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG frei, die Anwendung des (übrigen) kantonalen Rechts dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, d.h. namentlich auf Willkür, hin (BGE 146 II 367 E. 3.1.5; 141 I 36 E. 1.3; 138 I 143 E. 2; je mit Hinweisen). Es wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 142 V 577 E. 3.2 mit Hinweis).
Zu klären ist zunächst der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
3.1. Die Vorinstanz setzte sich bereits ausführlich mit dem Streitgegenstand auseinander und kam zum Schluss, Streitfrage sei, ob die Staatsanwaltschaft bzw. das kantonale Departement das Gesuch der Beschwerdeführerin um Einsicht in die Akten der am 3. Mai 2020 eingestellten Strafuntersuchung betreffend den Verkauf der Therme Vals gestützt auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz zu Recht abgewiesen habe.
3.2. Dass die Vorinstanz den Streitgegenstand damit falsch ermittelt hätte, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch nicht erkennbar, so dass vorliegend darauf abgestellt werden kann.
3.2.1. Die Frage, ob der Beschwerdeführerin Zugang zur Einstellungsverfügung zu gewähren ist, bildet somit auch im vorliegenden Verfahren nicht Streitgegenstand. Auf die diesbezüglichen Vorbringen ist daher nicht einzugehen.
3.2.2. Nachdem die Vorinstanz das Gesuch um Akteneinsicht allein gestützt auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz geprüft hat und die Beschwerdeführerin dies nicht bemängelt, erübrigt sich eine darüber hinausgehende Prüfung. Insbesondere ist nicht darauf einzugehen, ob der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse zukommt und ihr gestützt auf das kantonale Einführungsgesetz zur StPO oder auf Art. 29 Abs. 2 BV Einsicht in die Strafakten zu gewähren ist. Gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen wären in einem solchen Verfahren auch andere kantonale Instanzen zuständig gewesen. Dass bereits die Vorinstanz das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses nicht prüfte, stellt vor diesem Hintergrund keine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör dar, wie diese geltend macht.
4.1. Die Vorinstanz befasste sich mit dem Prinzip der Justizöffentlichkeit und kam zusammengefasst zum Schluss, zwar fielen auch Einstellungsverfügungen darunter. Jedoch bilde das Prinzip der Justizöffentlichkeit keine Grundlage für die Gewährung der Einsicht in die gesamten Strafakten, wie sie die Beschwerdeführerin verlange. Soweit diese eine Verletzung des Prinzips der Justizöffentlichkeit gemäss Bundesrecht (Art. 30 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 3 BV) geltend mache, ziele ihre Beschwerde deshalb ins Leere.
4.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist diese Schlussfolgerung der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass zwischen der Einsicht in die Einstellungsverfügung - die vorliegend nicht Streitgegenstand bildet (vgl. oben E. 3.2.1) - und der Einsicht in die gesamten Strafakten zu unterscheiden ist. Nur erstere ist vom Prinzip der Justizöffentlichkeit erfasst. Für die Gewährung von Einsicht in die Strafakten bildet das Prinzip der Justizöffentlichkeit demgegenüber keine Grundlage (BGE 147 I 463 E. 3.1.3).
5.1. Die Vorinstanz prüfte weiter, ob der Beschwerdeführerin gestützt auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz Einsicht in die Strafakten zu gewähren ist, wobei sie sich mit dessen sachlichem Geltungsbereich auseinandersetzte: Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b KGÖ/GR gelte dieses Gesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfahren. Sowohl die grammatikalische wie auch die historische Auslegung dieser Bestimmung ergebe, dass der Ausschluss sowohl für hängige als auch abgeschlossene Strafverfahren gelte. Die Bestimmung lasse keinen Spielraum für Interpretationen offen und entspreche der Regelung im Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3). Mithin seien Akten aus hängigen und abgeschlossenen Strafverfahren vom sachlichen Geltungsbereich des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes ausgeschlossen. Die Beschwerdeführerin habe daher keinen Erfolg, wenn sie sich für ihr Recht auf Einsicht in die Akten der eingestellten Strafuntersuchung auf das KGÖ/GR berufe.
5.2. Die Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber die Auffassung, der Vorbehalt gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b KGÖ/GR dürfe nicht auf die Akten von ehemaligen Strafverfahren ausgedehnt und diese dadurch der Anwendung des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes entzogen werden. Dies führte zu Rechtsunsicherheit und damit zu unhaltbaren Zuständen in der Praxis der Verwaltungsöffentlichkeit, verstosse gegen das Willkürverbot und entbehre einer klaren gesetzlichen Grundlage. Könnte eine Akteneinsicht nur unter Berufung auf Art. 29 Abs. 2 BV erreicht werden, widerspräche dies zudem dem Zweck und Ziel des KGÖ/GR.
5.3. Mit ihrer unsubstanziierten Kritik vermag die Beschwerdeführerin keine Rechtsverletzung darzutun, zumal sie sich mit den vorinstanzlichen Erwägungen nicht auseinandersetzt (vgl. oben E. 2). Abgesehen davon wurde sie bereits von der Staatsanwaltschaft auf Art. 36 Abs. 3 EGzStPO/GR hingewiesen, demzufolge die Akteneinsicht gewährt werde, wenn ein schutzwürdiges Interesse geltend gemacht werden könne. Auch die Vorinstanz erwog, der Beschwerdeführerin stehe es grundsätzlich offen, bei der Staatsanwaltschaft gestützt auf Art. 36 EGzStPO/GR ein neues Gesuch um Einsicht in die Akten der eingestellten Strafuntersuchung zu stellen und dabei ein schutzwürdiges Interesse geltend zu machen und darzulegen, inwiefern es überwiege. Weshalb dieser Hinweis "deplatziert" sein soll, erschliesst sich nicht. Eine Verletzung des Willkürverbots ist sodann auch darin nicht zu erblicken, dass die Vorinstanz nur den nach ihrer Ansicht relevanten Teil des BGE 147 I 463 zitiert hat. Inwiefern dieses Zitat unzutreffend oder rechtsverletzend und stattdessen die von der Beschwerdeführerin zitierten Erwägungen desselben Bundesgerichtsentscheids einschlägig sein sollen, zeigt sie nicht nachvollziehbar auf.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, es sei rechtsungleich und willkürlich, dass die Staatsanwaltschaft einem Medienschaffenden die Einstellungsverfügung ausgehändigt, ihr aber nicht einmal Einsicht gewährt habe.
Die Vorinstanz erwog zu Recht, dass zu unterscheiden sei zwischen der Einsicht in die Einstellungsverfügung einer Strafuntersuchung, wie sie der Medienschaffende erhalten haben soll, und der Einsicht in die Akten einer eingestellten Strafuntersuchung, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt (vgl. oben E. 4.2). Vor diesem Hintergrund kann die Beschwerdeführerin unter dem Titel der Rechtsgleichheit vorliegend nichts zu ihren Gunsten ableiten.
7.1. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine überlange Verfahrensdauer. Zwischen ihrem Gesuch und dem Versand des verwaltungsgerichtlichen Urteils lägen zweidreiviertel Jahre, wobei eine einzige, sehr einfache Rechtsfrage betreffend den Zugang zu den Akten der Staatsanwaltschaft Graubünden zu prüfen gewesen sei. Die unangemessene und überlange Dauer sei auf die systematische Verweigerung eines Staatsanwalts und dessen Unterstützung durch die Regierung zurückzuführen und habe ihr erhebliche und vermeidbare Kosten verursacht.
7.2. Art. 29 Abs. 1 BV verleiht jeder Person einen Anspruch auf Beurteilung ihrer Sache innert angemessener Frist. Ob die Verfahrensdauer angemessen ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind namentlich die Komplexität des Falls, das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und die Behandlung des Falls durch die Behörden sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für die betroffene Person (BGE 144 I 318 E. 7.1; 135 I 265 E. 4.4; je mit Hinweisen). Massgebend ist, ob das Verfahren in Anbetracht der auf dem Spiel stehenden Interessen zügig durchgeführt worden ist und die Gerichtsbehörden insbesondere keine unnütze Zeit haben verstreichen lassen (BGE 127 III 385 E. 3a; Urteil 1C_402/2023 vom 14. Dezember 2023 E. 5). Zwar beruft sich die Beschwerdeführerin auf Art. 6 EMRK. Jedoch tut sie nicht dar, inwiefern sich daraus weitergehende Ansprüche ergeben sollen.
7.3. Auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 5. Juni 2020 hat die Staatsanwaltschaft am 15. Juni 2020 geantwortet und nach einem weiteren Schreiben der Beschwerdeführerin am 20. August 2020 eine Verfügung erlassen. Dagegen gelangte die Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom 18. September 2020 an das kantonale Departement, das bis im November 2020 einen Schriftenwechsel durchführte. In Beantwortung einer E-Mail der Beschwerdeführerin vom 29. März 2021 informierte das Departement gleichentags, dass es sowohl für den Bereich Gesundheit als auch den Bevölkerungsschutz zuständig sei und sich daher infolge der Covid 19-Pandemie in den laufenden Beschwerdeverfahren Verzögerungen ergäben. Mit Verfügung vom 3. August 2021 wies es die Beschwerde ab. Am 3. September 2021 reichte die Beschwerdeführerin dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht ein, das bis im November 2021 einen Schriftenwechsel durchführte und die Honorarvereinbarung sowie die Kostennote einholte. Das Urteil erging am 21. Februar 2023 und wurde am 31. März 2023 verschickt.
7.4. Unabhängig davon, ob die Beschwerdeführerin ihre Rüge überhaupt rechtsgenüglich substanziiert hat (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; oben E. 2), ist eine Verletzung ihres Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist bei einer Gesamtbetrachtung zu verneinen. Dass die umstrittene Rechtsfrage keine besondere Komplexität aufwies, ist nicht von der Hand zu weisen. Gleichzeitig macht die Beschwerdeführerin weder geltend noch ist erkennbar, dass im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit bestand. Die Dauer des Verfahrens beim Departement wurde durch dieses nachvollziehbar mit den aussergewöhnlichen Umständen während der Covid 19-Pandemie begründet. Das Verfahren bei der Vorinstanz hat im Folgenden zwar eher lang gedauert. Eine überlange Verfahrensdauer bzw. eine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf Beurteilung innert angemessener Frist liegt jedoch noch nicht vor. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin bereits von der Staatsanwaltschaft mit Schreiben vom 15. Juni 2020 darauf aufmerksam gemacht wurde, dass die entsprechende Akteneinsicht nicht im Verfahren gestützt auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz, sondern im Verfahren gemäss Art. 36 EGzStPO zu beantragen wäre. Soweit ersichtlich hat die Beschwerdeführerin nie ein entsprechendes Begehren gestellt. Die von ihr behauptete systematische Verweigerung des Staatsanwalts und dessen Unterstützung durch die Regierung in dieser Sache, die ihr erhebliche und vermeidbare Kosten verursacht hätten, sind nicht nachvollziehbar dargetan, so dass darauf nicht eingegangen wird.
Nach diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der Antrag der Beschwerdeführerin, das Urteil sei zwei namentlich genannten Personen mitzuteilen, die weder im vorinstanzlichen noch (entgegen ihrer Ansicht) im bundesgerichtlichen Verfahren beteiligt waren bzw. sind, ist mangels Begründung ebenfalls abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Mai 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Dambeck