Standing of cantonal heritage association to challenge facade permitKI-generiert

1C_28/2025

Urteil vom 23. Juni 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Zürcher Heimatschutz ZVH,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Arnold Marti,

gegen

Stadt Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8001 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich, Rechtsdienst, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung für Fassadenänderung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 16. Mai 2024 (VB.2023.00242).

Sachverhalt:

A.

Die beiden Gebäude in Zürich mit den Hausanschriften «Zum Mohrentanz» (Niederdorfstrasse 29) bzw. «Zum Mohrenkopf» (Neumarkt 13) sind im städtischen Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgeführt und sind Teil des Gebiets Innenstadt, welches im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit dem ISOS-Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) erfasst ist.
Im Sommer 2020 setzte der Zürcher Stadtrat eine interdepartementale Projektgruppe «Rassismus im Öffentlichen Raum (RiöR) » ein, die Empfehlungen zum Umgang mit rassistischen Zeitzeichen im öffentlichen Raum abgeben sollte. Die Projektgruppe empfahl u.a., die Hausnamen der erwähnten Liegenschaften reversibel abzudecken. Dafür reichte die Liegenschaftsverwaltung der Stadt Zürich am 28. Oktober 2021 entsprechende Baugesuche ein. Das Amt für Städtebau erarbeitete daraufhin für beide Objekte Inventarblätter.
Mit zwei Beschlüssen vom 11. Mai 2022 setzte der Zürcher Stadtrat die entsprechenden Inventarblätter fest (Disp.-Ziff. 1) und stellte fest, dass die ordnungsgemässe Ausführung der geplanten Bauarbeiten (reversibel geleimte Abdeckung der Hausinschriften) den Schutzzweck gemäss Inventarblatt nicht beeinträchtige (Disp.-Ziff. 2).
Am 31. Mai 2022 erteilte die Bausektion des Zürcher Stadtrates die baurechtlichen Bewilligungen für die Abdeckung der Inschriften.

B.

Gegen diese Entscheide gelangte der Zürcher Heimatschutz (ZVH) am 8. Juli 2022 mit Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Rekurse am 17. März 2023 gut und hob die Beschlüsse der Bausektion vom 31. Mai 2022 sowie Disp.-Ziff. 2 der Beschlüsse des Stadtrats vom 11. Mai 2022 auf. Es ging davon aus, zur Rassismusbekämpfung genüge die Kontextualisierung als schonendere Alternative.

C.

Hiergegen erhob die Stadt Zürich am 3. Mai 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde am 16. Mai 2024 gut, hob den angefochtenen Rekursentscheid auf und stellte die Beschlüsse der Bausektion sowie des Stadtrats wieder her. Der Urteilsbegründung ist eine abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer angefügt.

D.

Gegen den am 6. Dezember 2024 zugestellten verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat der ZVH am 20. Januar 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

E.

Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Zürich (Hochbaudepartement) beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen. Es wurde keine Replik eingereicht.

F.

Mit Verfügung vom 13. Februar 2025 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.

Erwägungen:

1.

Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Näher zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert ist.

1.1. Der Beschwerdeführer kann sich unstreitig nicht auf das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) berufen: Zum einen ist er nicht gesamtschweizerisch, sondern nur auf kantonaler Ebene tätig; zum anderen stellt die Erteilung einer Baubewilligung für eine Fassadenänderung innerhalb der Bauzone keine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 2 NHG dar.

1.2. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, er sei als Partei des vorinstanzlichen Verfahrens befugt, mit Beschwerde die Verletzung von Verfahrensrechten geltend zu machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstelle (sog. Star-Praxis). Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung gewähre ein Recht auf korrekte Handhabung des Verfahrensrechts. Der ZVH sei im kantonalen Verfahren legitimiert (vgl. § 338b Abs. 1 lit. a des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG/ZH; LS 700.1]) und habe daher Anspruch auf die korrekte und vollständige Durchführung des kantonalen Verfahrens bezüglich der Eingriffe in Inventarobjekte (§§ 203 ff. PBG/ZH). Vorliegend sei zu Unrecht auf detaillierte Schutzabklärungen und auf einen formellen Schutzentscheid, gestützt auf eine umfassende Interessenabwägung, verzichtet worden. Das Verwaltungsgericht habe fälschlicherweise und völlig willkürlich angenommen, eine Gefährdung der Inventarobjekte oder eine Schmälerung ihrer Erhaltung durch die vorgesehene reversible Abdeckung der Hausinschriften könne von vornherein ausgeschlossen werden.

1.3. Die Stadt Zürich wendet ein, die Star-Praxis wolle den verfahrensrechtlichen Grundrechtsschutz für Personen bzw. Verbände gewährleisten, die in der Sache nicht beschwerdelegitimiert seien. Anders als im Fall 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021, auf den sich der Beschwerdeführer berufe, sei das Baurekursgericht vorliegend auf den Rekurs des ZVH eingetreten und habe das Verwaltungsgericht die Sache materiell überprüft. Sämtliche Verfahrensrechte des Heimatschutzverbands seien gewahrt worden. Dieser mache einzig geltend, das gesetzlich vorgesehene Unterschutzstellungsverfahren sei nicht korrekt durchgeführt worden. Zu dieser Rüge sei er vor Bundesgericht nicht legitimiert.

1.4. Verbände, denen - wie vorliegend - nur auf kantonaler Ebene ein ideelles Beschwerderecht zusteht, sind nach Art. 89 Abs. 1 BGG befugt, mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geltend zu machen, sie seien im kantonalen Verfahren in ihren Parteirechten verletzt worden (vgl. Urteile 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 E. 1.3.1, in: ZBl 123/2022 430; 1C_436/2020 vom 29. März 2021 E. 1.2; 1C_14/2020 vom 4. Mai 2020 E. 1.2 und 1.3; 1C_617/2017 vom 25. Mai 2018 E. 1.2). Sie können namentlich die Verletzung des Verbots der formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) rügen. Dagegen können sie auf diesem Weg keine (indirekte) Überprüfung des Entscheids in der Hauptsache erlangen. Nicht einzutreten ist daher auf formelle Rügen, deren Beurteilung von der Prüfung in der Sache selbst nicht getrennt werden kann, wie etwa der Vorwurf, der Sachverhalt sei unvollständig oder sonstwie willkürlich abgeklärt worden, die Begründung sei unvollständig oder zu wenig differenziert (zitiertes Urteil 1C_92/2021 E. 1.3.1 mit Hinweisen), analog der sog. Starpraxis (vgl. BGE 135 II 430 E. 3.2 mit Hinweisen)
Vorliegend konnte der Beschwerdeführer seine Einwände gegen das Vorgehen der Zürcher Behörden im kantonalen Verfahren mit Rekurs und Beschwerde vorbringen. Das von ihm erstmals vor Verwaltungsgericht eingereichte Gutachten wurde vom Verwaltungsgericht zugelassen. Der Beschwerdeführer rügt denn auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs oder anderer, ihm als Partei zustehender Verfahrensgarantien. Er beanstandet vielmehr, das Vorgehen der kommunalen Behörden entspreche nicht den Vorgaben des kantonalen Natur- und Heimatschutzrechts. Hierzu ist er mangels Legitimation in der Sache nicht befugt.
Die von ihm erhobenen Verfahrensrügen können auch nicht isoliert beurteilt werden, da die Notwendigkeit eines formellen Schutzentscheids davon abhängt, ob die geplanten Bauvorhaben zu einer Gefährdung der Schutzobjekte oder zur Schmälerung ihrer Erhaltung führen können oder ob dies von vornherein ausgeschlossen werden durfte. Ein Eintreten auf die Beschwerde würde insoweit zu einer materiellen Überprüfung des angefochtenen Entscheids führen.

2.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Juni 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Gerber