Art. 89 BGG; Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG; standing in planning matters: a practical benefit and sufficient proximity to the dispute are required. Neighbors may not contest a permit decision solely because a favorable outcome might indirectly influence a later, separate project. The possibility that a developer could seek to circumvent second-home restrictions in a future building application does not establish standing in the present proceedings; such misuse arguments are to be raised in the later approval process. The cantonal legal remedy may not be narrower than the federal one (Art. 111 BGG).
1C_249/2023
Urteil 5. November 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
gegen
F.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Casanova,
Gemeinde Davos, Berglistutz 1, 7270 Davos Platz.
Gegenstand
Baueinsprache (Erstwohnungspflicht),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 13. April 2023 (R 21 76).
Die F.________ AG (nachfolgend: Bauherrin) war Eigentümerin der vormaligen Parzelle Nr. 943, Museumstrasse, 7270 Davos Dorf (nachfolgend: Bauparzelle). Diese wies eine Fläche von 4'849 m2 auf und wurde der Wohnzone Dorf/Platz (WDP) zugeordnet.
B.a. Die Bauherrin reichte am 31. Oktober 2016 bei der Gemeinde Davos ein Baugesuch ein, das auf der Bauparzelle den Neubau von vier Mehrfamilienhäusern (A, B, C, D) mit einer gemeinsamen Tiefgarage vorsah. Das Gesuch wurde am 23. Dezember 2016 mit der Beschränkung auf die Mehrfamilienhäuser C und D publiziert.
Mit Entscheid vom 28. März 2017 erteilte die Gemeinde Davos der Bauherrin die Baubewilligung für die Errichtung der Häuser C und D mit Tiefgarage und wies die dagegen namentlich von C.________ sowie E.D.________ und D.D.________ (nachfolgend: Nachbarn) erhobenen Einsprachen ab. Gemäss Dispositiv-Ziffern 2 und 3 der Baubewilligung sind Wohnräume - mit Ausnahme von drei Wohnungen im Haus C - dauernd als Erstwohnungen oder als Wohnungen, die nach Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Zweitwohnungen vom 20. März 2015 (Zweitwohnungsgesetz; ZWG; SR 702) einer Erstwohnung gleichgestellt sind, zu nutzen und das Grundbuchamt Davos hat diese Auflage als Eigentumsbeschränkung auf dem Baugrundstück anzumerken.
Gegen diese Baubewilligung erhoben namentlich die Nachbarn Beschwerde, die das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 6. März 2018 insoweit guthiess, als es die Dispositiv-Ziffern 2, 3 und 5 der Baubewilligung aufhob und es die Gemeinde Davos anwies, die aufgehobenen Ziffern im Sinne der Erwägungen anzupassen. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. Zur Begründung der Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 2 und 3 der Baubewilligung führte das Verwaltungsgericht an, es erachte entgegen der Meinung der Gemeinde Davos den Nachweis für die aufgelistete Altwohnfläche von 918 m2 als (noch) nicht erbracht, weshalb in den zwei Neubauten keine vorbestehende Wohnungsfläche als Zweitwohnungsfläche angerechnet werden könne und die Baubewilligung entsprechend zu korrigieren sei.
Eine gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts von den Nachbarn und weiteren Personen erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 1C_244/2018 vom 28. März 2019 ab, soweit es darauf eintrat.
Die Bauherrin begann im Mai 2019 mit den Bauarbeiten für die Errichtung der Häuser C und D, die sie im Jahr 2020 abschloss.
Auf Anfrage der Bauherrin teilte ihr die Gemeinde Davos mit vorläufiger Stellungnahme vom 30. April 2019 mit, sie anerkenne auf dem Baugrundstück altrechtliche Wohnflächen von insgesamt 730,5 m2.
B.b. Am 6. Dezember 2019 reichte die Bauherrin bei der Gemeinde Davos das Gesuch ein, auf dem Baugrundstück den Neubau von zwei weiteren Mehrfamilienhäusern (A und B) zu bewilligen, die teilweise als Zweitwohnungen genutzt werden sollten.
Die Bauherrin liess am 18. März 2020 vom Baugrundstück die Parzellen Nrn. 8056, 8057 und 8058 abparzellieren und verkaufte mit Verträgen vom 15. Mai, 15. Juni und 6. August 2020 drei Wohnungen im Haus C als Zweitwohnungen.
Am 31. August 2020 teilte die Bauherrin der Gemeinde Davos mit, sie verzichte - in Abänderung des Baugesuchs vom 6. Dezember 2019 - (zumindest vorerst) auf den Bau des Hauses B und im Haus A seien keine Zweitwohnungen (mehr) vorgesehen. Zur Begründung brachte die Bauherrin namentlich vor, sie habe sich aufgrund der Zeitverzögerung, der Finanzlage, des angespannten Wohnungsmarktes und auch aufgrund der coronabedingten Unwägbarkeiten entschlossen, vorerst nur das Haus A zu realisieren. In der Folge erteilte die Baubehörde der Gemeinde Davos für die Errichtung des Hauses A (ohne Zweitwohnungen) die Baubewilligung, die in Rechtskraft erwuchs.
B.c. Am 8. Oktober 2020 ersuchte die Bauherrin die Gemeinde Davos darum, für drei Wohnungen im Haus C mit einer Wohnfläche von 396.6 m2 als Ersatz für den Altwohnbestand (abgebrochenes Bünda-Haus) eine Umnutzung von Erst- in Zweitwohnungen zu bewilligen. Mit Beschluss vom 27. Juli 2021 bewilligte der Kleine Landrat der Gemeinde Davos diese Umnutzung und wies die dagegen von A.________ und B.________ sowie von den Nachbarn eingereichten Einsprachen ab.
Auf die dagegen von A.________ und B.________ sowie von den Nachbarn erhobene Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 13. April 2023 nicht ein, weil es die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden verneinte.
A.________ und B.________ sowie die Nachbarn erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2023 aufzuheben, die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden zu bejahen und die Umnutzung von Erst- in Zweitwohnungen im Haus C zu verweigern. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur materiellen Entscheidung betreffend die Umwandlung von Erst- in Zweitwohnungen zurückzuweisen.
Die Gemeinde Davos verzichtet auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt, diese abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Bauherrin (Beschwerdegegnerin) stellt die Anträge, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. In ihrer Replik stellen die Beschwerdeführenden keine neuen Anträge.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 146 II 276 E. 1 mit Hinweis).
1.2. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Nichteintretensentscheid einer letzten kantonalen Instanz, der bezüglich einer Baubewilligung ergangen ist. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 ff. BGG). Die Beschwerdeführenden sind gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt, da sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und sie ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass das Bundesgericht als übergeordnete Instanz den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf seine Rechtmässigkeit überprüft (vgl. Urteil 9C_213/2024 vom 28. Juni 2024 E. 2.1 mit Hinweisen). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.3. Da die Vorinstanz auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführenden nicht eingetreten ist, beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Eintretensfrage. Soweit die Beschwerdeführenden Anträge stellen, die über das Begehren auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur materiellen Prüfung hinausgehen, ist darauf nicht einzutreten (BGE 149 IV 205 E. 1.4; 139 II 233 E. 3.2; 135 II 38 E. 1.2; je mit Hinweisen).
2.1. Die Vorinstanz verneinte die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden. Zur Begründung führte sie zusammengefasst aus, gemäss Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 (VRG; BR 370.100) sei zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse setze bei Privatpersonen im Falle des Obsiegens einen praktischen Nutzen voraus. Die Beschwerdeführenden begründeten diesen Nutzen nicht mit der teilweisen Nutzung des bereits rechtmässig erstellten Hauses C für Zweitwohnungen, sondern damit, dass die Beschwerdegegnerin die übrige altrechtliche Wohnfläche möglicherweise auf der Parzelle Nr. 8058 im geplanten Haus B für Zweitwohnungen verwerten möchte und sie daher für den Fall der Unzulässigkeit der Verwertung von altrechtlicher Wohnfläche für das Haus C aus wirtschaftlichen Gründen auf den Bau des Hauses B verzichten werden, was für die Beschwerdeführenden vorteilhaft sei. Zwar könne für diese der Bau des Hauses B aufgrund der Distanz von unter 100 Metern zu ihren Wohnungen Immissionen verursachen. Zudem sei die im angefochtenen Beschluss der Gemeinde Davos vom 27. Juli 2021 behandelte Frage der Anrechnung von Altwohnflächen nicht nur für das Haus C, sondern auch für das geplante Haus B relevant, da die Beschwerdegegnerin darin möglicherweise die restliche Altwohnfläche verwenden möchte, um Zweitwohnungen bewilligen zu lassen. Im Bewilligungsverfahren betreffend das Haus C könne das zeitlich vorgezogene Interesse an der Verhinderung der Bewilligung der Errichtung des Hauses B jedoch nur als praktischer Nutzen genügen, wenn aus besonderen Gründen ein Zuwarten bis zum ordentlichen Bewilligungsverfahren für die Beschwerdeführenden nicht zumutbar sei. Dies könnte zutreffen, wenn diese dadurch, dass der Rechtsschutz erst im späteren Baubewilligungsverfahren gewährt werde, einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleiden würden. Ein solcher Nachteil sei jedoch nicht ersichtlich, weil die Beschwerdeführenden den Bau des Hauses B auch im ordentlichen Baubewilligungsverfahren verhindern könnten. Zwar könne es rechtsmissbräuchlich sein, wenn die Bauherrschaft in diesem Verfahren einstweilen keinen Antrag auf Bewilligung von Zweitwohnungen stelle, um diesen Antrag nach der Errichtung der Baute unter Umgehung der Beschwerdelegitimation der Nachbarn nachzuholen. Dies habe jedoch bezüglich des Hauses C nicht zugetroffen, weil für dieses Haus ein Gesuch um Bewilligung von Zweitwohnungen gestellt worden sei, bezüglich dessen nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts (vom 6. März 2018) und des Bundesgerichts (vom 28. März 2019) ein zusätzlicher Entscheid der Gemeinde nötig geworden sei.
2.2. Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe ihre bundes- und kantonalrechtlich gewährleistete Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zu Unrecht verneint. Für diese Legitimation genüge die Möglichkeit, dass die Beschwerdegegnerin für den Fall der Verweigerung der Bewilligung von Zweitwohnungen im Haus C aus wirtschaftlichen Gründen auf den Bau des Hauses B verzicht oder dieses redimensioniert hätte, was für die Beschwerdeführenden vorteilhaft gewesen wäre. Zudem habe die Vorinstanz ausser Acht gelassen, dass die Beschwerdegegnerin möglicherweise im Baubewilligungsgesuch für der Errichtung des Hauses B zur Umgehung des Einsprachrechts der Beschwerdeführenden vorerst auf Zweitwohnungen verzichtet, um - gleich wie beim Haus C - nachträglich die Umwandlung von Erst- in Zweitwohnungen zu verlangen.
2.3. Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Beschwerdeantwort namentlich vor, sie habe am 12. Dezember 2022 (d.h. noch vor dem Erlass des angefochtenen Urteils am 13. April 2023) für das Haus B ein noch hängiges Baubewilligungsgesuch eingereicht, ohne anzugeben, ob dabei Zweitwohnungen vorgesehen waren. Die Beschwerdeführenden wenden in ihrer Replik ein, diese Behauptung sei neu und folglich nicht zu hören.
Ob dieser Einwand berechtigt ist, kann offenbleiben, weil die Beschwerde gemäss den nachstehenden Erwägungen auch dann abzuweisen ist, wenn davon ausgegangen würde, die Beschwerdegegnerin hätte bereits vor dem Erlass des angefochtenen Urteils für die Erstellung des Hauses B ein Baugesuch gestellt.
2.4. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (SR 700) gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen betreffend die Raumplanung die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Zudem sieht Art. 111 Abs. 1 und 3 BGG die Einheit des Verfahrens vor. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist (BGE 141 II 50 E. 2.2). In öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beurteilt sich die Legitimation zur Beschwerde an das Bundesgericht namentlich nach Art. 89 BGG. Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. a und b BGG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat und durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist. Das besondere Berührtsein setzt zusätzlich zur formellen Beschwer voraus, dass die beschwerdeführende Person zur Streitsache über eine spezifische Beziehungsnähe verfügt. Diese Nähe muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219 f.; 137 II 30 E. 2.2.2 S. 34; je mit Hinweisen). Zudem verlangt Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG, dass die beschwerdeführende Person ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids besitzt. Nach der Rechtsprechung setzt dieses Interesse voraus, dass dieser Person im Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Ein solcher Nutzen ist bei Streitigkeiten über Baubewilligungen grundsätzlich zu bejahen, wenn das Durchdringen von Rügen der beschwerdeführenden Person sich rechtlich oder tatsächlich auf ihre Stellung auswirken würde, indem das Bauvorhaben, soweit es diese Person belastet, nicht oder anders realisiert würde als geplant (BGE 139 II 499 E. 2.2 mit Hinweisen).
2.5. Dass die nachträglich bewilligte Nutzung von drei Wohnungen im Haus C als Zweitwohnungen gegenüber einer Nutzung als Erstwohnungen oder als touristisch bewirtschaftete Wohnungen für die Beschwerdeführenden nachteilig sei, bringen diese nicht vor und ist auch nicht ersichtlich (vgl. Urteil 1C_137/2017 vom 26. Juli 2017 E. 1.5). Sie machen vielmehr geltend, für sie sei die Verweigerung der Bewilligung von Zweitwohnungen im Haus C vorteilhaft, weil diese Verweigerung bezüglich des geplanten Hauses B präjudizierende Wirkung habe und daher bewirken könne, dass dieses für sie nachteilige Haus aus wirtschaftlichen Gründen ohne Zweitwohnungen nicht oder nur teilweise gebaut werde. Die Vorinstanz schloss diese Möglichkeit nicht gänzlich aus, nahm jedoch an, die Beschwerdeführenden könnten und müssten ihre Einwände gegen eine möglicherweise beantragte Bewilligung von Zweitwohnungen im Haus B im entsprechenden Baubewilligungsverfahren vorbringen. Inwiefern diese Annahme bundesrechtswidrig sein soll, legen die Beschwerdeführenden nicht dar. Ihr Einwand, die Beschwerdegegnerin hätte im Baugesuch bezüglich der Errichtung des Hauses B zunächst auf Zweitwohnungen verzichten können, um ein entsprechendes Gesuch unter Umgehung des Einspracherechts der Beschwerdeführenden nachträglich zu stellen, dringt nicht durch. So hätten die Beschwerdeführenden bezüglich eines Baugesuchs für die Errichtung des Hauses B ohne Zweitwohnungen einwenden können, die Bauherrschaft handle rechtsmissbräuchlich, weil sie nur vorgebe, Erstwohnungen zu erstellen, in Wahrheit jedoch beabsichtige, das in Art. 75b BV und Art. 6 ZWG enthaltene Verbot von Zweitwohnungen zu umgehen (vgl. BGE 142 II 206 E. 2 und 3). Demnach durfte die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden bundesrechtskonform verneinen, weil für diese die Verweigerung der Nutzung von drei Wohnungen im Haus C als Zweitwohnungen keinen praktischen Nutzen bewirken würde und sie ihre Einwände bezüglich der Verletzung des Zweitwohungsgesetzes bei der Errichtung des Hauses B im entsprechenden Baubewilligungsverfahren vorbringen konnten oder hätten vorbringen können. Dies wird dadurch bestätigt, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 6. März 2018 die Rüge der Verletzung des Zweitwohnungsgesetzes bezüglich des erst geplanten Hauses C als zulässig ansah, da damals möglich war, dass dieses (erst geplante) Haus bei der Unzulässigkeit der Schaffung von Zweitwohnungen nicht oder anders gebaut wird.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin unter solidarischer Haftung eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 und 5 BGG i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
Die Beschwerdeführenden haben die Beschwerdegegnerin für das bundesrechtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Davos, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. November 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Gelzer