1C_208/2016
Urteil vom 8. November 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Grosser Rat des Kantons Graubünden, Masanserstrasse 14, Postfach, 7001 Chur.
Gegenstand
Ungültigerklärung der Initiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative),
Beschwerde gegen das Urteil vom 8. März 2016 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer als Verfassungsgericht.
Mit Beschluss vom 10. September 2013 stellte die Regierung des Kantons Graubünden fest, dass die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative) " zu Stande gekommen sei. Die Initiative hat die Form des ausgearbeiteten Entwurfs im Sinne von Art. 13 Abs. 1 KV/GR (SR 131.226) und sieht eine Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes vom 4. Juni 1989 (KJG; BR 740.000) vor, dessen derzeit gültige Fassung wie folgt lautet:
Art. 11 Jagdzeiten Abschusspläne
1 Die Regierung legt die Jagdzeiten in den Zeiträumen gemäss Absatz 2 derart fest, dass die Abschusspläne innert möglichst kurzer Zeit erfüllt werden können. Auf die Paarungszeit ist Rücksicht zunehmen.
2 Die Jagdzeiten sind in folgenden Zeiträumen anzusetzen:
3 Mit der Festlegung der Wildschutzgebiete und der Regelung der Jagd ist anzustreben, dass die Abschusspläne möglichst in den Zeiträumen gemäss Absatz 2 erfüllt werden.
4 Werden die Abschusspläne in den Zeiträumen gemäss Absatz 2 dieser Bestimmung nicht erfüllt, kann die Regierung zur Regulierung der Wildbestände Sonderjagden bis längstens 20. Dezember anordnen.
5 Die Regierung erlässt die nötigen Bestimmungen für die Durchführung von Sonderjagden. Dabei kann sie aufgrund der Zahl des zu erlegenden Wildes und der Grösse des Jagdgebietes die Gültigkeit des Jagdpatentes auf bestimmte Gebiete beschränken. Ebenso kann sie die Anzahl der Jagdpatente begrenzen.
Die Initiative sieht folgende Änderungen von Art. 11 KJG vor (Hervorhebungen) :
1 Die Regierung legt die Jagdzeiten in den Zeiträumen gemäss Abs. 2derart fest, dass die Abschusspläne innert möglichst kurzer Zeit, auf alle Fälle während der ordentlichen Hochjagd, vollumfänglicherfüllt werden können. Dabei sind diese so zu planen, dass die Wildbestände unter Einbezug der Wildasyle und deren Lage, ohne Sonderjagd reguliert werden können.
2 Die Jagdzeiten sind in folgenden Zeiträumen anzusetzen:
a) Hochjagd: In den Monaten September und Oktober, insgesamt 25 Tage, mit der Möglichkeit von Jagdunterbrüchen für die Dauer von mindestens drei aufeinanderfolgenden Tagen.
Die Absätze 4 und 5 sollen aufgehoben werden.
In ihrer Botschaft vom 12. August 2014 beantragte die Regierung dem Grossen Rat des Kantons Graubünden, auf die Vorlage einzutreten, die Sonderjagdinitiative jedoch aufgrund eines offensichtlichen Widerspruchs zum Bundesrecht für ungültig zu erklären. Die Regierung stützte sich dabei auf zwei externe Gutachten, einerseits ein wildtierbiologisches Gutachten von Prof. Dr. Klaus Robin vom 26. Februar 2014 und andererseits ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Tomas Poledna vom 5. Mai 2014.
Am 9. Februar 2015 erklärte der Grosse Rat die Initiative mit 79 zu 36 Stimmen für ungültig.
Dagegen erhoben Fortunat Ruffner, Renatus Casutt, Josef Nuth, Erhard Michel, Jakob Dönz, Anton Jäger und Christian Mathis am 2. März 2015 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie beantragten, der Grosse Rat sei anzuweisen, die Initiative den Stimmbürgern des Kantons Graubünden zur Abstimmung vorzulegen.
Mit Urteil vom 8. März 2015 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 3. Mai 2016 beantragen die genannten Personen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sonderjagdinitiative für gültig zu erklären.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Grosse Rat beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Stellungnahme dazu an ihren Anträgen und Rechtsauffassungen fest. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) ist der Auffassung, die Sonderjagdinitiative schliesse eine die natürliche Waldverjüngung gewährleistende Bestandesregulierung nicht aus. Bereits in einer vom Regierungsrat erbetenen Stellungnahme vom 5. Januar 2015 habe es dargelegt, dass weder das Bundesgesetz vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG; SR 922.0) noch das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0) eine umfassende Bejagungspflicht voraussetze. Sowohl der Grosse Rat als auch die Beschwerdeführer haben sich in der Folge erneut geäussert.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 8. November 2017 an einer öffentlichen Sitzung beraten.
Die Beschwerde gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts betreffend die Ungültigkeit der Initiative ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG zulässig. Mit der Stimmrechtsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, wozu die Rüge gehört, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für ungültig erklärt worden. Die Beschwerdeführer sind im Kanton Graubünden stimmberechtigt und somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, von kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie von kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht überprüft die Anwendung des kantonalen Rechts in diesem Umfang mit freier Kognition.
2.1. Der Kanton Graubünden kennt die Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung und in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfs (Art. 13 Abs. 1 KV/GR). Eine Initiative ist gemäss Art. 14 Abs. 1 KV/GR ganz oder teilweise ungültig, wenn sie die Einheit der Form oder der Materie nicht wahrt (Ziff. 1), in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht (Ziff. 2), undurchführbar ist (Ziff. 3), oder eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar ist (Ziff. 4).
2.2. Ob und inwiefern kantonale Volksinitiativen vorgängig auf ihre Rechtmässigkeit, das heisst auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht geprüft werden, bestimmt sich nach dem kantonalen Recht (BGE 128 I 190 E. 1.2 f. S. 193 f.; Urteil 1C_92/2010 vom 6. Juli 2010 E. 2.1, in: ZBl 112/2011 S. 262; je mit Hinweisen). Im Kanton Graubünden ist eine Volksinitiative gemäss Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV/GR dann ungültig, wenn ihr Widerspruch zum übergeordneten Recht offensichtlich ist. Das Verwaltungsgericht hielt mit Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Kanton Genf fest, dies sei der Fall, wenn der Widerspruch ins Auge springe und vernünftigerweise nicht verneint werden könne (vgl. Urteil 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E. 2.2 mit Hinweisen, in: PJA 2007 S. 902, wonach eine Ungültigerklärung gemäss der damaligen Genfer Verfassung voraussetzte, dass die Initiative klarerweise rechtswidrig ist ["manifestement non conforme au droit"]; vgl. auch Urteil 1C_357/2009 vom 8. April 2010 E. 1.3, 3.2.2 und 3.3, in: RDAF 2010 I S. 252, wo das Bundesgericht festhielt, an der Bundesrechtskonformität der zu beurteilenden Genfer Initiative bestünden zwar Zweifel, doch reichten diese nicht aus, um auf eine klare Rechtswidrigkeit zu schliessen). Überwindbare praktische Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Initiative sowie allenfalls mit der Umsetzung verbundene hohe Kosten für das Gemeinwesen können nicht zur Ungültigerklärung der Initiative führen (zur Publ. vorgesehenes Urteil 1C_267/2016 vom 3. Mai 2017 E. 3.3). Im Folgenden ist mithin zu untersuchen, ob die Sonderjagdinitiative dem übergeordneten Recht offensichtlich widerspricht. Das Bundesgericht prüft diese Frage frei (Art. 95 lit. d BGG und E. 1 hiervor; BGE 132 I 282 E. 1.3 S. 284 f. mit Hinweis).
2.3. Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf allerdings mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung eines Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 139 I 292 E. 7.2 und 7.2.1 S. 298 mit Hinweisen). Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint (a.a.O., E. 5.7 S. 296 mit Hinweisen; zum Ganzen: BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132 f. mit Hinweisen).
Kann der Initiative nach diesen Grundsätzen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht als offensichtlich unzulässig erscheinen lässt (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV/GR), ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen.
3.1. Das Verwaltungsgericht legt zusammengefasst dar, nach der Jagd- und Waldgesetzgebung des Bundes müssten die Kantone primär durch eine Basisbejagung des Wildes sicherstellen, dass sich der Wald natürlich verjüngen könne (Art. 3 Abs. 1 JSG, Art. 27 Abs. 2 WaG i.V.m. Art. 31 Abs. 1 der Verordnung vom 30. November 1992 über den Wald [Waldverordnung, WaV; SR 921.01]). Schutzmassnahmen wie Einzäunungen, Einzelabschüsse von Wild und dergleichen seien nur subsidiär zulässig, wenn sich im Bereich von besonders günstigen Wintereinständen oder anderen günstigen Orten Wildschäden nicht anders vermeiden liessen. Gemäss dem vom Regierungsrat in Auftrag gegebenen, wildtierbiologischen Gutachten von Prof. Dr. Robin könnten diese Vorgaben des Bundesrechts jedoch nicht erfüllt werden, wenn die Sonderjagd abgeschafft würde. Das Problem bestehe vor allem darin, dass viele Rothirsche in für Jäger unzugänglichen Gebieten (ausserhalb des Kantons, in Wildschutzgebieten oder in anderen unzugänglichen Gebieten) übersommerten und erst im Herbst ihre Wintereinstände aufsuchten. Die ordentliche Hochjagd sei deshalb zwingend durch eine Sonderjagd zu ergänzen, um auch diese Populationen zu erfassen. Für einen nachträglichen Eingriff durch eine Regie- bzw. Beamtenjagd liessen die Initiative und das geltende Recht keinen Raum.
3.2. Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, der Verzicht auf die Sonderjagd sei mit dem Bundesrecht vereinbar. Dieses sehe keine konkrete Pflicht der Kantone zur Jagd vor. Auch gemäss dem BAFU sei das Jagen in den Wintereinständen zu unterlassen. Es sei nicht erstellt, dass dadurch Schäden am Wald entstünden, die in ihrem Umfang bundesrechtswidrig seien. Das Verwaltungsgericht stütze sich insofern auf das wildtierbiologische Gutachten von Prof. Dr. Robin, welches jedoch von der falschen Prämisse ausgehe, dass das bisherige Jagdregime, abgesehen von der Abschaffung der Sonderjagd, beibehalten werde. Indessen könnten etwa die Jagd auf Weibchen und die Wildschutzgebiete anders geregelt werden. Auch könne mit einer Erhöhung des Fütterungsangebots, mit Einzäunungen und Aufforstungen dem Problem des Wildschadens begegnet werden. Dass das Waldgesetz derartige Massnahmen nur in zweiter Linie, nachdem das Mittel der Jagd ausgeschöpft sei, zulasse, treffe nicht zu. Schliesslich könne auch die Wildhut korrigierend eingreifen und zwar nicht nur in Bezug auf einzelne Tiere. Dies tue sie bereits heute.
3.3. Das BAFU äussert in seiner Stellungnahme die Auffassung, das aktuelle Bejagungsmodell des Kantons Graubünden (Hochjagd mit anschliessender Sonderjagd) ermögliche eine fachgerechte und den regionalen Bedingungen angepasste Regulierung der Wildbestände. Ein Verzicht auf die Sonderjagd würde zwar die bewährte Jagdplanung massiv erschweren, doch sei nicht auszuschliessen, dass sich die Ziele der Wildbestandsregulierung auch mit einem anderen Massnahmenmix erreichen liessen. Dies würde nebst Anpassungen der Privatjagd in jedem Fall aber auch Spezialabschüsse bedingen, sei es in Form der Regiejagd oder von Einzelabschüssen zur Wildschadenabwehr durch den Kanton. Hinsichtlich der möglichen Anpassungen der kantonalen Jagdorganisation verweist das BAFU auf den Kanton Glarus, wo die gezielte Bejagung der Rotwildbestände in den Jagdbanngebieten wesentlich zur Regulation beigetragen habe, sowie auf den Kanton Wallis, wo eine Freigabe des Kahlwildes (Kuh und Kälber) es erlaube, den Abschussplan zu rund 90 % bereits im Rahmen der Hochjagd zu erfüllen. Es könne jedoch nicht vorausgesagt werden, ob sich im Kanton Graubünden ähnliche Ergebnisse erzielen liessen, wenn diese Massnahmen übernommen würden. Weiter hält das BAFU fest, eine Intensivierung der Jagd führe meist nicht zu mehr Jagdstrecke (erlegtes Wild) und die Aufhebung der kantonalen Wildschutzgebiete wäre der Jagdeffizienz abträglich. Die Einführung weiterer Jagdintervalle bzw. Jagdunterbrüche zur Steigerung der Jagdeffizienz sei denkbar, doch lasse die Sonderjagdinitiative dafür wenig Raum, zumal die Hochjagdzeit auf nur 25 Tage verlängert werde. Zur umstrittenen Frage, ob die Migration von Tieren aus dem Schweizerischen Nationalpark, anderen Kantonen oder dem Ausland zu den Wintereinständen im Kanton Graubünden eine nach Abschluss der Migration erfolgende Sonderjagd erfordere, hält das BAFU fest, es sei ihm nicht bekannt, inwiefern die Jagdplanung grenzüberschreitend vorgenommen werde, eine Regulation des Rotwilds sei jedoch aktuell nur ausserhalb des Nationalparks denkbar.
Im Ergebnis kommt das BAFU zum Schluss, dass bei einem Einbezug der Regiejagd eine hinreichende Bejagung sowohl des hier im Vordergrund stehenden Rotwildes, aber auch des Reh- und Schwarzwilds (Wildschweine) möglich bleibe.
Derzeit wird die Jagd im Kanton Graubünden nach Art. 11 KJG in zwei Stufen durchgeführt: In einer ersten Phase sollen die Abschusspläne innert möglichst kurzer Zeit erfüllt werden. Die Hochjagd findet im Monat September statt, dauert höchstens 21 Tage mit der Möglichkeit eines Jagdunterbruchs für die Dauer von mindestens drei aufeinander folgenden Tagen. Die Abschlusspläne werden gemäss Art. 20 KJG gestützt auf vorgängige Erhebungen der Bestände erstellt und legen detailliert fest, in welchen Bezirken wie viele Tiere erlegt werden sollen. Wenn diese Abschusspläne nicht erfüllt werden, kann die Regierung zur Regulierung der Wildbestände in einer zweiten Phase Sonderjagden bis längstens zum 20. Dezember anordnen.
Gestützt auf Art. 19 sowie Art. 38 KJG erlässt die Regierung die für den Jagdbetrieb notwendigen Bestimmungen in Form der kantonalen Jagdverordnung vom 29. Mai 1998 (KJV; BR 740.010) sowie der jährlich zu erlassenden Jagdbetriebsvorschriften. Bei der Ausgestaltung der Hochjagd kann die Regierung den unterschiedlichen Verhältnissen nach Region und Wildart Rechnung tragen, indem sie etwa das dem einzelnen Jäger zustehende Abschusskontingent festlegt oder die Jagdberechtigung örtlich einschränkt (Art. 20 Abs. 4 KJG). Zudem scheidet sie, in der Regel für eine Dauer von fünf Jahren, Wildschutzgebiete aus (Art. 28 KJG).
Wie aus dem zitierten Initiativtext hervorgeht, verlangt die Sonderjagdinitiative, dass die Regierung die Jagdzeiten so festlegt, dass die Abschusspläne auf alle Fälle während der ordentlichen Hochjagd erfüllt werden können. Diese soll in den Monaten September und Oktober während insgesamt 25 Tagen stattfinden, mit der Möglichkeit von mehreren Jagdunterbrüchen für die Dauer von mindestens drei aufeinanderfolgenden Tagen. Auf die Durchführung einer Sonderjagd, der zweiten Stufe im geltenden Jagdsystem, soll verzichtet werden.
5.1. Zunächst ist auf das Vorbringen der Beschwerdeführer einzugehen, das Bundesrecht sehe keine konkreten Jagdpflichten vor. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht geltend, die Kantone könnten die Jagd sogar ganz untersagen, wie es der Kanton Genf getan habe. Art. 27 Abs. 2 WaG erlaube es den Kantonen, statt durch Bejagung mit Schutzmassnahmen, etwa mit Fütterung, Einzäunung oder Aufforstung, für eine natürliche Verjüngung des Waldes zu sorgen. Zudem gehe aus dem Bundesrecht nicht hervor, ab wann Wildschäden als nicht mehr tragbar zu qualifizieren seien.
5.2. Gemäss Art. 27 Abs. 1 WaG ergreifen die Kantone die forstlichen Massnahmen gegen die Ursachen und Folgen von Schäden, welche die Erhaltung des Waldes gefährden können. In Bezug auf den Wildbestand schreibt Abs. 2 derselben Bestimmung den Kantonen Folgendes vor:
"Sie regeln den Wildbestand so, dass die Erhaltung des Waldes, insbesondere seine natürliche Verjüngung mit standortgerechten Baumarten, ohne Schutzmassnahmen gesichert ist. Wo dies nicht möglich ist, treffen sie Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden."
In der Ausführungsbestimmung von Art. 31 WaV ist zudem Folgendes vorgesehen:
" 1 Treten trotz Regulierung der Wildbestände Wildschäden auf, so ist ein Konzept zu ihrer Verhütung zu erstellen.
2 Das Konzept umfasst forstliche Massnahmen, jagdliche Massnahmen, Massnahmen zur Verbesserung und Beruhigung der Lebensräume sowie eine Erfolgskontrolle. [...]"
Ähnlich hält Art. 3 Abs. 1 JSG die Grundsätze fest, dass die Kantone die Jagd planen und regeln (Satz 1) und dass die nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder und die natürliche Verjüngung mit standortgemässen Baumarten sichergestellt sein sollen (Satz 3).
Verbiss- und Fegeschäden, verursacht durch zu hohe Bestände unter anderem an Rehen, Gämsen und Rothirschen gefährden oder verunmöglichen das Aufkommen der Verjüngung im Wald (Botschaft vom 29. Juni 1988 zu einem Bundesgesetz über Walderhaltung und Schutz vor Naturereignissen, BBl 1988 III 200). Nach dem klaren Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 WaG verhindern die Kantone derartige Schäden in erster Linie durch eine Regelung des Wildbestands. Erst in zweiter Linie ist demnach auf Schutzmassnahmen zurückzugreifen, was gemäss der Gesetzesbotschaft insbesondere in besonders günstigen Wintereinständen notwendig sein kann (a.a.O.) : "In für das Wild besonders günstigen Wintereinständen oder andern günstigen Orten werden jedoch Wildschäden aus Gründen der Konzentration und hohen Dichte nie gänzlich zu vermeiden sein, so dass dort besondere Schutzmassnahmen zu ergreifen sind (Biotop-Hege, Einzäunung, Einzelschutz, Einzelabschuss schadenstiftender Tiere usw.)."
Im Einklang hiermit bezeichnet das BAFU in seiner Vollzugshilfe zum Thema die Basisregulierung des Wildes als Grundlage. Im Einzelnen hält es in dieser Hinsicht fest, die Tragekapazität eines Lebensraums für das Wild lasse sich einerseits durch eine Reduktion der Nachfrage (Regulierung der Wildbestände) und andererseits durch eine Erhöhung des Äsungs-Angebots (Biotophege) positiv beeinflussen. Eine Erhöhung des Angebots reduziere aber nur dann den Wildeinfluss auf die Waldverjüngung, wenn nicht gleichzeitig die Wildbestände anwüchsen. Die Basisregulierung des Wildes sei deshalb die Grundlage und die Voraussetzung für weiterführende Massnahmen wie die Biotophege (BAFU, Vollzugshilfe Wald und Wild: Das integrale Management von Reh, Gämse, Rothirsch und ihrem Lebensraum, 2010, S. 11, abrufbar unter «» [besucht am 8. November 2017]). In seiner Stellungnahme führt das BAFU ergänzend aus, dass die natürliche Verjüngung der Wälder jedoch nicht allein durch Bejagung erreicht werden könne, auch wenn die Anpassung der Wildbestände an die örtlichen Verhältnisse durch die jagdliche Regulierung von zentraler Bedeutung sei.
5.3. Gestützt auf diese Erwägungen lässt sich festhalten, dass das Bundesrecht eine Bejagungspflicht nicht direkt vorsieht. Indirekt geht aus Art. 27 Abs. 2 WaG und Art. 31 WaV jedoch hervor, dass eine Regulierung der Wildbestände zu erfolgen hat, soweit die natürliche Verjüngung mit standortgerechten Baumarten aufgrund von Verbiss- und Fegeschäden dies erfordert. Dass es neben Wildschäden auch andere Schadensursachen gibt, wie die Beschwerdeführer an anderer Stelle vorbringen, ändert daran nichts. Art. 27 Abs. 1 WaG verpflichtet die Kantone in Bezug auf solche anderen Schadensursachen, die notwendigen forstlichen Massnahmen zu ergreifen. Indessen ist bei der Beantwortung der Frage, ob die Initiative in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht, auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass es neben der Jagd weitere Massnahmen gibt, welche die natürliche Verjüngung der Wälder fördern. Den Kantonen kommt bei der Regelung der Jagd im Hinblick auf Art. 27 WaG und Art. 31 WaV ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die genannten Bestimmungen stehen einer Abschaffung der Sonderjagd nicht von vornherein entgegen. Ein offensichtlicher Widerspruch zum Bundesrecht könnte nur entstehen, wenn bei Abschaffung der Sonderjagd die bundesrechtlich gebotene Regulierung der Wildbestände nicht mehr möglich wäre.
6.1. Die Vorinstanz stützt sich bei der Beurteilung, ob sich die bundesrechtlichen Vorgaben bei Abschaffung der Sonderjagd noch erreichen liessen, vor allem auf das wildtierbiologische Gutachten von Prof. Dr. Robin. Dieser ist zum Schluss gelangt, dass bei einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd die nötige Bestandesregulierung beim Rothirsch und Reh nicht erreicht werden könnte. Die Vorinstanz hält jedoch bei der Würdigung des Gutachtens fest, dass entgegen der darin vertretenen Auffassung durchaus Anpassungsmöglichkeiten des Jagdregimes bestünden, die zur Erreichung der Abschusspläne beitragen könnten. Diese Feststellung deckt sich mit der Stellungnahme des BAFU, das eine Steigerung der Jagdeffizienz durch geeignete Massnahmen (z.B. Gestaltung der Jagdintervalle und Jagdbanngebiete oder Freigabe von Muttertieren und Jungtieren während gewisser Zeiten der Hochjagd) für möglich hält.
6.2. Auch wenn sich die Ziele der Bestandesregulierung durch solche Massnahmen weitergehend als bisher bereits während der Hochjagd erreichen lassen, genügen sie jedoch nach den vorinstanzlichen Feststellungen und jenen des BAFU nicht. Vielmehr sind dafür weitere Abschüsse nach der Hochjagd erforderlich, wobei es sich um eine Regiejagd durch die Wildhut und in einem gewissen Umfang auch um gezielte Einzelabschüsse zur Schadensvermeidung nach Art. 12 Abs. 2 JSG handeln kann.
Die Vorinstanz geht demnach zu Recht davon aus, dass ein offensichtlicher Widerspruch der Initiative zum Bundesrecht nur verneint werden kann, wenn bei ihrer Annahme die Wildhut die nach der Hochjagd noch erforderliche Bestandesregulierung vorzunehmen befugt ist.
Das Verwaltungsgericht legt dar, gemäss dem klaren Wortlaut der Initiative solle neu nach der Hochjagd auf jegliche Bejagung verzichtet werden. Selbst wenn man mit den Beschwerdeführern davon ausgehe, dass die Initiative Raum für eine nachträgliche Regiejagd zuliesse, fehlte es dafür an einer gesetzlichen Grundlage. Das kantonale Jagdregal stelle keine solche dar. Art. 12 Abs. 2 JSG und die dazugehörige kantonale Ausführungsbestimmung von Art. 31 Abs. 2 KJG beträfen nur den Abschuss einzelner schadenstiftender Tiere und böten keine Grundlage für eine eigentliche Bestandesregulierung. Der Grosse Rat schliesst sich dieser Auffassung an.
Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, die Initiative richte sich nur gegen die private Sonderjagd. Es sei diese, welche den Tieren wegen der grossen Zahl von 1'200 bis 1'650 Jägern zusetze und immer wieder zu verwerflichen Szenen führe. Das komme auch im Begleittext zur Initiative zum Ausdruck. Unzutreffend sei, dass keine Grundlage für die Jagd durch die Wildhut bestehe. Schon heute tätige diese weitere Abschüsse, wenn die Vorgaben durch die privaten Jäger nicht erfüllt würden. Im Jahr 2015 habe die Wildhut nach Abschluss der Hochjagd noch 161 Hirsche und nach Abschluss der Sonderjagd 164 Hirsche erlegt. Die Initiative ändere hieran nichts. Es handle sich bei der Jagd um ein kantonales Regal (Art. 85 KV/GR), weshalb weitere gesetzliche Bestimmungen nicht erforderlich seien. Zudem beschränke sich Art. 31 Abs. 2 KJG, wonach das zuständige Amt zur Verhütung von Wildschäden jederzeit den Abschuss jagdbarer und wildlebender Tiere anordnen könne, nicht auf den Abschuss einzelner Tiere.
7.1. Aus dem Text der Initiative und ihrer Begründung ergibt sich, dass nach der Hochjagd zur Bestandesregulierung keine Sonderjagd mehr stattfinden soll. Sie verlangt, dass die Abschusspläne bereits während der Hochjagd vollumfänglich erfüllt werden. Die Vorinstanz bemerkt zu Recht, dass vor diesem Hintergrund eine blosse Ersetzung der bisherigen Sonderjagd durch eine Regiejagd mit der Initiative nicht zu vereinbaren wäre. Sie scheint indessen zu übersehen, dass die von der Initiative angestrebte Änderung von Art. 11 KJG sich nur auf die private Jagd bezieht und nicht auf die Regiejagd. Das Ziel der Initiative liegt darin, die moralisch, ethisch und jagdlich verwerflichen Szenen, die bei der Sonderjagd aufgetreten sind, inskünftig zu vermeiden. Bei einer Regiejagd sollten sich solche Vorkommnisse weitgehend vermeiden lassen. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung schliesst die Initiative jedenfalls eine Regiejagd in beschränktem Umfang nicht aus.
Weiter fällt in Betracht, dass nach den angeführten Feststellungen (E. 6.1 hiervor) die Bestandesregulierung durch geeignete Anpassungen des Jagdregimes weitgehend während der ordentlichen Jagd erfolgen kann. Die zur Erfüllung der Jagdpläne nach Abschluss der ordentlichen Jagd noch erforderliche Regiejagd sollte daher einen deutlich geringeren Umfang aufweisen, der mit der bisherigen Sonderjagd nicht vergleichbar ist. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann nicht gesagt werden, dass eine solche beschränkte Regiejagd durch den Text und den Zweck der Initiative ausgeschlossen wird.
7.2. Nach Ansicht der kantonalen Behörden ist eine nachträgliche Regiejagd jedoch auch deshalb unzulässig, weil dafür keine gesetzliche Grundlage bestehe. Insbesondere könne Art. 31 Abs. 2 KJG keine Grundlage für eine Bestandesregulierung bilden.
Der Kanton Graubünden besitzt aufgrund von Art. 85 Abs. 1 Ziff. 2 KV/GR und Art. 1 Abs. 1 KJG im Rahmen des Bundesrechts das Jagdregal und das Verfügungsrecht über die wildlebenden Säugetiere und Vögel (Wild). Er übt die Jagd jedoch grundsätzlich nicht in Eigenregie aus, sondern verleiht Privatpersonen das Recht zur Ausübung der Jagd. Er kennt dabei das System der Patentjagd (Art. 3 KJG). Die Einführung dieses Systems hat allerdings nicht zur Folge, dass der Kanton das ihm nach Art. 1 Abs. 1 KJG zustehende Verfügungsrecht verlieren würde. Der Kanton ist vielmehr bereits gestützt auf diese Norm befugt, Regiejagd zu betrieben. Entgegen der vorinstanzlichen Ansicht bedarf er dafür keiner zusätzlichen gesetzlichen Grundlage. Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob sich die Regiejagd zur Bestandesregulierung auch auf Art. 31 Abs. 2 KJG abstützen könnte.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Sonderjagdinitiative kein Verbot der nachträglichen Regiejagd enthält. Sie kann zudem nach dem Ausgeführten auch nicht mit dem Argument für ungültig erklärt werden, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die Bestandesregulierung durch Wildhüter.
Die mit der Initiative angestrebte Änderung würde zwar das bisherige Modell der Wildbestandsregulierung erheblich verändern. Sie schliesst es jedoch nicht von vornherein aus, die bundesrechtliche Vorgaben mit geeigneten Anpassungen des Jagdregimes und soweit nötig einer nachträglichen Regiejagd zu erfüllen. Ein offensichtlicher Widerspruch mit dem übergeordneten Recht im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV/GR liegt deshalb nicht vor. Der Grosse Rat hat die Initiative zu Unrecht gestützt auf diese Norm für ungültig erklärt.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Vorlage zur weiteren Prüfung der Gültigkeit an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zurückzuweisen.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführern die Gerichtskosten von Fr. 2'076.-- auferlegt und ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 73 Abs. 1 und 78 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Da es die Beschwerde hätte gutheissen müssen, erscheint gerechtfertigt, die Gerichtskosten stattdessen dem Kanton aufzuerlegen und diesen zu verpflichten, den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten (Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind im bundesgerichtlichen Verfahren keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 f. BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 8. März 2016 wird aufgehoben. Die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative) " wird zur weiteren Prüfung der Gültigkeit an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
Die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 2'076.-- werden dem Kanton Graubünden auferlegt. Dieser hat den Beschwerdeführern für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Grossen Rat des Kantons Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer als Verfassungsgericht, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. November 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Dold