Art. 29 BV; Art. 9 VRPG/BE; institutional dual role and appearance of bias in administrative protection proceedings: a recusal ground arises only where, assessed objectively, the concrete circumstances create a serious appearance of partiality; mere cooperation of a cantonal nature-protection employee with an environmental association does not suffice where the person acts at a subordinate administrative level, the final decision is taken by a higher authority, and no personal interest or grave procedural misconduct is shown. Art. 26 BV in conjunction with Art. 36 BV: a nature-protection perimeter and related use restrictions are lawful if they rest on sufficient statutory authority, pursue a weighty public interest, and satisfy suitability, necessity and reasonableness. Art. 25a RPG applies only where a sufficiently close material nexus requires coordinated treatment.
1C_263/2024
Urteil vom 11. September 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller Th., Merz,
Gerichtsschreiber Mösching.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Kanton Bern,
handelnd durch die Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern,
Rechtsabteilung,
Münsterplatz 3a, 3011 Bern.
Gegenstand
Naturschutzgebiet Fraubrunnenmoos; kantonaler Schutzbeschluss,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 8. März 2024 (100.2022.51U).
Die Bernische Gesellschaft für Vogelkunde und Vogelschutz (Verein Berner Ala, nachfolgend: Berner Ala) ist Eigentümerin der Parzelle Fraubrunnen 1 Gbbl. Nr. 587. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone und ist Teil des Fraubrunnenmooses, das sich zwischen Fraubrunnen und Schalunen befindet. Die Fläche zeichnet sich durch eine hohe Biodiversität aus und bietet Lebensraum für verschiedene Pflanzen- und Tierarten, insbesondere für den Kiebitz. Die Berner Ala hat das Grundstück im Jahr 2013 erworben und 2015 die Baubewilligung für verschiedene ökologische Aufwertungsmassnahmen auf der Parzelle erhalten. Im Rahmen des Grundstückerwerbs hat die Abteilung Naturförderung (ANF) des Amts für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT) eine Absichtserklärung abgegeben, wonach die Fläche als kantonales Naturschutzgebiet ausgeschieden werden soll. Im Jahr 2017 führte das LANAT das Mitwirkungsverfahren betreffend die vorgesehene Unterschutzstellung durch. Die Unterlagen zur Unterschutzstellung lagen vom 19. Oktober bis 23. November 2020 öffentlich auf. Es gingen mehrere Einsprachen ein, darunter jene der Einwohnergemeinde Fraubrunnen, der Flurgenossenschaften D.________, E.________ und C.________, des Vereins F.________, des Vereins G.________ sowie von A.________ und B.________ (nachfolgend: Beschwerdeführende). Mit Beschluss vom 13. Januar 2022 stellte die Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern (WEU) das Fraubrunnenmoos mit einem Teil des benachbarten Waldgebiets (Parzelle Fraubrunnen 1 GBBl. Nr. 5) unter den Schutz des Kantons. Gleichzeitig wies sie die Einsprachen ab, soweit sie darauf eintrat und diese nicht gegenstandslos geworden waren.
Der Perimeter des umstrittenen Naturschutzgebiets Fraubrunnenmoos umfasst hauptsächlich die Parzelle Nr. 587 ("Kiebitzfläche") sowie einen Teil der Waldparzelle Nr. 5 ("Erlen-Ischlag"). Ebenfalls erfasst sind angrenzende Flurwege (Parzellen Fraubrunnen 1 Gbbl. Nrn. 7, 1152 und teilweise 1153) sowie Teile der Bachparzelle Nr. 613. Zwischen den Grundstücken Nrn. 587 und 5 befindet sich weiter eine kleine Landwirtschaftsfläche (Parzelle Fraubrunnen 1, Gbbl. Nr. 1137), die ebenfalls Bestandteil des Schutzperimeters ist.
Gegen den Schutzbeschluss haben die Beschwerdeführenden am 16. Februar 2022 gemeinsam Beschwerde erhoben. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies mit Urteil vom 8. März 2024 die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Die Beschwerdeführenden gelangen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 2. Mai 2024 an das Bundesgericht. Sie beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Unterschutzstellung des Fraubrunnenmooses mit dem benachbarten "Erlen-Ischlag" zu verweigern. Eventuell sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an die Erstinstanz WEU zurückzuweisen.
Auf Ersuchen der Beschwerdeführenden erkannte das Bundesgericht mit Präsidialverfügung vom 23. Mai 2024 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Bundesamt für Umwelt (nachfolgend: BAFU) erachtet in seiner Stellungnahme den Einbezug der Parzellen Nrn. 613, 1137, 1152 und 1153 in das Schutzgebiet als verhältnismässig. Eine weitergehende Verkleinerung sei aus Sicht des Naturschutzes abzulehnen.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 146 II 276 E. 1).
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer 2 ist Eigentümer einer unmittelbar an das Schutzgebiet angrenzenden Parzelle. Die Beschwerdeführerin 6 ist Eigentümerin von mehreren Parzellen innerhalb des geplanten Schutzgebiets. Es handelt sich dabei um eine privatrechtlich verfasste Flurgenossenschaft, deren Statuten staatlich genehmigt sind. Beide Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind von der Unterschutzstellung besonders betroffen und zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden 1, 3-5 und 7-8 braucht vorliegend nicht geprüft zu werden. Sämtliche Beschwerdeführenden haben eine gemeinsame Beschwerde erhoben und jedenfalls die Beschwerdeführenden 2 und 6 sind unbestritten legitimiert, so dass auf die Eingabe ohnehin einzutreten ist (Urteile 1C_201/2022 vom 3. November 2023 E. 1.2; 2C_121/2011 vom 9. August 2011 E. 1.2; vgl. auch Urteil 1C_37/2019 vom 5. Mai 2020 E. 1, nicht publ. in: BGE 146 I 145).
1.3. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 42 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 2 BGG).
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht dabei von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von der beschwerdeführenden Person vorgebracht und begründet werden, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 144 V 399 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 1 E. 1.4; 142 I 99 E. 1.7; 139 I 299 E. 2.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und BGE 147 I 1 E. 3.5). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 148 I 104 E. 1.5 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführenden rügen vorab eine Verletzung von Art. 29 BV und in diesem Zusammenhang auch eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts (Art. 9 Abs. 1 lit. f des Gesetzes [des Kantons Bern] vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG/BE; BSG 155.21]). Sie beanstanden, H.________ habe im Verfahren eine unzulässige Mehrfachrolle innegehabt, indem sie als Mitarbeiterin der ANF am Unterschutzstellungsverfahren mitgewirkt habe und zugleich Vorstandsmitglied der Berner Ala sei. Aus dieser Doppelrolle ergebe sich eine besondere Beziehungsnähe und zumindest der Anschein der Befangenheit.
3.1. Der Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung wird für Exekutivbehörden durch Art. 29 Abs. 1 BV gewährleistet; das Gebot der Unbefangenheit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts. Im Kern geht es darum, dass sich die für einen Entscheid zuständigen Personen in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Die strengen für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit gemäss Art. 30 BV bzw. Art. 6 EMRK können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden. Exekutivbehörden sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Dabei ist vorab nach Verfahrensart, Funktion oder Streitgegenstand des Verfahrens zu unterscheiden (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.1 und 5.2 mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 1C_647/2021 vom 15. September 2022 E. 2.3; 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 E. 3.2).
3.2. Im Wesentlichen haben nichtrichterliche Amtspersonen nach der Rechtsprechung nur dann in den Ausstand zu treten, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben, zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber der Partei ihre persönliche Geringschätzung oder Abneigung zum Ausdruck gebracht haben oder wenn ihnen Verfahrens- oder Ermessensfehler unterlaufen sind, die nach ihrer Natur oder wegen ihrer aussergewöhnlichen Häufung besonders schwer wiegen und auf eine gravierende Verletzung ihrer Amtspflichten gegenüber dem Betroffenen hinauslaufen (vgl. Urteile 1C_647/2021 vom 15. September 2022 E. 2.4; 2C_425/2018 vom 25. März 2019 E. 2.2; 2C_382/2018 vom 15. März 2019 E. 3 mit Hinweisen; so auch die Lehre z.B. LUCIE VON BÜREN, in: Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,, 2. Aufl. 2020, N. 5 zu Art. 9 VRPG/BE; BREITENMOSER/WEYENETH, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, N. 10 zu Art. 10 VwVG; STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in: St. Galler Kommentar, Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, N. 49 zu Art. 29 BV).
3.3. Schliesslich können auch strukturelle oder verfahrensorganisatorische Umstände eine Person befangen erscheinen lassen. Dies ist typischerweise der Fall, wenn eine Person in amtlicher Funktion bereits mit derselben Angelegenheit befasst war und die gleichen oder ähnlich gelagerte Fragen zu beurteilen hatte ( Vorbefassung; dazu BGE 140 I 326 E. 5). Der Ausgang des Verfahrens erscheint dann nicht mehr offen. Eine Person kann auch deshalb befangen erscheinen, weil sie mehrere amtliche Funktionen gleichzeitig wahrnimmt, wodurch die Gefahr einer Interessenkollision besteht ( institutionelle Doppelrolle). Auch hier ist es möglich, dass der Ausgang des Verfahrens nicht mehr offen erscheint. Bei diesen Konstellationen kann zwar eine Befangenheit im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV vorliegen, doch ist die Vorbefassung oder Doppelrolle möglicherweise durch die Funktion des Verfahrens gegeben oder vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollt (BGE 143 II 588 E. 3.2). Bei Fragen der Vorbefassung und Doppelrollen muss dem jeweiligen Organisations- und Verfahrensrecht Rechnung getragen werden, wobei Kantonen und Gemeinden diesbezüglich ein Gestaltungsspielraum zukommt (ausführlich zum Ganzen: STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, a.a.O., N. 50 zu Art. 29 BV).
3.4.
3.4.1. Im Kanton Bern tritt gemäss Art. 9 Abs. 1 VRPG/BE eine Person, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat oder als Mitglied einer Behörde zu amten hat, in den Ausstand, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse hat (lit. a), an einem Vorentscheid mitgewirkt hat (lit. b), mit einer Partei hinreichend nahe verwandt, verschwägert oder durch Ehe, Kindesannahme, eingetragene Partnerschaft oder faktische Lebensgemeinschaft verbunden ist (lit. c), eines gesetzlichen Erfordernisses für das Amt verlustig geht (lit. d), eine Partei vertritt oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig war (lit. e) oder aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnte (lit. f).
Letztere Generalklausel erfasst namentlich Eigeninteressen, Vorbefassungen, enge Beziehungen und Interessenbindungen, die keinen anderen Ausstandsgrund erfüllen, aufgrund der konkreten Umstände aber doch auf mangelnde Unparteilichkeit schliessen lassen. Solche Umstände können entweder in gewissen funktionellen und organisatorischen Gegebenheiten, insbesondere Vor- und Mehrfachbefassungen, in einem bestimmten persönlichen Verhalten, in einer besonderen Beziehungsnähe zur Partei oder aufgrund äusserer Umstände begründet sein. Bei der Beurteilung ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Dabei kann das Zusammentreffen verschiedener Umstände, die für sich allein den Ausstand nicht zu begründen vermögen, zum Anschein der Befangenheit führen (VON BÜREN, a.a.O, N. 24 zu Art. 9 VRPG/BE).
3.4.2. Die Organisationsstrukturen der betroffenen kantonalen Behörden präsentieren sich folgendermassen:
Das LANAT ist die zuständige Stelle der WEU, die als kantonale Fachstelle für Naturschutz die Unterschutzstellungen des Kantons vorbereitet (Art. 15 Abs. 3 lit. a des Naturschutzgesetzes [des Kantons Bern] vom 15. September 1992 [NSchG/BE; BSG 426.11] i.V.m. Art. 8 Abs. 1 lit. l der Verordnung [des Kantons Bern] vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion [Organisationsverordnung WEU, OrV WEU/BE; BSG 152.221.111]). Es kann Einspracheverhandlungen durchführen und leitet die Unterlagen für den Schutzbeschluss zusammen mit seiner Stellungnahme an die WEU weiter (Art. 39 Abs. 1 und 2 NSchG/BE). Die Direktion entscheidet über die unerledigten Einsprachen und beschliesst über die Unterschutzstellung (Art. 40 NSchG/BE). Das LANAT (Amt) wird bei der Erfüllung seiner Aufgabe nach Art. 8 Abs. 1 lit. l OrV WEU/BE durch die ANF (Abteilung) unterstützt.
3.5. Gemäss für das Bundesgericht verbindlicher vorinstanzlicher Sachverhaltsfeststellung hat H.________ als Sachbearbeiterin der ANF bei den in die Zuständigkeit des LANAT fallenden Instruktionsverhandlungen für den Unterschutzstellungsbeschluss massgebend mitgewirkt. Ebenfalls ist sie seit 2012 Mitglied des Vorstands des Vereins Berner Ala. Gemäss ihrer Erläuterung im Schreiben vom 17. Februar 2021 an die EG Fraubrunnen ist die ANF seit langer Zeit "von Amtes wegen" im Vorstand dieses Vereins vertreten (Beisitz). Sie, H.________, sei als ANF-Vertreterin in den Vorstand der Berner Ala gewählt worden. In dieser Funktion unterstütze und berate sie die Berner Ala.
Das Verwaltungsgericht untersuchte eine allfällige Befangenheit der Sachbearbeiterin unter dem Aspekt von Art. 9 Abs. 1 lit. a, b und f VRPG/BE, wobei der vorliegende Sachverhalt die Anforderungen von lit. a und b eindeutig nicht erfülle.
4.1.
4.1.1. Wer an der Sache ein persönliches Interesse hat, kann nicht als neutral gelten und muss in den Ausstand treten. Art. 9 Abs. 1 lit. a VRPG/BE meint dabei immer besondere Interessen einzelner Personen (VON BÜREN, a.a.O., N. 13 zu Art. 9 VRPG/BE). Die Sachbearbeiterin ist zwar Mitglied des Vorstands und damit eines Organs der Berner Ala, dies aber unbestritten als Behördenvertreterin, was keine persönliche Betroffenheit begründet und keine Ausstandspflicht zur Folge hat, solange sie kein eigenes persönliches Interesse am Geschäft hat (BGE 125 I 119 E. 3d; Urteile 1C_198/2010 vom 11. November 2010 E. 2.2.4; 1C_150/2009 vom 8. September 2009 E. 3.5).
4.1.2. In der Lehre wird dieses enge Verständnis, wonach aus dem Umstand alleine, dass die betroffene Person öffentliche Interessen wahrnimmt, keine persönliche Betroffenheit folge, teilweise kritisiert (vgl. dazu VON BÜREN, a.a.O., N. 13 zu Art. 9 VRPG/BE; BREITENMOSER/WEYENETH, a.a.O., N. 50 zu Art. 10 VwVG). Es wird postuliert, dass Vertreter des Gemeinwesens in einem öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Unternehmen an behördlichen Entscheiden, welche die Interessen dieses Unternehmens berühren, in der Regel nicht mitwirken dürften; dies gelte insbesondere dann, wenn sich das Behördenmitglied bereits mit dem Verfahrensgegenstand befasst habe. Eine Abhängigkeit sei im Einzelfall zu prüfen (BREITENMOSER/WEYENETH, a.a.O., N. 50 zu Art. 10 VwVG).
4.1.3. Auch SCHINDLER bezweifelt, dass die Behördenmitglieder bei ihrer staatlichen Tätigkeit von den Interessen der Gesellschaft (hier Verein) nicht beeinflusst werden. Mit der Mitgliedschaft im Exekutivorgan einer Gesellschaft sei meist auch eine starke Identifikation mit derselben verbunden. Dies könne zur Folge haben, dass die staatlichen Vertreter nicht nur öffentliche, sondern auch eigene Interessen verfolgten. Selbst wenn solche abgeordnete Interessenvertreter aufgrund zivilrechtlicher Absicherungen einem allfälligen Interessenkonflikt nicht ausgesetzt seien, erhöhe dies die Gefahr einer Befangenheit in solchen Fällen stark und an deren Nachweis dürften im Einzelfall keine hohen Anforderungen gestellt werden (BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich, 2002 S. 175 ff., insb. S. 178 f.).
4.1.4. Vor diesem Hintergrund greift der pauschale Verweis der Vorinstanz, wonach die fragliche Mitarbeiterin nur öffentliche Interessen wahrgenommen habe, zu kurz. Angesichts der geschilderten Problematik ist eine eingehende Prüfung des Einzelfalls angezeigt, wie es auch das Bundesgericht in der jüngeren Rechtsprechung gehandhabt hat, wenn sich die Frage einer institutionellen Doppelrolle stellte (vgl. BGE 143 II 588 E. 3.2; Urteile 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2; 1C_150/2009 vom 8. September 2009 E. 3.5 f.). Es ist deshalb beim Ausstandsgrund nach Art. 9 Abs. 1 lit. f VRPG/BE, welcher im Kanton Bern als Generalklausel dient, nochmals darauf zurückzukommen.
4.2. Ausstandsgrund gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. b VRPG/BE ist die Vorbefassung im eng verstandenen Sinne. Nur wer bereits am
Vorentscheid, d.h. am angefochtenen Entscheid oder an den angefochtenen vorangegangenen Akten mitgewirkt hat, darf keinen Einfluss auf die Überprüfung in oberer Instanz nehmen (VON BÜREN, a.a.O., N. 18 zu Art. 9 VRPG/BE). Eine solche Situation kann vorliegend nicht bestehen, da die WEU als Verwaltungsbehörde im Verfahren auf Erlass einer Verfügung entscheidet.
Die Vorbefassung im weiteren Sinn der Befangenheit fällt hingegen unter Art. 9 Abs. 1 lit. f VRPG/BE (VON BÜREN, a.a.O., N. 18 zu Art. 9 VRPG/BE).
4.3. Wesentliche Aspekte des vorliegenden Falls sind - wie soeben gesehen - unter den Aspekten des persönlichen Interesses (lit. a) und der Vorbefassung im eng verstandenen Sinne nicht abgedeckt (lit. b) und fallen somit unter die Generalklausel von Art. 9 Abs. 1 lit. f VRPG/BE. Die Doppelrolle von H.________ als Mitarbeiterin der ANF und Beisitzerin im Vorstand der Berner Ala gebietet vorliegend eine genauere Betrachtung der Situation unter den Aspekten der Vorbefassung (im weiteren Sinne), der institutionellen Doppelrolle, sowie einer besonderen Beziehungsnähe zu einer Partei.
4.3.1. Gemäss Vorinstanz bestehe vorliegend auch keine Vorbefassung im weiteren Sinne, da es sich sowohl bei der Bewilligung zum Landkauf vom 9. Dezember 2013 als auch der Baubewilligung vom 9. November 2015 nicht um dieselbe Angelegenheit wie bei der Unterschutzstellung handle. In beiden Verfahren sei die Mitarbeitende nicht als Amtsperson tätig gewesen, da jeweils der Regierungsstatthalter oder die Regierungsstatthalterin Bewilligungsbehörde gewesen sei und nicht das LANAT bzw. die übergeordnete Direktion (WEU). Trotz eines gewissen Zusammenhangs seien die Fragen inhaltlich und qualitativ zu unterschiedlich gewesen, als dass von einer ausstandsbegründenden Vorbefassung im weiter verstandenen Sinne auszugehen wäre.
Dieser Ansicht ist beizupflichten, schon nur weil das Regierungsstatthalteramt im Kanton Bern als Organ der dezentralen Verwaltung (vgl. Art. 39a des Gesetzes [des Kantons Bern] vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung [Organisationsgesetz, OrG/BE; BSG 152.01] i.V.m. Art. 1 und 3 des Gesetzes [des Kantons Bern] über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter [RStG; BSG 152.321]) sowohl organisatorisch wie auch örtlich und personell nicht mit dem LANAT (Amt) bzw. der ANF (Abteilung des Amtes) als Teilen der Zentralverwaltung (vgl. Art. 25 OrG/BE) verbunden ist.
4.3.2. Hinsichtlich der Doppelrolle und der besonderen Beziehungsnähe zu einer Partei begründet die blosse Mitgliedschaft in einer ideellen Vereinigung (oder die Stellung als Aktionär oder Genossenschafter) in der Regel keinen Ausstandsgrund, wenn die entsprechende Körperschaft im Verfahren als Partei auftritt, wohl aber, wenn das Behördenmitglied eine Organstellung innehat (REGINA KIENER, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, N. 24 zu § 5a VRG/ZH; FELLER/KUNZ-NOTTER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2018, N. 17 zu Art. 10 VwVG; VON BÜREN, a.a.O., N. 16 und 29 zu Art. 9 VRPG/BE). Problematisch sind zudem Verfahren, in denen es um zentrale Anliegen der Interessengruppe geht. Kommt dabei ein besonderes Engagement eines Amtsträgers für die Gruppe hinzu, dürfte in den meisten Fällen die Besorgnis der Befangenheit begründet sein (FELLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 25 zu Art. 10 VwVG; KIENER, a.a.O., N. 24 zu § 5a VRG/ZH; VON BÜREN, a.a.O., N. 29 zu Art. 9 VRPG/BE).
Die Berner Ala ist nicht Partei im Verfahren. Die Unterschutzstellung dient jedoch dem Vogelschutz und damit ihrem zentralen Anliegen. Hinzu kommt, dass aufgrund ihrer Beiträge in den vorangegangenen Entscheiden eine Beziehungsnähe der Mitarbeiterin zum vorliegenden Verfahren besteht. Diese wird durch die Organstellung bei der Berner Ala noch verstärkt. Hingegen geht die Rechtsprechung, wie bereits erwähnt, bei einer Mitgliedschaft in Vertretung des Gemeinwesens davon aus, dass die betroffene Person grundsätzlich öffentliche Interessen wahrnimmt, wobei es sich im Einzelfall anders verhalten kann.
4.3.3. Die Vorinstanz stellt nicht in Abrede, dass es sich bei der Unterschutzstellung um ein zentrales Anliegen der Berner Ala handelt. Jedoch sei die Mitarbeiterin nicht in einem Interessenkonflikt gestanden, weil vorliegend die öffentlichen Interessen des LANAT und der Berner Ala deckungsgleich seien, da sie beide die Unterschutzstellung des Gebiets anstreben würden. Das LANAT nehme hinsichtlich des Vogelschutzes dieselben öffentlichen Interessen wahr wie die Berner Ala. Hinzu komme, dass die Unterschutzstellung und damit die Interessenabwägung nicht der ANF bzw. dem LANAT obliege, sondern der übergeordneten Direktion (WEU).
Die Vertretung des Kantons durch die Mitarbeiterin findet seine gesetzliche Grundlage in Art. 3 lit. k NSchG/BE, wonach die Unterstützung der Tätigkeit von Naturschutzorganisationen zu den kantonalen Aufgaben des Naturschutzes gehören. Ein gewisser Interessenkonflikt wurde durch den Gesetzgeber damit in Kauf genommen (vgl. BGE 143 II 588 E. 3.2) und bereits der Vorgänger der Mitarbeiterin hatte Einsitz im Vorstand der Berner Ala genommen. Die Zuständigkeiten und Befugnisse der Mitarbeiterin befinden sich hierarchisch auf tiefer Ebene in einer Abteilung - nicht einmal auf Stufe Amt - und zumindest dort sind die privaten und öffentlichen Interessen im Wesentlichen übereinstimmend, wie auch bereits der Name Abteilung für Naturförderung nahelegt. Es besteht unter diesem Aspekt keine eigentliche Interessenkollision.
Ohnehin wurde der Schutzbeschluss nicht durch das Amt oder gar dessen Abteilung, sondern durch die übergeordnete Direktion gefällt. Die Mitarbeiterin war an diesem Beschluss somit nicht unmittelbar beteiligt. Die verfügende Behörde (WEU) hat bei ihrem Entscheid die richtige Rechtsanwendung zu garantieren und dabei nicht nur die Interessen des Vogelschutzes, sondern u.a. auch rechtlich relevante Interessen der anderen von der Unterschutzstellung betroffenen Personen (Eigentumsgarantie) oder die Interessen der Landwirtschaft (Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen) zu berücksichtigen. Dabei kann das WEU ohne Weiteres von der Stellungnahme des LANAT abweichende öffentliche und private Interessen berücksichtigen und es kann nicht gesagt werden, diese würde den Entscheid präjudizieren. Auch in dieser Hinsicht besteht vorliegend keine Interessenkollision.
4.4. Das persönliche Verhalten der Beschwerdegegnerin im Verfahren, welches die Beschwerdeführenden ebenfalls beanstandet haben, erfüllt die Anforderungen, die auf eine Befangenheit schliessen lassen würden, ebenfalls nicht.
4.4.1. Zwar kann gestützt auf Art. 9 Abs. 1 lit. f VRPG das persönliche Verhalten der Behördenmitglieder oder Verwaltungsangestellten von Bedeutung sein. So ist von einer Voreingenommenheit aufgrund des persönlichen Verhaltens namentlich auszugehen, wenn die Äusserungen oder Handlungen der betroffenen Person vermuten lassen, sie habe sich vorzeitig bereits eine feste Meinung zum Verfahrensausgang gebildet (VON BÜREN, a.a.O., N. 28 zu Art. 9 VRPG).
4.4.2. Die Beschwerdeführenden bemängeln in diesem Zusammenhang insbesondere das Einladungsschreiben der ANF vom 17. Februar 2021 zur Einspracheverhandlung. Im Anhang zu diesem Brief habe sich die Mitarbeiterin bzw. die ANF unmissverständlich und abschliessend zu den in den Einsprachen aufgeworfenen Anträgen und Punkten geäussert. Dabei habe die Mitarbeiterin eine Zuordnung der Rügen zu Bereichen vorgenommen, über welche die ANF zu diskutieren bereit gewesen sei und solche, welche sie als nicht relevant erachtete und im Anschluss daran nicht oder nur rudimentär eingegangen sei. Ebenso habe sie die Einwände der Einsprechenden, über welche sie zu diskutieren bereit gewesen sei, bereits materiell beurteilt. Die Vorinstanz habe diesbezüglich zutreffend festgehalten, dass vorläufige Einschätzungen nicht zu einer Befangenheit führten. Eine solche vorläufige Einschätzung sei aber höchstens in Bezug auf die materielle Einschätzung der Rügen erfolgt, über welche die ANF bereit gewesen sei zu diskutieren. Keine bloss vorläufige Einschätzung, sondern eine endgültige und kategorische Einschätzung liege aber in Bezug auf Rügen vor, welche die ANF als gar nicht relevant erachtet habe. Darüber sei an der Verhandlung auch gar nicht mehr diskutiert worden und auch im Schutzbeschluss selbst fänden sie dementsprechend kaum Erwähnung. Dieses Vorgehen habe den Streitgegenstand verengt und stelle eine zusätzliche Befangenheit dar.
4.4.3. Nur besonders krasse oder wiederholte Irrtümer, die als schwere Verletzung der Amtspflichten beurteilt werden müssen, können auf Voreingenommenheit hindeuten (VON BÜREN, a.a.O., N. 28 zu Art. 9 VRPG/BE). Wie bereits die Vorinstanz festgehalten hat, erfüllt das Schreiben vom 17. Februar 2021 diese Anforderungen nicht. Ebenso wenig kann die protokollierte Aussage an der Verhandlung über die Einsprache, in welcher die Mitarbeiterin im Wesentlichen die im vorangegangenen Schreiben festgehaltenen Ausführungen wiederholte, dahingehend interpretiert werden. Die dramatische Wortwahl der Beschwerdeführenden bei der Umschreibung des Sachverhalts alleine vermag keine solche Amtspflichtverletzung zu belegen resp. die Einschätzung der Vorinstanz als unzutreffend erscheinen zu lassen. Es ist dieser beizupflichten, wenn sie festhält, dass die Äusserungen der ANF bzw. ihrer Mitarbeiterin nicht auf eine Voreingenommenheit schliessen lassen und auch nicht den Anschein einer solchen erwecken.
4.5. Die Vorinstanz hat somit weder kantonales Recht (Art. 9 Abs. 1 lit. f VRPG/BE) offensichtlich falsch angewendet noch die aus Art. 29 Abs. 1 BV fliessenden Grundsätze verletzt, indem sie den Anschein der Befangenheit der Mitarbeiterin verneint hat.
Weiter rügen die Beschwerdeführenden, das Schutzgebiet sei unverhältnismässig weit ausgedehnt und verletze ihre Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
5.1. Einschränkungen der Eigentumsgarantie bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage, wobei diese bei schwerwiegenden Eingriffen einem formellen Gesetz entsprechen muss (Art. 36 Abs. 1 BV). Ein schwerer Eingriff liegt namentlich vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 145 I 156 E. 4.1; Urteil 1C_514/2020 vom 5. Mai 2021 E. 4.3). Weiter müssen Einschränkungen der Eigentumsgarantie auf einem hinreichenden öffentlichen Interesse beruhen und verhältnismässig sein (vgl. Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV).
5.2. Im Schutzgebiet sind sämtliche Veränderungen, Vorkehren und Störungen, die den Schutzzielen zuwiderlaufen, untersagt (Ziff. 4 des Schutzbeschlusses), wie das Befahren und Parkieren mit Motorfahrzeugen, inkl. Motorfahrrädern (lit. a), das Pflücken und Sammeln von Pflanzen, Moosen, Pilzen und Flechten (lit. d), das Errichten von Bauten, Werken und Anlagen (lit. g), das Eingreifen in den Wasserhaushalt (lit. h), das Anpflanzen oder Aussetzen von nicht einheimischen sowie standortfremden Arten (lit. i). In Zone A ist gemäss Ziff. 5 zusätzlich das Betreten (lit. a), das Laufenlassen oder Mitführen von Hunden (lit. b) und die Verwendung von Düngern und Pflanzenbehandlungsmitteln (lit. c) untersagt. In begründeten Fällen sind Ausnahmebewilligungen möglich (Ziff. 6), gewisse Tätigkeiten sind ohne Ausnahmebewilligung zulässig (Ziff. 7), insbesondere die landwirtschaftliche Nutzung gemäss Vertrag mit der Abteilung Naturförderung (lit. b).
Die verschiedenen Nutzungseinschränkungen stellen zumindest in ihrer Gesamtheit einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie dar, wobei aber die bestehenden Normen (Art. 36 ff. NSchG/BE) selbst dafür eine ausreichende formell-gesetzliche Grundlage bieten. Dies wird auch von den Beschwerdeführenden nicht in Abrede gestellt, ebenso wenig wie der Umstand, dass grundsätzlich ein öffentliches Interesse an der Unterschutzstellung des Areals zum Schutz des Kiebitzes besteht.
5.3. Gemäss verbindlicher Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz beherbergt das Fraubrunnenmoos das zweitgrösste Kiebitzvorkommen der Schweiz. Der Kiebitz ist in der Roten Liste der Brutvögel verzeichnet. Landwirtschaftsfläche, wertvoller Waldbestand und Gewässer bilden zusammen ein für den Naturschutz bedeutendes Lebensraummosaik und Kerngebiet der ökologischen Infrastruktur des Kantons Bern. Zusätzlich zur Aufwertung für den Artenschutz fanden auf der Parzelle Nr. 587 Renaturierungsmassnahmen statt. Aufgrund des sehr hohen Werts des Gebiets für den Naturschutz handelt es sich gemäss Einschätzung der Fachbehörde um ein Biotop von mindestens regionaler Bedeutung, welcher sich die Vorinstanz anschloss. Es liegt somit ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Sicherung des schutzwürdigen Gebiets vor, welches auch gesetzlich festgehalten ist (vgl. Art. 18 NHG).
5.4. Die Beschwerdeführenden sind jedoch der Ansicht, das bestehende öffentliche Interesse sei nicht hinreichend für einen solch intensiven Eingriff in ihre Eigentumsgarantie und dieser sei dementsprechend unverhältnismässig.
5.4.1. Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar (im Sinne des Übermassverbots bzw. der angemessenen Zweck-Mittel-Relation) erweist (BGE 146 I 70 E. 6.4; 143 I 147 E. 3.1; 403 E. 5.6.3; je mit Hinweisen). Die Einhaltung der Verhältnismässigkeit prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl. BGE 142 I 76 E. 3.3; 136 I 265 E. 2.3).
5.4.2. Kiebitze sind störungsempfindlich und haben eine Fluchtdistanz von bis zu 100 m. Die Parzelle Nr. 587, die für die Kiebitze besonders wertvoll ist, wird von Wald und Landwirtschaftsland umgeben. Sie misst von Nord nach Süd ca. 240 m und von West nach Ost zwischen rund 243 m und 150 m. Bei diesen Gegebenheiten ist gemäss Vorinstanz der Bruterfolg der störungsanfälligen Kiebitze gefährdet, wenn die dem Grundstück entlangführenden Wege (Parzellen Nrn. 7, 1152 und 1153) für die Öffentlichkeit zugänglich blieben. Insgesamt sei der Schutzperimeter geeignet, das angestrebte öffentliche Interesse zu erreichen.
5.4.3. Die Beschwerdeführenden sind hingegen der Ansicht, zusätzliche Schutzvorkehren brächten vor Ort keinen relevanten, weitergehenden Nutzen, bzw. die Behörden hätten keinen solchen aufzeigen können. Der Kiebitzbestand habe sich im Fraubrunnenmoos bereits mit der heute bestehenden Situation optimal entwickelt. Der Kiebitz stehe zwar weiterhin auf der Roten Liste der gefährdeten Brutvögel, die schweizweite Inventarisierung im Allgemeinen sei aber kein stichhaltiger Beweis für die Eignung weitergehender Massnahmen vor Ort. Vielmehr seien im konkreten Fall die Möglichkeiten zum Schutz bereits genutzt und ausgeschöpft. Insbesondere ein Betretungsverbot für die Wege nördlich (1152), östlich (1153) und südlich (7) seien für den Bruterfolg des Kiebitzes nicht notwendig. Die Bachparzelle (613) liege schon heute im Gewässerraum und könne nur eingeschränkt bewirtschaftet werden, eine Zuweisung zum Schutzgebiet bringe keinen relevanten Mehrnutzen für den Naturschutz.
5.4.4. Damit eine Massnahme als geeignet gilt, reicht es aus, wenn sie mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermag und nicht gänzlich daran vorbeizielt (BGE 144 I 126 E. 8.1 mit Hinweisen). Eine Teileignung kann genügen, so z.B. im Umweltschutz, wo oft erst das Zusammenwirken vieler kleiner Massnahmen den gewünschten Effekt herbeiführt (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, N. 456 mit Hinweisen; BGE 125 II 129 E. 9).
5.4.5. Auch wenn sich die Kiebitzkolonie im Fraubrunnenmoos in den letzten Jahren erfreulicherweise so entwickelt hat, dass sich der Bestand aus eigener Kraft halten und vergrössern konnte, ist die Vogelart immer noch auf der Liste der gefährdeten Brutvögel verzeichnet, d.h. es sind weiterhin Massnahmen zu dessen Schutz geboten. Der Schutzbeschluss und die Unterschutzstellung des gesamten Schutzperimeters sind geeignet, die störungsempfindliche und gefährdete Vogelart vor Beeinträchtigungen durch Menschen zu schützen und deren Bruterfolg (noch weiter) zu fördern. Nur weil die bisherigen Massnahmen bereits einen Erfolg zeigen, erweisen sich dadurch weitergehende Massnahmen nicht als ungeeignet. Vorliegend könnte ein noch grösserer Bruterfolg der bestehenden Kiebitzkolonie zur Stabilisierung der Kiebitzpopulation in der Schweiz beitragen und damit auf das angestrebte Ziel Wirkung entfalten.
Die Argumentation der Beschwerdeführenden, wonach keine weiteren Massnahmen zum Schutz des Kiebitzes geboten seien, stellt ohnehin weniger die Eignung des Schutzbeschlusses, sondern dessen räumliche Erforderlichkeit in Frage.
5.5. Die Erforderlichkeit eines Eingriffs in die Grundrechte fehlt, wenn eine aus Sicht der betroffenen Person weniger einschneidende Anordnung das angestrebte Ziel ebenso erreicht (BGE 135 I 176 E. 3.3). Entscheidend ist der Eignungsnachweis der Massnahmealternative. Eine mildere Massnahme fällt als ungeeignet ausser Betracht, wenn sie eine geringere Zwecktauglichkeit als die ursprünglich ins Auge gefasste Vorkehrung aufweist, d.h. nicht den erwünschten Erfolg zeitigt (BGE 144 II 16 E. 5.3; 129 I 35 E. 10.2).
Wie soeben gesehen, ist die Unterschutzstellung in ihren vorliegenden Ausmassen besser geeignet, das Ziel des Kiebitzschutzes in der Schweiz zu erreichen, als wenn der Ist-Zustand weiter bestehen würde. Angesichts des Umstandes, dass die Kiebitze störungsempfindlich sind und eine grosse Fluchtdistanz aufweisen, wäre die Unterschutzstellung nur der Parzelle 587 weniger zwecktauglich als der Einbezug der Parzellen Nrn. 1137, 1152, 1153, 613 und 7, da mit diesen ein grösserer Abstand ohne menschliche Einwirkungen auf die Brutstätten der Kiebitze entsteht. Der Hinweis der Beschwerdeführenden, mit dem Bach an der östlichen Grenze und einem Zaun an der südlichen und nördlichen Grenzen bestünden bauliche bzw. natürliche Pufferzonen, ist nicht einschlägig. Solche Schranken vermindern zwar die Einwirkungen auf das Schutzgebiet, trotzdem würde eine nähere physische Präsenz des Menschen ermöglicht. Das Ziel, die störungsempfindlichen Kiebitze zu schützen, könnte mit dieser Anordnung nicht in gleichem Masse erreicht werden. Das BAFU als Fachorgan erachtet den Einbezug der vorgenannten Parzellen in den Schutzperimeter gar als notwendige Voraussetzung für den effektiven Schutz des Kiebitzes und der Förderung des Bruterfolgs.
Soweit die Beschwerdeführenden vorbringen, es wären in der Zone A mildere Mittel als ein Betretverbot möglich, z.B. Hinweisschilder für Personen mit Interessen an Ornithologie oder Naturfotografie oder Leinenzwang für Hunde, dringen sie ebenfalls nicht durch. Es kann als gerichtsnotorisch gelten, dass solche Schutzmassnahmen nicht von allen Besuchenden eingehalten werden, wodurch der Schutz für den Kiebitz im Vergleich zu einem Betretverbot geringer ausfällen würde.
5.6. Unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit rügen die Beschwerdeführenden, die öffentlichen Interessen an den naturschützerischen Massnahmen seien bereits mit der Baubewilligung 2015 gewahrt worden. Ein konkreter Mehrnutzen für die Natur durch die Unterschutzstellung und die Perimeterausweitung sei nicht ersichtlich. Die gewichtigen Nachteile für die Beschwerdeführenden an der Unterschutzstellung würden überwiegen und diese seien ihnen nicht zuzumuten.
5.6.1. Die Vorinstanz hielt dazu fest, der Einbezug der Parzellen im Eigentum der Beschwerdeführenden sowie das teilweise Betretverbot seien diesen zumutbar. Die Unterschutzstellung habe keinen Einfluss auf die Biotopqualität des Fraubrunnenmoos, weshalb die Vorschriften zum Biotopschutz auch ohne Schutzbeschluss zu beachten seien. Massgebend seien daher nur die durch die Schutzbestimmungen zusätzlich entstehenden Nachteile. In dieser Hinsicht bleibe das Befahren der Flurwege im Rahmen der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung selbst für die in der Zone A (Betretverbot) liegenden Abschnitte zulässig, ohne dass es einer Ausnahmebewilligung des ANF bedürfe. Weiter bleibe auf der Parzelle Nr. 1137 das Betreiben von Landwirtschaft im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung mit der ANF erlaubt. Die bestehenden Nutzungen würden durch den Schutzbeschluss folglich nicht vollständig untersagt.
Die Beschwerdeführenden beschränken sich diesbezüglich weitgehend darauf, in rein appellatorischer Weise ihre Sicht der Dinge darzulegen. Soweit sie geltend machen, in Zone A sei der Einsatz von Dünger nicht zulässig, bleibt dies ohne weitere Auswirkungen. Bei den von dieser Massnahme betroffenen Parzellen der Beschwerdeführenden handelt es sich entweder um Strassen, auf welchen der Einsatz von Dünger wenig zielführend erscheint, oder um Gewässer, wo der Einsatz von Dünger ohnehin untersagt ist (Art. 41c Abs. 3 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201]).
5.6.2. Die Beschwerdeführenden befürchten zudem weitere Einschränkungen durch einen vergrösserten Gewässerraum, der aus der teilweisen Unterschutzstellung der Bachparzelle Nr. 613 resultiere.
Dazu führte die Vorinstanz aus, von einem allfällig verbreiterten Gewässerraum wäre insbesondere der Beschwerdeführer 3 als Eigentümer der Parzelle Nr. 407 betroffen. Eine konkrete Einschränkung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit würden die Beschwerdeführenden jedoch nicht geltend machen, sondern lediglich abstrakt auf Art. 41c Abs. 3 GSchV verweisen, wonach im Gewässerraum keine Dünger und Pflanzenschutzmittel ausgebracht werden dürften. Das 47'796 m
2 grosse Grundstück Nr. 407 grenze nur im südwestlichen Teil an das Schutzgebiet mit der Bachparzelle Nr. 613 an. Der überwiegende Teil der Parzelle wäre von einem allfällig vergrösserten Gewässerraum nicht betroffen.
Soweit die Beschwerdeführenden in dieser Hinsicht eine offensichtliche falsche Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz bemängeln, weil die Parzelle 407 zu rund drei Vierteln ihrer Länge (d.h. auf knapp 250 m) an das neue Schutzgebiet angrenzen würde, hat dies keinen Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens. Angesichts der Grösse der Parzelle handelt es sich so oder anders um einen untergeordneten Teil, der von einem allfällig vergrösserten Gewässerraum betroffen wäre.
5.6.3. Den Einschränkungen stehen die bereits erwähnten gewichtigen öffentliche Interessen des Naturschutzes an der Sicherstellung dieses besonders wertvollen Gebietes gegenüber, welche gemäss Vorinstanz die geltend gemachten Nachteile überwiegen würden. Der Eingriff sei den Beschwerdeführenden zumutbar und insgesamt verhältnismässig. Nach dem oben Ausgeführten hält die vorinstanzliche Interessenabwägung vor Bundesrecht stand und es liegt kein unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie vor.
Die Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich eine unzureichende planerische Koordination mit zahlreichen weiteren Planungen und Projekten.
6.1. Art. 25a Abs. 1-3 RPG (SR 700) regelt die Koordination paralleler Bewilligungsverfahren. Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanungsverfahren sinngemäss anwendbar (Art. 25a Abs. 4 RPG), d.h. die Nutzungsplanung muss mit Bewilligungen koordiniert werden, die bereits im Nutzungs- bzw. Sondernutzungsplanungsverfahren einzuholen sind. Nutzungsplan- und Baubewilligungsverfahren stehen dagegen auf verschiedenen Ebenen des planerischen Stufenbaus (Richtplan - Nutzungsplan - Baubewilligung) und ergehen in der Regel zeitlich gestaffelt (vgl. Urteile 1C_38/2017 vom 21. Februar 2018 E. 3.4; 1A.230/2005 vom 4. April 2006 E. 4.1, erwähnt in: ZBl 108/2007 S. 519).
6.2. Nach der Rechtsprechung ist eine Koordinationspflicht zu bejahen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1; 126 II 26 E. 5d mit Hinweisen; Urteile 1C_564/2012 vom 19. November 2013 E. 5.1; 1C_86/2012 vom 7. September 2012 E. 2.3; ARNOLD MARTI, in: Praxiskommentar RPG, Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren N. 32 zu Art. 25a RPG; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 32 f. zu Art. 25a RPG).
6.3. Die Vorinstanz führte dazu aus, Planungsmassnahmen könnten sich regelmässig immer nur auf einen bestimmten Planungsperimeter beziehen. Die Koordinationspflicht könne allenfalls gebieten, dass der Perimeter nicht sachfremd festgelegt werde; sie könne aber nicht zur Folge haben, dass sämtliche Aspekte, die ausserhalb des Planungsperimeters liegen würden, in die Koordination einbezogen werden müssten, bloss weil sie einen gewissen Einfluss auf die Planung haben können. Eine so verstandene Koordinationspflicht würde jegliche Planung verunmöglichen, weil immer externe Einflüsse auf das Planungsgebiet bestünden (E. 10.3.2 des angefochtenen Entscheids).
6.3.1. Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, die Unterschutzstellung habe nicht ausreichend auf den Verkehrsrichtplan der EG Fraubrunnen Rücksicht genommen. Insbesondere sei davon auszugehen, dass aufgrund der Vergrösserung des Schutzgebietes Besucher zukünftig den Parkplatz der kommunalen Badeanstalt belegen würden und Nutzungskonflikte absehbar seien. Die strittige Planung verursache Mehrverkehr, wozu sich der Entscheid nicht geäussert habe und dessen Folgen die EG Fraubrunnen zu tragen habe. Ebenso sei der Gemeingebrauch der Strassenparzelle Nr. 7 ohne überwiegendes öffentliches Interesse aufgehoben und ins Schutzgebiet einbezogen worden.
6.3.2. In dieser Hinsicht kann ohne Weiteres auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden. Diese führt aus, der kommunale Richtplan sei mit Verfügung des zuständigen Amtes vom 7. März 2022 genehmigt worden und das kommunale Verfahren damit abgeschlossen. Ein aktuelles und praktisches Interesse an der Klärung dieser Frage sei zumindest zweifelhaft. Ohnehin handle es sich um (Sonder-) Nutzungsplanungen, die auf verschiedenen Ebenen (Kanton und Gemeinde) in unterschiedlichen Verfahren erlassen worden seien und eine formelle Koordination sei nur begrenzt möglich gewesen.
Der Schutzbeschluss umfasse zudem nur einen sehr kleinen Teil des Richtplanperimeters, der für das gesamte Gemeindegebiet gelte. Die Strassenparzelle Nr. 7 sei im massgebenden Teilrichtplan "motorisierter Individualverkehr MIV" sodann nicht klassiert. Unter diesen Umständen liege kein solch enger sachlicher Zusammenhang unter den Vorhaben vor, dass sie nicht sinnvoll getrennt voneinander hätten beurteilt werden können. Somit sei weder eine formelle noch eine materielle Koordination angezeigt gewesen. Diese Einschätzung stimmt mit den bundesrechtlichen Vorgaben überein.
6.3.3. Dasselbe gilt für die behaupteten zukünftigen Nutzungskonflikte bei der Nutzung des Parkplatzes der lokalen Badeanstalt. Auch hierbei handelt es sich angesichts der wohl überschaubaren Besucherzahl des Schutzgebietes um ein untergeordnetes Problem, das sich ohnehin nur temporär während des Badebetriebes im Sommer stellt und bei welchem insgesamt kein ausreichend enger Sachzusammenhang besteht, der eine Koordination der Verfahren gebieten würde.
6.4. Weiter verweisen die Beschwerdeführenden auf das Regionale Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept Bern-Mittelland vom 27. Oktober 2016 und auf den Erläuterungsbericht zum kommunalen Richtplan Raumentwicklung vom 30. Juni 2020, welche die hohe Bedeutung der Fruchtfolgeflächen (FFF) in der EG Fraubrunnen belegen sollen. Inwiefern dadurch jedoch koordinationsrechtliche Vorgaben in Zusammenhang mit der Planung nicht eingehalten worden sein sollen, substantiieren die Beschwerdeführenden nicht weiter. Gleiches gilt für die Rüge, der Kanton habe über Gebühr und ohne Not in die Gemeindeautonomie der EG Fraubrunnen eingegriffen. Der pauschale Verweis auf Art. 50 Abs. 1 BV und die blosse Erwähnung ihrer Autonomie in der Planung gemäss Art. 65 des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) ist nicht ausreichend. Ebenso wenig legen die Beschwerdeführenden dar, weshalb sich aus der anstehenden Ortsplanung ein solch enger sachlicher Zusammenhang ergibt, der eine Koordination mit dem vorliegenden Verfahren gebieten würde.
6.5. Soweit die Beschwerdeführenden unter Verweis auf BGE 145 I 156 eine Verletzung von Art.16 und 22 RPG erblicken wollen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Wie die Beschwerdeführenden gleich selber ausführen, betraf der fragliche Entscheid die Erstellung einer nichtlandwirtschaftlichen Wohnbaute auf der Grundstückgrenze zur Landwirtschaftszone, die aufgrund ihrer Wirkungen auf die Landwirtschaftszone als nicht zonenkonform beurteilt wurde. Mangels einer Baute können die Beschwerdeführenden daraus vorliegend nichts zu ihren Gunsten ableiten.
6.6. Laut den Beschwerdeführenden würden ausserdem die Vorgaben von Art. 16 RPG beeinträchtigt, welcher die Kantone dazu verpflichte, in ihren Planungen die Funktionen der Landwirtschaftszonen angemessen zu berücksichtigen. Durch die Einverleibung der Strassenparzellen in das Schutzgebiet würden die gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) vorgesehenen Pufferzonen verloren gehen, wodurch Nutzungskonflikte zwischen Schutzgebiet und intensiv genutzten Fruchtfolgeflächen vorprogrammiert wären. Auf den intensiv genutzten Parzellen könne und solle gedüngt werden, im Schutzgebiet sei dies jedoch nicht erlaubt. Es sei deshalb absehbar, dass das Naturschutzgebiet ausgeweitet werden müsse, um diesen Mangel zu beheben, wodurch weiteres Landwirtschaftsland beansprucht werden würde.
Eine allfällige Ausweitung des Schutzgebietes ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Bei den skizzierten Nutzungskonflikten handelt es sich zudem um eine reine Vermutung, da die Düngung von Strassenparzellen wenig Sinn ergibt, egal ob sie sich im Schutzgebiet befinden oder nicht. Gleiches gilt für die Ausführungen der Beschwerdeführenden zu den angeblich zu erwartenden Konflikten mit dem Wasserstand. Die Vorinstanz hat verbindlich festgehalten (E. 7.3 des angefochtenen Entscheids), dass die bestehenden Drainageleitungen gemäss fachkundiger Einschätzung keine negativen Einwirkungen auf den Naturschutz haben.
6.7. Insgesamt ist keine Verletzung der Koordinationspflicht ersichtlich. Ohnehin zielen die Rügen die Beschwerdeführenden unter dem Titel der angeblich mangelnden Koordination des Verfahrens überwiegend darauf ab, die aus ihrer Sicht fehlende Erforderlichkeit zur Ausdehnung des Schutzgebietes nochmals zu thematisieren. Es wurde jedoch bereits festgehalten, dass diese nicht zu beanstanden ist.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Die unterliegenden Beschwerdeführenden tragen die Gerichtskosten unter solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG) mit Ausnahme der EG Fraubrunnen, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelte (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt, mit Ausnahme der Einwohnergemeinde Fraubrunnen, die keine Gerichtskosten trägt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Kanton Bern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. September 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mösching