Asylum center plan approval not subject to Art. 24 RPGKI-generiert

1C_212/2024

Urteil vom 24. April 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration, Bereich Bundeszentren, Quellenweg 6, 3003 Bern,
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
Plangenehmigungsverfügung für ein Bundesasylzentrum,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 12. März 2024 (A-3287/2022).

Sachverhalt:

A.

Am 27. Juli 2020 reichte das Staatssekretariat für Migration (SEM) ein Gesuch zur Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens im Asylbereich ein. Das Gesuch betrifft die Realisierung des Bundesasylzentrums Rümlang (ZH) am bis anhin militärisch genutzten Standort Haselbach. Das Projekt umfasst gemäss Projektbeschrieb 150 Schlafplätze, Arbeitsplätze für das SEM und die Rechtsvertretung der asylsuchenden Personen sowie die nötige Infrastruktur für den Betreuungs- und Sicherheitsdienstleister.
Für das geplante Bundesasylzentrum wird nur ein Teil des bisher militärisch genutzten Areals benötigt. Dieser Teil wird mit einem (teilweise bereits bestehenden) Zaun abgeschlossen. Das Projekt sieht vor, ein bis anhin vom Militär genutztes Verpflegungsgebäude (HT/HP) sowie eine Kleinbaute (HU) weiterhin zu nutzen. Diese Gebäude sollen mit zwei zweistöckigen Neubautrakten ergänzt werden, wobei sich in einem Trakt die Unterkünfte und im anderen die Loge, Büros sowie weitere administrative und betriebliche Nutzungen befinden.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) führte das Anhörungsverfahren bei den betroffenen kantonalen Behörden und bei den interessierten Bundesbehörden durch und veranlasste die öffentliche Auflage des Projekts vom 27. August bis zum 27. September 2021.

B.

Zum Projekt ging unter anderem die Einsprache von A.________ vom 24. September 2021 ein. Mit Plangenehmigungsverfügung vom 27. Juni 2022 genehmigte das EJPD das Gesuch des SEM unter Auflagen. Bezüglich des Waldes erliess es insbesondere die Auflagen, dass der neue Zaun nicht höher sein und nicht näher am Wald gebaut werden dürfe als der ursprüngliche Zaun und das SEM sicherzustellen habe, dass die Arbeiten im Zusammenhang mit der Unterschreitung des Waldabstands unter Schonung des angrenzenden Waldareals erfolgen. Gleichzeitig wies es die Einsprache des Beschwerdeführers ab, soweit seine Anliegen nicht erfüllt wurden.
Am 28. Juli 2022 erhob A.________ beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Plangenehmigungsverfügung. Mit Urteil vom 12. März 2024 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut. Die Plangenehmigung sei mit der folgenden Auflage zu ergänzen: "Der Zaun ist - soweit er erneuert wird - auf der Ostseite des Geländes so weit vom Wald entfernt zu erstellen, wie dies bau- und sicherheitstechnisch und ohne grössere Einschränkungen des Betriebs des Bundesasylzentrums möglich ist". Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

C.

Dagegen erhebt der A.________ am 15. April 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt, das angefochtene Urteil und die Plangenehmigungsverfügung des EJPD vom 27. Juni 2022 aufzuheben und das entsprechende Gesuch des SEM vom 27. Juli 2020 abzuweisen.
Das EJPD, das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und das SEM stellen den Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.

D.

Mit Präsidialverfügung vom 7. Mai 2024 hat das Bundesgericht der Beschwerde auf Antrag des Beschwerdeführers die aufschiebende Wirkung erteilt.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als unterlegene Partei und Eigentümer des unmittelbar an das Baugrundstück angrenzenden Waldstücks vom angefochtenen Entscheid besonders betroffen. Zudem hat er ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Damit ist er zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 ff. BGG) einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet dieses grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 148 I 127 E. 4.3 mit Hinweisen).

2.2. Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

3.

Soweit der Beschwerdeführer verlangt, beim Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) einen detaillierten Bericht über die bisherige Bebauung und Nutzung dieses Militärareals sowie über die zukünftig geplante Nutzung der vom vorliegend strittigen Projekt nicht betroffenen Restflächen einzuholen, geht dieser Antrag über den Streitgegenstand hinaus, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

4.

Der Beschwerdeführer rügt, das geplante Bundesasylzentrum verstosse gegen Art. 24 RPG (SR 700).

4.1. Nach Art. 13 RPG erarbeitet der Bund Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab (Abs. 1). Er arbeitet mit den Kantonen zusammen und gibt ihnen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben rechtzeitig bekannt (Abs. 2). In gewissen Bereichen regelt die Sachgesetzgebung die Projektierung und Bewilligung von Anlagen des Bundes abschliessend und nimmt sie von der kantonalen und kommunalen Planungs- und Bewilligungspflicht aus. Das betrifft neben Bauten und Anlagen der Landesverteidigung (vgl. Art. 126 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [Militärgesetz, MG; SR 510.10]) auch solche im Asylbereich. So erfordern nach Art. 95a Abs. 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsyIG; SR 142.31) Bauten und Anlagen, die dem Bund zur Unterbringung Asylsuchender oder zur Durchführung von Asylverfahren dienen, eine Plangenehmigung des EJPD (Genehmigungsbehörde), wenn sie neu errichtet (lit. a), geändert oder diesem neuen Nutzungszweck zugeführt werden (lit. b). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 95a Abs. 2 AsyIG). Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich. Das kantonale Recht ist im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens und der Interessenabwägung zu berücksichtigen (Art. 95a Abs. 3 AsylG), soweit es die Erfüllung der Aufgaben des Bundes zur Unterbringung Asylsuchender oder zur Durchführung von Asylverfahren nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 2 der Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren im Asylbereich vom 25. Oktober 2017 [VPGA; SR 142.316]). Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen Sachplan nach dem RPG voraus (Art. 95a Abs. 4 AsyIG).

4.2. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts werden mit der militärrechtlichen Plangenehmigung nach Art. 126 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG; SR 510.10) nicht nur alle nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt, sondern es wird auch die zulässige Nutzung des Bodens festgelegt. Der militärrechtlichen Plangenehmigung kommt damit Sondernutzungsplancharakter zu, weshalb Art. 24 RPG bei militärrechtlichen Anlagen nicht massgebend ist (BGE 133 II 181 E. 5.2.2 mit Hinweisen; Urteil 1C_300/2012 vom 8. Februar 2013 E. 3.1; vgl. auch Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998 [im Folgenden: "Botschaft"], BBI 1998 III 2591, 2618). Art. 95a Abs. 2 und 3 AsyIG sehen wie dargestellt vor, dass mit der asylrechtlichen Plangenehmigung sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt werden und keine kantonalen Bewilligungen und Pläne erforderlich sind. Diese Bestimmung entspricht bezüglich Wirkung der Plangenehmigung der militärrechtlichen Plangenehmigung im Sinne von Art. 126 MG. Das asylrechtliche Plangenehmigungsverfahren wurde mit dem Ziel eingeführt, die Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen des Bundes zur Unterbringung Asylsuchender und zur Durchführung von Asylverfahren besser zu koordinieren, zu vereinfachen und zu beschleunigen. Der Gesetzgeber verfolgte entsprechend mit der asylrechtlichen Plangenehmigung das gleiche Ziel wie mit dem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, in dessen Rahmen auch das militärrechtliche Plangenehmigungsverfahren neu gestaltet wurde (vgl. Botschaft, BBI 1998 III 2591, 2594 f.). Die Botschaft zum asylrechtlichen Plangenehmigungsverfahren verwies denn auch ausdrücklich auf die damals bereits in Kraft stehenden Plangenehmigungsverfahren, insbesondere auf das militärrechtliche Plangenehmigungsverfahren (Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes [Neustrukturierung des Asylbereichs] vom 3. September 2014, BBI 2014 7991, 8021 f. und 8050). Aus den dargelegten Gründen ist die asylrechtliche Plangenehmigung bezüglich Sondernutzungsplancharakter gleich zu behandeln wie die militärrechtliche. Mit der asylrechtlichen Plangenehmigung wird mithin die zulässige Nutzung des Bodens festgelegt. Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, ist es damit für eine Plangenehmigung nach Art. 95a AsyIG von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nicht notwendig, dass diese im Sinne von Art. 24 lit. a RPG einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordern. Vielmehr werden mit der asylrechtlichen Plangenehmigung nicht nur sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt, sondern es wird damit überdies die zulässige Nutzung des Bodens festgelegt (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, N. 20 zu Art. 2 RPG). Diesbezüglich sind die Ausführungen des EJPD in den Ziff. 192 bis 195 seiner Plangenehmigungsverfügung vom 27. Juni 2022 zum streitigen Projekt, wonach der Neubau des Bundesasylzentrums Rümlang "aus technischen Gründen notwendig und damit standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG" sei, irreführend.

4.3. Der Beschwerdeführer stützt seine Rügen nun unzutreffenderweise über weite Strecken auf Art. 24 RPG. Seine Rügen zielen deshalb ins Leere. An der fehlenden Anwendbarkeit dieser Bestimmung ändert entgegen der Einwendung des Beschwerdeführers auch nichts, dass die Vorinstanz bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Kleinbauzone richtigerweise die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Sondernutzungszonen heranzieht, die im Zusammenhang mit Art. 24 RPG steht (vgl. dazu hinten E. 5). Insoweit ist seine Beschwerde daher unbegründet.

5.

Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Plangenehmigung des Bundesasylzentrums führe zu einer unzulässigen Kleinbauzone.

5.1. Das EJPD setzte den in Frage stehenden Standort und das Vorhaben für den Neubau eines Bundesasylzentrums am 9. Juli 2020 im Sachplan Asyl fest (Objektblatt ZH-3 BAZ Rümlang, SPA, Stand 9. Juli 2020). Gemäss Zonenplan der Gemeinde Rümlang befindet sich dieser in der Landwirtschaftszone. Das bisher an diesem Ort bestehende, im Sachplan Militär eingetragene und militärisch genutzte "Camp Haselbach" ist auf drei Seiten von Wald umgeben. Der Projektperimeter für die Errichtung des Bundesasylzentrums umfasst lediglich einen Teil des bisher überbauten, militärisch genutzten Areals. Er schliesst weder direkt an eine Bauzone an noch befindet er sich in der Nähe von Bauten. Wie die Vorinstanz dargelegt hat, ermöglicht die Plangenehmigung keine zusätzliche Streubauweise, vielmehr wird ein bereits bebautes Grundstück teilweise neu genutzt, wobei gewisse Gebäude weiterverwendet, andere abgebaut und durch neue ersetzt werden. Dabei handelt es sich um eine massvolle Erweiterung und Erneuerung bestehender Bauten. Ein solches Projekt ist zulässig, sofern es auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht.
Dies ist, wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, vorliegend der Fall. So besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Errichtung eines dritten Bundesasylzentrums im Kanton Zürich. Im Sachplan Asyl wurden die raumplanerischen Interessen in einer Grobplanung unter Mitwirkung der Kantone, Gemeinden und interessierten Personen koordiniert und der Standort für das Bundesasylzentrum mit 150 Schlafplätzen festgesetzt. Die Festsetzung des Bundesasylzentrums Rümlang im Sachplan Asyl ist Ausdruck des grossen Bundesinteresses an der Realisierung des vorliegenden Projektes (vgl. BGE 148 II 139 E. 7.5). Das Vorgehen beruht auf der gemeinsamen Erklärung der zweiten nationalen Asylkonferenz vom 28. März 2014, an der Bund, Kantone, Gemeinde- und Städteverband teilnahmen. In der Asylregion Zürich müssen gemäss der Erklärung 870 Unterbringungsplätze und die erforderlichen Arbeitsplätze in Bundesasylzentren zur Verfügung stehen. Heute bestehen zwei Bundesasylzentren mit je 360 Schlafplätzen, jeweils eines in der Stadt Zürich und in Embrach. Das Bundesasylzentrum Rümlang soll mit 150 Schlafplätzen und den notwendigen Arbeitsplätzen die noch fehlenden Unterbringungsplätze ermöglichen. Aufgrund der hohen Asylzahlen besteht ein Druck, die notwendigen Unterbringungskapazitäten möglichst bald zur Verfügung zu stellen. In dieser Hinsicht hat der vorgesehene Standort den Vorteil, dass er sich bereits im Eigentum des Bundes befindet und kurzfristig baulich angepasst werden kann. Schliesslich ist auch die Weiternutzung eines Teils der bereits bestehenden Bausubstanz ökologisch und wirtschaftlich sinnvoll. Überwiegende Raumplanungsinteressen stehen der Plangenehmigung nicht entgegen. Vielmehr beruht die Plangenehmigung vor dem dargelegten Hintergrund auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung, schafft keine unzulässige Kleinbauzone und widerspricht damit nicht dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet.

5.2. Der Beschwerdeführer dringt mit seinen dagegen vorgebrachten Einwendungen nicht durch. Auch in diesem Zusammenhang argumentiert er mit verschiedenen Bestimmungen des RPG und mit dem kantonalen bzw. kommunalen Recht, wobei er verkennt, dass diese nur mittelbar von Bedeutung sind. Einen Verstoss gegen höherrangiges Recht vermag er hingegen nicht aufzuzeigen.

5.3. Die Plangenehmigung verstösst somit nicht gegen höherrangiges Recht, namentlich nicht gegen Art. 75 Abs. 1 BV. Die Vorinstanz hat die Plangenehmigung daher zu Recht geschützt.

6.

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 - 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Staatssekretariat für Migration, Bereich Bundeszentren, dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 24. April 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Bisaz