Art. 21 Abs. 2 RPG; plan stability and early amendment of a zoning plan: a revision is permissible only if the changed circumstances and the public interests relied upon are substantial after a comprehensive balancing of all planning factors. Mere facilitation of larger building volumes does not by itself constitute inner development or a sufficient densification interest. Where the existing quarter-plan regime can still be adapted under the applicable law, an anticipatory zoning amendment may be disproportionate, especially if it conflicts with higher-level planning objectives and would soon need renewal again. In such a constellation, the principle of plan stability prevails; a coordinated abolition of a quarter plan falls with the unlawful zoning amendment (consid. 2 and 3).
1C_300/2020
Urteil vom 1. Dezember 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Hahn.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Einwohnergemeinde Sarnen,
Brünigstrasse 160, Postfach 1263, 6061 Sarnen 1,
Regierungsrat des Kantons Obwalden,
Rathaus, Postfach 1562, 6061 Sarnen 1.
Gegenstand
Nutzungsplanänderung,
Beschwerde gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Obwalden
vom 28. April 2020 (B 19/015/SIH).
A.a. Im Jahr 1973 genehmigte der Dorfschaftsgemeinderat Sarnen/OW einen vom damaligen Grundeigentümer erarbeiteten Quartierplan im Gebiet Spitalmatte, welcher ein Areal von rund 30'000 m2 umfasste. Geplant waren verschiedene Gruppen von Reiheneinfamilienhäusern. Nach der Realisierung einer ersten Bauetappe wurde der Quartierplan im Jahr 1976 angepasst, um im unteren Teil der Spitalmatte den Bau von Ein- und Zweifamilienhäusern zu ermöglichen. In den Jahren 1980 und 1981 wurde der Quartierplan für die noch nicht überbauten Parzellen im oberen Teil der Spitalmatte angepasst, wodurch der Bau von Landhäusern ermöglicht wurde. Die letzte Anpassung des Quartierplans erfolgte im Jahr 2005. Seither ist im oberen Teil der Spitalmatte der Bau von Flachdachbauten erlaubt. Sowohl der ursprüngliche Quartierplan als auch die nachfolgenden Änderungen enthielten gegenüber der Regelbauweise Verschärfungen in Bezug auf die Gestaltung; über die Regelbauweise hinausgehende Bebauungen waren unzulässig. Im Zonenplan vom 9. Dezember 1991 wurde das Gebiet Spitalmatte der zweigeschossigen Wohnzone zugewiesen und mit einer Quartierplanpflicht belegt. Bei der letzten Zonenplanrevision vom 25. November 2012 wurde die Quartierplanpflicht beibehalten, wobei das Gebiet der zweigeschossigen Wohnzone mit dichterer Überbauung (W2A) zugewiesen wurde. Die Genehmigung des revidierten Zonenplans erfolgte durch den Regierungsrat des Kantons Obwalden mit Beschlüssen vom 5. November 2013 und 1. April 2014.
A.b. Am 30. August 2016 stellten vier im Gebiet der Spitalmatte ansässige Grundeigentümer beim Gemeinderat Sarnen ein Gesuch um Aufhebung des Quartierplans von 1973 einschliesslich der nachträglich erfolgten Änderungen. In der Folge leitete der Gemeinderat Sarnen am 23. Januar 2017 das Mitwirkungsverfahren für die Aufhebung des Quartierplans ein. Da im Zonenplan vom 25. November 2012 die Quartierplanpflicht für das Gebiet der Spitalmatte beibehalten wurde, verknüpfte der Einwohnergemeinderat die Aufhebung des Quartierplans mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht im Zonenplan. Zur Koordination der beiden Verfahren leitete er am 23. Januar 2017 auch betreffend die Zonenplanänderung das Mitwirkungsverfahren ein.
A.c. Mit Beschluss vom 20. November 2017 gab der Gemeinderat Sarnen die Änderung des Zonenplans vom 25. November 2012 sowie die Aufhebung des Quartierplans Spitalmatte von 1973 zur öffentlichen Auflage frei. Dagegen erhoben unter anderem A.________ und B.________ Einsprache beim Gemeinderat Sarnen, welcher diese mit Beschluss vom 14. Februar 2018 abwies. An der Gemeindeversammlung vom 8. Mai 2018 stimmten die Stimmberechtigten der Gemeinde Sarnen der Änderung des Zonenplans vom 25. November 2012 mit der darin vorgesehenen Aufhebung der Quartierplanpflicht im Gebiet der Spitalmatte zu. Im Nachgang zur Gemeindeversammlung hob der Gemeinderat Sarnen mit Beschluss vom 22. Mai 2018 den Quartierplan von 1973 - einschliesslich der erfolgten Änderungen - auf.
Gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung Sarnen vom 8. Mai 2018 wie auch gegen jenen des Gemeinderats Sarnen vom 22. Mai 2018 erhoben A.________ und B.________ Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Obwalden. Dieser vereinigte die beiden Verfahren und wies die Rechtsmittel mit Beschluss Nr. 412 vom 16. April 2019 ab. Gleichentags genehmigte der Regierungsrat sowohl die Zonenplanänderung (Beschluss Nr. 413) als auch die Aufhebung des Quartierplans (Beschluss Nr. 414). Eine von A.________ und B.________ gegen diese Beschlüsse des Regierungsrats erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden mit Urteil vom 28. April 2020 ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Mai 2020 gelangen A.________ und B.________ an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts Obwalden vom 28. April 2020 sei aufzuheben. Es sei auf die Aufhebung der Quartierplanpflicht im Zonenplan vom 25. November 2012 sowie auf die Aufhebung des Quartierplans Spitalmatte von 1973 zu verzichten. Ausserdem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Vorinstanz beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Sarnen sowie der Regierungsrat haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Mit Präsidialverfügung vom 25. Juni 2020 wurde der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), der eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG betrifft. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer des Grundstücks Nr. 4198, das sich im von der Aufhebung der Quartierplanpflicht betroffenen Gebiet Spitalmatte befindet, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist grundsätzlich einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundes- oder Völkerrecht (Art. 95 lit. a und b BGG). Zulässig ist auch die Rüge der Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie von kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und über Volkswahlen- und Abstimmungen (Art. 95 lit. c und d BGG). Abgesehen davon überprüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen Rechts nicht als solche. Jedoch kann gerügt werden, diese Anwendung widerspreche dem Bundesrecht, namentlich dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV (BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung verstösst ein Entscheid gegen dieses Verbot, wenn er im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheint, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen).
1.3. Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG prüft es die Verletzung von Grundrechten jedoch nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist. Das bedeutet, dass das Bundesgericht insoweit nur klar und detailliert erhobene und soweit möglich belegte Rügen prüft, während es auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid nicht eintritt (BGE 142 III 364 E. 2.4; 142 II 369 E. 2.1 S. 372; je mit Hinweisen).
Im Zusammenhang mit der Zonenplanänderung rügen die Beschwerdeführer in erster Linie die Verletzung von Art. 21 Abs. 2 RPG (Grundsatz der Planbeständigkeit).
2.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 144 II 41 E. 5.1 S. 45; 132 II 408 E. 4.2 S. 413; 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen). Für die Beurteilung, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413 f.; 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f.; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 21 N. 16 ff.). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5a S. 455). Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (zum Ganzen: Urteile 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 3.2; 1C_513/2014 vom 13. Mai 2016 E. 4.2).
2.2.
2.2.1. Die Beschwerdeführer beanstanden zunächst, im Gebiet der Spitalmatte sei seit der letzten Ortsplanrevision im Jahr 2012 keine erhebliche Änderung der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG eingetreten. Das raumplanungsrechtliche Ziel der inneren Verdichtung sei bereits Gegenstand der letzten Ortsplanrevision vom 25. November 2012 gewesen. Infolgedessen könne sich die Vorinstanz sowie die Gemeinde Sarnen nicht auf den Standpunkt stellen, dass sich aufgrund der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Revision des RPG die Rechtslage dermassen geändert habe, dass dadurch bereits wieder eine Zonenplanänderung gerechtfertigt sei.
2.2.2. Den Beschwerdeführern ist insoweit zuzustimmen, als die am 15. Juni 2012 beschlossene und am 1. Mai 2014 in Kraft getretene RPG-Revision für sich alleine betrachtet grundsätzlich noch keine erhebliche Veränderung der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG darstellt, die eine vorgezogene Zonenplanänderung ohne Weiteres zulässt (BGE 144 II 41 E. 5.2 S. 45 f.). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, hat sich in der Gemeinde Sarnen seit der letzten Ortsplanrevision vom 25. November 2012 jedoch nicht nur die bundes-, sondern auch die kantonalrechtliche Ausgangssituation verändert. Am 29. Januar 2015 und damit nach der letzten Ortsplanrevision wurde das Baugesetz des Kantons Obwalden vom 12. Juni 1995 (BauG/OW; OGS 710.1) dahingehend angepasst, dass Art. 15 aBauG/OW, der es den Gemeinden erlaubte, in den kommunalen Baureglementen das zulässige Verhältnis von nutzbaren Flächen oder Inhalten von Gebäuden zu den Grundstücksflächen mittels Nutzungsziffern zu regeln, ersatzlos gestrichen wurde. Der Gebrauch von Nutzungsziffern in der baurechtlichen Grundordnung ist den Gemeinden damit inskünftig untersagt (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Obwalden vom 2. Dezember 2014 zum Nachtrag II zum Baugesetz [Nutzungsziffer], S. 4 und 10; Erläuterungen des Regierungsrats des Kantons Obwalden zur kantonalen Volksabstimmung vom 18. Oktober 2015 betreffend den Nachtrag zum Baugesetz vom 2. Dezember 2014, S. 8). Diese Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2016 in Kraft. Übergangsrechtlich bleiben die geltenden kommunalen Nutzungsordnungen, die bis anhin Nutzungsziffern kannten, vorerst bestehen (Art. 64b Abs. 2 BauG/OW). Die von der Gesetzesänderung tangierten Gemeinden sind jedoch dazu verpflichtet, ihre Ortsplanung innert acht Jahren dem geltenden BauG/OW anzupassen (Art. 64b Abs. 1 BauG/OW).
2.2.3. Art. 6 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Sarnen vom 25. November 2012 (BZR Sarnen) sieht zur Regelung der Nutzungsintensität eine Geschossflächenziffer vor. Die Gemeinde Sarnen ist demzufolge durch die Änderung des BauG/OW direkt betroffen und hat ihre Nutzungsordnung innerhalb der genannten Übergangsfrist an die Vorgaben des BauG/OW anzupassen. Damit haben sich die rechtlichen Gegebenheiten seit der letzten Ortsplanrevision vom 25. November 2012 planungsrelevant geändert (BGE 128 I 190 E. 4.2 S. 198; 127 I 103 E. 6b S. 105 f.), weshalb die vorinstanzliche Annahme, dass eine erhebliche Veränderung der rechtlichen Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG eingetreten sei, bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist.
2.3. Mit Blick auf die erforderliche Interessenabwägung machen die Beschwerdeführer geltend, die Zonenplanänderung mit der vorgesehenen Aufhebung der Quartierplanpflicht für das Gebiet der Spitalmatte werde von keinem öffentlichen Interesse getragen und sei bereits deshalb unzulässig. Sie bringen zusammenfassend vor, die Zonenplanänderung führe zu gar keiner Siedlungsverdichtung. Dies verdeutliche sich daran, dass die Gemeinde Sarnen wie auch die Vorinstanz ausführen, dass über die Aufhebung der Quartierplanpflicht im Zonenplan hinaus keine aktive Siedlungsentwicklung nach innen verfolgt werde, sondern die Planungsmassnahme lediglich dazu führen solle, den Grundeigentümern zu ermöglichen, die planungsrechtlichen Möglichkeiten der Regelbauweise der Bauzone komplett auszunutzen. Aus Sicht der Beschwerdeführer hat die Ausnützung der Regelbauweise durch die gleichzeitige Streichung der Gestaltungsvorschriften des Quartierplans zudem negative Auswirkungen auf das einheitliche Erscheinungsbild des Quartiers sowie dessen hohe Siedlungsqualität.
Die Beschwerdeführer monieren weiter, es sei nicht ersichtlich, warum die Aufhebung der Quartierplanpflicht bereits im aktuellen Zeitpunkt erfolge, wenn doch die Änderung des BauG/OW vom 29. Januar 2015 die Gemeinde Sarnen bereits in naher Zukunft zu einer gesamtheitlichen Ortsplanrevision verpflichte. Die vorgezogene Zonenplanänderung erweise sich demzufolge auch in zeitlicher Hinsicht als unzweckmässig, führe sie doch dazu, dass sie wegen dem Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG) einer in naher Zukunft anstehenden ganzheitlichen Ortsplanrevision der Gemeinde Sarnen entgegenstehe. In zeitlicher Hinsicht rügen die Beschwerdeführer sodann, mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht müsse ohnehin zugewartet werden, bis der neue Richtplan des Kantons Obwalden vom Bundesrat genehmigt werde. Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer, das Ziel der Siedlungserneuerung könne auch mit der Beibehaltung der Quartierplanpflicht erreicht werden, indem der geltende Quartierplan angepasst werde. Die Zonenplanänderung sei somit gar nicht notwendig und erweise sich daher auch als unverhältnismässig.
2.4. Aus dem Planungsbericht (Art. 47 RPV [SR 700.1]) der Gemeinde Sarnen geht hervor, dass die Aufhebung der Quartierplanpflicht im Gebiet der Spitalmatte mit dem Bedürfnis nach einer Siedlungserneuerung sowie der Siedlungsentwicklung nach innen begründet wird. Durch die Aufhebung der Quartierplanpflicht und des Quartierplans würden Hindernisse, die einer Siedlungserneuerung entgegenstehen, beseitigt werden. Gleichzeitig werde auch eine moderate Siedlungsentwicklung nach innen ermöglicht.
Die Vorinstanz hat hierzu erwogen, das Gebiet der Spitalmatte sei von überschaubarer Grösse, weshalb eine untergeordnete Planänderung wie die vorliegende Aufhebung der Quartierplanpflicht schon wenige Jahre nach der letzten Änderung des Zonenplans zulässig sei. Zwar sei das Gebiet bereits vollständig überbaut, weshalb der Grundsatz des Vertrauens der betroffenen Grundeigentümer in die Beständigkeit des Zonenplans etwas höher zu gewichten sei. Indessen sei gerade bei dieser Ausgangslage nicht davon auszugehen, dass aufgrund der geplanten Zonenplanänderung in grösserem Umfang Neubauten errichtet würden. Vielmehr seien über längere Zeit nur moderate Erneuerungen im Gebiet zu erwarten. Solche Erneuerungen seien im Lichte der Siedlungserneuerung wünschenswert und würden mit einem etwas grösseren Spielraum zur Nachverdichtung auch angestrebt. Dabei verfolge die Gemeinde Sarnen jedoch keine aktive Siedlungsentwicklung nach innen, sondern es sollten lediglich Erweiterungen des Gebäudebestandes gestattet werden, welche die planungsrechtlichen Möglichkeiten der gegebenen Bauzone ausnutzten. Die Unterschiede der Regelbauweise der zweigeschossigen Wohnzone mit dichterer Überbauung (W2A) zu den Vorschriften des Quartierplans von 1973 seien moderat und hätten auch in gestalterischer Hinsicht keine weitreichenden Folgen, da das Quartier der Spitalmatte bereits heute von einer heterogenen Bauweise geprägt sei. Weiter beschränke sich das private Interesse der Beschwerdeführer an der Beibehaltung der Quartierplanpflicht vor allem darauf, dass auf den Nachbarparzellen nicht grösser gebaut werden dürfe. Diesem privaten Interesse stehe das gewichtige öffentliche Interesse der Siedlungsentwicklung nach innen gegenüber. Eine Interessenabwägung ergebe deshalb, dass der Grundsatz der Planbeständigkeit der Zonenplanänderung nicht entgegenstehe, obwohl sie nur rund vier Jahre nach der Genehmigung der letzten Ortsplanrevision durch den Regierungsrat vom 1. April 2014 erfolge.
2.5. Bei der Änderung eines Nutzungsplans ist nicht bloss an die Interessenabwägung der anpassungsbedürftigen Planung anzuknüpfen. Vielmehr hat die Planänderung unter Einbezug aller aktuellen raum- und umweltrelevanten Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung der gesetzlichen Planungsgrundsätze zu erfolgen (Urteile 1C_429/2012 vom 15. April 2013 E. 5.5.2; 1A.42/2002 vom 15. Januar 2003 E. 2.2.2; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N. 24). Zu beachten ist namentlich das raumplanungsrechtliche Ziel, die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a bis, Art. 8a Abs. 1 lit. c und Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG; vgl. auch AEMISEGGER/KISSLING, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2016, N. 39 zu Art. 15 RPG). Siedlungsentwicklung nach innen im Sinne einer haushälterischen Bodennutzung steht für die Devise, wonach Siedlungen prioritär im bebauten Bestand wachsen sollen. Entsprechend sind zuerst die inneren Nutzungsreserven (unternutzte Bauzonen, Baulücken, Industriebrachen) zu beanspruchen, bevor neues Bauland geschaffen wird. Verdichtung meint auch die effizientere Nutzung bereits bebauter Areale durch Aufzonungen, Schliessung von Baulücken, Umnutzungen oder Erstellung von Ergänzungs- und Ersatzneubauten. Unter dem Planungsziel der Siedlungsentwicklung nach innen wird mitunter grundsätzlich angestrebt, dass im Vergleich zum Ist-Zustand auf einer bestimmten Fläche mehr Personen leben bzw. arbeiten können, wobei trotz Verdichtungsmassnahmen eine angemessene Wohnqualität zu wahren ist (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2019, N. 32 f. zu Art. 1 RPG; AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 98 zu Art. 15 RPG).
2.5.1. Die Aufhebung des Quartierplans Spitalmatte sowie die Aufhebung der Quartierplanpflicht für dieses Gebiet im Zonenplan hat zur Folge, dass die zonenplanrechtlichen Vorgaben der Bauzone (zweigeschossige Wohnzone mit dichterer Überbauung W2A) massgebend sind. Gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz führt dies zu einer Erhöhung der Nutzflächen um 43%, indem neu insbesondere eine Firsthöhe von maximal 10 Metern anstelle von 9 Metern zulässig ist, keine Vorgaben zur maximalen Fassadenhöhe oder zur Anzahl der sichtbaren Geschosse bestehen und die im Quartierplan vorgesehene Ausnützungsziffer von 0.35 mit einer grosszügigeren Geschossflächenziffer von 0.5 ersetzt wird. Die Zonenplanänderung führt demzufolge nachweislich zu einer beträchtlichen Erhöhung der zulässigen baulichen Dichte. Eine über die Aufhebung der Quartierplanpflicht hinausgehende und bewusst gesteuerte Verdichtung des Wohngebiets strebt die Gemeinde Sarnen gemäss ihrem Planungsbericht hingegen nicht an.
2.5.2. Die Beschwerdeführer beanstanden zu Recht, dass diese Aussage der Gemeinde sowohl im Widerspruch zu den Vorgaben des kantonalen Richtplanentwurfs, als auch zum raumplanungsrechtlichen Ziel der Siedlungsentwicklung nach innen steht (vorne E. 2.5).
Der vom Bundesrat am 24. Juni 2020 genehmigte Richtplan des Kantons Obwalden sieht in Übereinstimmung mit den Vorgaben des RPG vor, dass sich die kantonale Siedlungsentwicklung unter Wahrung der Wohn- und Aussenraumqualität sowie des ursprünglichen Erscheinungsbilds im Grundsatz nach innen zu richten hat. Der Richtplan verpflichtet die Gemeinden weiter dazu, im Rahmen eines Masterplans Siedlung und Verkehr festzulegen, mit welchen Strategien und Massnahmen sie das Ziel einer qualitätsvollen Siedlungsverdichtung erreichen wollen. Wie bereits in der Entwurfsfassung vom 27. März 2018 wurde das Gebiet der Spitalmatte auch im geltenden Richtplan den Gebieten mit kontinuierlicher Entwicklung der Bautätigkeit zugewiesen. Solche Gebiete dienen dem Wohnen und Arbeiten und eignen sich grundsätzlich nur beschränkt zur Nachverdichtung. In diesen Gebieten wird unter Mobilisierung der Nutzungsreserven eine hohe Siedlungsqualität angestrebt, wobei Volumen und Bauhöhen unter Berücksichtigung der Siedlungsstruktur und der vorhandenen Qualitäten festzulegen sind (Richtplan Kanton Obwalden vom 12. August 2019, Kapitel C2 Siedlungsentwicklung nach innen und Abstimmung Siedlung und Verkehr, S. 13). Im Prüfungsbericht des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) vom 10. Juni 2020 wird zusätzlich darauf hingewiesen, dass auch in den Gebieten mit kontinuierlicher Entwicklung der Bautätigkeit eine innere Verdichtung anzustreben ist, die einer hohen Siedlungsqualität Rechnung trägt. Diesem Anliegen hat der Bundesrat Rechnung getragen, indem er den Richtplan unter dem Vorbehalt genehmigte, dass die Gemeinden vom Kanton zum Handeln aufgefordert werden müssen, sollten sich die Dichtewerte nicht in Richtung der Kennwerte des Richtplans entwickeln (Genehmigung Richtplan Kanton Obwalden, Gesamtüberarbeitung, Teile Raumentwicklungsstrategie und Siedlung, BBl 2020 S. 5991).
Wie die Gemeinde in ihrem Planungsbericht festhält, mag es zwar durchaus zutreffen, dass die mit der vorgezogenen Zonenplanänderung geplante Aufhebung der Quartierplanpflicht und die damit einhergehende Einführung der Regelbauweise geeignet sind, die Siedlungserneuerung zu fördern, indem durch den Wegfall der Vorgaben des Quartierplans grosszügigere Gebäudeerweiterungen und -erneuerungen ermöglicht werden. Wird jedoch nur die bauliche Dichte erhöht, wie dies im Planungsbericht vorgesehen ist, im Gegenzug aber nicht mit weiteren Instrumenten sichergestellt, dass auch die Nutzungsdichte steigt, so widerspricht dies dem Ziel der haushälterischen Bodennutzung, da alleine die Zulässigkeit grösserer Bauten nicht automatisch dazu führt, dass im Vergleich zur aktuellen Situation mehr Personen im betroffenen Gebiet leben bzw. arbeiten können (vorne E. 2.5). Dies beanstandete bereits das Bau- und Raumentwicklungsdepartement des Kantons Obwalden (BRD) im Rahmen seines Vorprüfungsberichts vom 11. Juli 2017. Die Aufhebung der Quartierplanpflicht im Gebiet der Spitalmatte untergräbt somit das übergeordnete Ziel einer haushälterischen Bodennutzung. Dies wird in Ziff. 9.3 des Planungsberichts der Gemeinde Sarnen sogar festgehalten, indem die Gemeinde ausführt, mit der Planänderung könne nicht gesichert werden, dass im Quartierplanperimeter inskünftig mehr Personen leben bzw. arbeiten können. Die vorgezogene Zonenplanänderung führt demzufolge nicht zur gesetzlich vorgeschriebenen Siedlungsverdichtung und widerspricht somit nicht nur den Vorgaben des RPG (vorne E. 2.5), sondern auch den genannten Zielen des kantonalen Richtplans. Entgegen der Auffassung der Gemeinde Sarnen sowie der Vorinstanz lässt sich die Zonenplanänderung somit nicht durch das öffentliche Interesse an einer Siedlungsentwicklung nach innen rechtfertigen.
2.5.3. Auch die nach dem Richtplan geforderte Mobilisierung der Nutzungsreserven unter Beibehaltung einer hohen Siedlungsqualität wird mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht nur beschränkt erreicht. Die Einführung der Regelbauweise führt aus den genannten Gründen zu einer Erhöhung der erlaubten Nutzflächen um 43%. Die zulässigen Gebäudevolumina werden damit erheblich erhöht, was, wie die Beschwerdeführer zutreffend vorbringen, im bereits überbauten Gebiet der Spitalmatte zur Zulässigkeit von Gebäudeerweiterungen in einem Umfang führt, die sich aufgrund der gleichzeitigen Streichung der Gestaltungsvorgaben des Quartierplans nicht mehr in die vorhandene Siedlungsstruktur einordnen lassen und mit der vorhandenen Siedlungsqualität nicht vereinbar sind. Im Grundsatz weist das Gebiet der Spitalmatte zwar eine heterogene Bauweise auf, weshalb durch die Einführung der Regelbauweise in gestalterischer Hinsicht im Verhältnis zur heutigen Situation nicht unbedingt zusätzliche negative Folgen zu befürchten sind. Wie bereits das Bau- und Raumentwicklungsdepartement im Rahmen des Vorprüfungsberichts festgehalten hat, trägt jedoch nicht nur die Gestaltung der Bauten zur Siedlungsqualität bei, sondern auch die Umgebungs- und Aussenraumgestaltung. Um die unter den Parteien unbestrittene hohe Siedlungsqualität (Planungsbericht Ziff. 6.2) des Gebiets der Spitalmatte auch nach der Aufhebung der Quartierplanpflicht sowie des Quartierplans sicherzustellen, bedürfte es somit gleichzeitig der Einführung hierfür geeigneter Vorgaben im kommunalen Bau- und Zonenreglement, worauf das Bau- und Raumentwicklungsdepartement im Vorprüfungsbericht ebenfalls hinwies. Eine wie im Richtplan geforderte Wahrung der hohen Siedlungsqualität unter Berücksichtigung der Siedlungsstruktur und der vorhandenen Qualitäten kann alleine mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht demnach nur beschränkt erreicht werden. Dessen scheint sich die Gemeinde Sarnen bewusst zu sein, hält sie doch im Planungsbericht fest, die Abschaffung des Quartierplans könne sich bezüglich der Einordnung in die Landschaft negativ auswirken (Ziff. 9.3 lit. b).
2.5.4. Aus dem Planungsbericht der Gemeinde Sarnen geht sodann nicht hervor, weshalb die Siedlungserneuerung im Gebiet der Spitalmatte die Aufhebung der Quartierplanpflicht im Zonenplan erfordert. Die Gemeinde führt zwar aus, mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht würden Hindernisse aus dem Weg geräumt, die der Siedlungserneuerung entgegenstehen. Konkret entspreche der Quartierplan von 1973 nicht mehr den heutigen Anforderungen, da er noch an altes Recht (Baureglement von 1973) gebunden sei und aufgrund der Ausnützungsziffer von 0.35 eine Siedlungserneuerung verunmögliche. Wie die Beschwerdeführer und das kantonale Amt für Raumentwicklung und Verkehr (ARV) im Rahmen seiner Stellungnahme vom 27. August 2018 im Verfahren vor dem Regierungsrat richtigerweise beanstanden, sind diese Gründe nicht stichhaltig. Zunächst beziehen sie sich nur auf die Aufhebung des Quartierplans an sich, nicht aber auf die Quartierplanpflicht. Der Quartierplan von 1973 kann zwar einer Siedlungserneuerung entgegenstehen. Insoweit ist der Gemeinde sowie der Vorinstanz zuzustimmen. Er ist jedoch von der Quartierplanpflicht zu unterscheiden.
Quartierpläne stellen sodann eine besondere Form der Nutzungspläne nach Art. 14 RPG (SR 700) mit speziellen Vorschriften für den davon erfassten Perimeter dar, die von den allgemeingültigen Vorgaben im fraglichen Gebiet abweichen (BGE 145 II 176 E. 4.2 S. 180 f.). Wie ein Zonenplan kann demnach auch ein Quartierplan geändert bzw. angepasst werden (vgl. BGE 140 II 25 E. 3 S. 29 ff.). Das Verfahren ist in Art. 22 Abs. 3 BauG/OW sowie Art. 15 der Verordnung des Kantons Obwalden zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 (BauV/OW; OGS 710.11) geregelt. Unabhängig von der zonenplanrechtlichen Quartierplanpflicht kann somit ein Quartierplan angepasst werden, wenn dieser aufgrund seiner überholten Vorgaben einer Siedlungserneuerung entgegensteht. Demzufolge ist eine vorgezogene Zonenplanänderung für die Erreichung des Ziels einer Siedlungserneuerung im vorliegenden Fall nicht nötig. Vielmehr kann dies auch unter der geltenden Nutzungsordnung erreicht werden, indem der Quartierplan von 1973 erneuert bzw. angepasst wird. Vor dem Hintergrund, dass der Quartierplan Spitalmatte letztmals im Jahr 2005 angepasst wurde und der Planungshorizont von Art. 15 Abs. 1 RPG im Beschlusszeitpunkt der vorgezogenen Zonenplanänderung somit nahezu erreicht war, wäre dieses Vorgehen im Lichte von Art. 21 Abs. 2 RPG wohl auch zulässig gewesen (vorne E. 2.1).
Anders als beim Quartierplan datiert die letzte Ortsplanrevision vom 25. November 2012. Die zu beurteilende Zonenplanänderung wurde somit rund fünfeinhalb Jahre nach der letzten Ortsplanrevision beschlossen, was mit Blick auf Art. 21 Abs. 2 RPG grundsätzlich bereits gegen ihre Zulässigkeit spricht (vorne E. 2.1; Urteil 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 3.4). Erschwerend kommt hinzu, dass sich die Gemeinde Sarnen anlässlich der letzten Ortsplanrevision konkret mit dem Instrument der Quartierplanpflicht auseinandergesetzt hat, diesbezüglich für das Gebiet der Spitalmatte jedoch keinen Handlungsbedarf sah, sondern die frühere Nutzungsordnung bestätigte. Inwiefern sich die Ausgangslage in Bezug auf das Bedürfnis nach einer Siedlungserneuerung nunmehr aufgrund des Gesuchs von vier im Gebiet der Spitalmatte ansässigen Grundeigentümern planungsrelevant geändert haben soll, ist nicht ersichtlich. Die Überarbeitung bzw. Änderung eines Nutzungsplans muss unter gesamtheitlicher Berücksichtigung aller raumrelevanten Umstände erfolgen (vgl. vorne E. 2.5) und nicht anhand der Bedürfnisse von Einzelpersonen. Die Beschwerdeführer bringen zu Recht vor, dass kein gesamtheitliches Bedürfnis nach einer Aufhebung der Quartierplanpflicht besteht, sondern eher Gegenteiliges der Fall ist. Die Gemeinde Sarnen ist aufgrund der Streichung der Nutzungsziffern aus dem BauG/OW sowie nach den Vorgaben des Richtplans dazu verpflichtet, die gesamte Ortsplanung in naher Zukunft zu revidieren. Gerade mit Blick auf den kantonalen Richtplan, der für das Gebiet der Spitalmatte die Mobilisierung der vorhandenen Nutzungsreserven unter Berücksichtigung der Siedlungsstruktur und der vorhandenen Siedlungsqualität vorsieht, erweist es sich als nicht zielführend, die Quartierplanpflicht im aktuellen Zeitpunkt einzig aufgrund der Bedürfnisse einzelner Grundeigentümer aufzuheben. Vielmehr sollte eine gesamtheitliche Überprüfung im Rahmen der kommenden Ortsplanrevision erfolgen. Schliesslich stellt gerade die Quartierplanpflicht ein taugliches Instrument dar, um auch ohne die Anwendung von Nutzungsziffern in einem Quartier unter Wahrung einer hohen Siedlungsqualität eine gezielte Siedlungsentwicklung nach innen zu bewerkstelligen (PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., N. 34 zu Art. 1 RPG).
Dass für die Begründung der Zonenplanänderung zusätzlich herbeigezogene öffentliche Interesse nach einer Siedlungserneuerung ist nach dem Dargelegten nicht ausgewiesen und könnte im Übrigen auch unter der geltenden Nutzungsordnung erreicht werden. Unter diesen Umständen ist auch die Notwendigkeit der vorgezogenen Zonenplanänderung nicht gegeben, weshalb sie als unverhältnismässig zu qualifizieren ist. Überdies erscheint die Zonenplanänderung nicht zielführend, um die übergeordneten Änderungen der Richtplanung sowie des BauG/OW adäquat umzusetzen.
2.5.5. Abschliessend zu beachten ist, dass der Quartierplan Spitalmatte von 1973 einschliesslich der nachfolgenden Änderungen die Nutzungsintensität eines Grundstück mittels Ausnützungsziffern regelt. Die Regelbauweise der Wohnzone W2A gemäss geltendem Zonenplan vom 25. November 2012 sieht hierzu eine Geschossflächenziffer vor. Demzufolge widerspricht die mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht im Zonenplan verbundene Einführung der Regelbauweise den gesetzlichen Vorgaben der am 1. Januar 2016 in Kraft getretenen und damit im kommunalen Beschlusszeitpunkt über die Zonenplanänderung bereits geltenden Änderung des BauG/OW. Dies hat gemäss Planungsbericht der Gemeinde Sarnen sowie dem Vorprüfungsbericht des Bau- und Raumentwicklungsdepartements zur Folge, dass die Änderung des BauG/OW trotz der zu beurteilenden vorgezogenen Nutzungsplanänderung erneut Auswirkungen auf das Gebiet der Spitalmatte haben wird, wenn die gesamte Ortsplanung an die neuen Vorgaben des BauG/OW angepasst werden muss. Nicht nur wird demzufolge mit der vorliegenden Zonenplanänderung die für die Begründung einer erheblichen Veränderung der Verhältnisse geltend gemachte Änderung des BauG/OW gar nicht umgesetzt. Vielmehr würde sich auch die Frage nach der Planbeständigkeit im Zusammenhang mit der ganzheitlichen Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an die Vorgaben des BauG/OW in naher Zukunft erneut stellen, da mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht sowie des Quartierplans die zulässige Nutzung im Gebiet der Spitalmatte bereits im aktuellen Zeitpunkt angepasst würde. Auch dies verletzt den Grundsatz der Planbeständigkeit, kann doch eine Zonenplanänderung ihren Zweck nicht erfüllen, wenn bereits in ihrem Beschlusszeitpunkt feststeht, dass sie infolge ihres Widerspruchs zu übergeordnetem Recht in wenigen Jahren bereits wieder angepasst werden muss.
2.6. Zusammenfassend führt die Aufhebung der Quartierplanpflicht für das Gebiet der Spitalmatte im Zonenplan nicht zur erwünschten Siedlungsverdichtung. Auch das zusätzlich verfolgte Interesse nach einer Siedlungserneuerung ist nicht dargetan bzw. kann dieses Ziel auch mit der geltenden Nutzungsordnung erreicht werden. Mithin fehlt es bereits an den für die Begründung der vorgezogenen Zonenplanänderung geltend gemachten öffentlichen Interessen. Überdies widerspricht die Zonenplanänderung den bereits im Zeitpunkt ihrer Verabschiedung geltenden Änderungen des BauG/OW sowie den Vorgaben des kantonalen Richtplans, weshalb der Zonenplan für das Gebiet der Spitalmatte in naher Zukunft bereits wieder angepasst werden müsste. Aus diesen Gründen erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 21 Abs. 2 RPG als begründet, so dass die Beschwerde insoweit gutzuheissen ist.
Zu beurteilen bleibt, welche Auswirkungen die Beibehaltung der Quartierplanpflicht im Zonenplan auf die von der Gemeinde Sarnen ebenfalls beschlossene Aufhebung des Quartierplans Spitalmatte hat. Gemäss ihrem Planungsbericht beabsichtigte die Gemeinde mit der Aufhebung der Quartierplanpflicht, das Gebiet der Spitalmatte zukünftig nicht mehr auf der Grundlage eines genehmigten Quartierplans bebauen zu lassen. Das Planungsinstrument des Quartierplans sollte somit im Gebiet der Spitalmatte nicht mehr zur Anwendung kommen. Die Gemeinde Sarnen koordinierte die Aufhebung des Quartierplans Spitalmatte von 1973 (einschliesslich der nachträglichen Änderungen) deshalb mit der vorgezogenen Zonenplanänderung. Das Verfahren betreffend die Aufhebung des Quartierplans ist somit abhängig von jenem der Zonenplanänderung. Nachdem die Beschwerde gegen die Zonenplanänderung gutzuheissen ist, bleibt die Quartierplanpflicht im Gebiet der Spitalmatte bestehen. Das Gebiet kann somit weiterhin nur aufgrund eines genehmigten Quartierplans bebaut werden. Dies führt zu einer Beschwerdegutheissung auch in Bezug auf die Aufhebung des Quartierplans.
4.1. Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen gutzuheissen. Das angefochtene Urteil sowie die Beschlüsse Nr. 413 und Nr. 414 des Regierungsrats des Kantons Obwalden vom 16. April 2019 sind aufzuheben. Aufgrund des Devolutiveffekts ist mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheids auch der Entscheid des Regierungsrats Nr. 412 betreffend Abweisung der Beschwerde hinfällig. Die Vorinstanz wird über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens neu zu entscheiden haben (vgl. Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).
4.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Gemeinde Sarnen hat den Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Obwalden vom 28. April 2020 sowie die Beschlüsse Nr. 413 und Nr. 414 des Regierungsrats des Kantons Obwalden vom 16. April 2019 werden aufgehoben.
Zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die Gemeinde Sarnen hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Sarnen, dem Regierungsrat des Kantons Obwalden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Dezember 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Hahn