Art. 78 BV; Art. 24f, 25 Abs. 2 NHG; Art. 26 Abs. 1 NHV; Art. 4 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen; abstrakte Normenkontrolle und gesetzgeberische Handlungspflichten; eine kantonale Regelung über den Schutz von Baudenkmälern ist nur dann bundes- oder völkerrechtswidrig, wenn das übergeordnete Recht eine klare und konkrete Verfahrensvorgabe enthält. Weder aus dem NHG/NHV noch aus dem Granada-Übereinkommen folgt generell eine Pflicht, die Zustimmung einer kantonalen Fachstelle als Bewilligungsvoraussetzung vorzusehen. Den Kantonen bleibt bei der Organisation des Vollzugs und bei der Wahl zwischen Mitwirkung, Aufsicht und Rechtsmittelmechanismen ein erheblicher Gestaltungsspielraum; im abstrakten Normenkontrollverfahren genügt es, dass eine bundesrechts- und konventionskonforme Vollzugspraxis nicht ausgeschlossen erscheint (consid. 2-5).
1C_31/2023
Urteil vom 16. Juni 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, Klosterhof 3, 9001 St. Gallen, vertreten durch das Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Änderung des Planungs- und Baugesetzes des Kantons St. Gallen vom 21. September 2022 (III. Nachtrag).
Das Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen vom 5. Juli 2016 (sGS 731.1; im Folgenden: PBG) regelt in Art. 118 ff. die Baudenkmäler und archäologischen Denkmäler. Art. 122 Abs. 3 PBG betrifft Eigentumsbeschränkungen im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung und hatte in seiner ursprünglichen Fassung folgenden Wortlaut:
"3 Unter Schutz gestellte Objekte dürfen nur beseitigt oder beeinträchtigt werden, wenn ein gewichtiges, das Interesse an der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachgewiesen wird. Bei Schutzobjekten von nationaler oder kantonaler Bedeutung ist die Zustimmung der zuständigen kantonalen Stelle erforderlich."
Die mit dem in Abs. 3 verankerten Zustimmungserfordernis verbundene Entscheidhoheit des Kantons führte zu kritischen Rückmeldungen der politischen Gemeinden und Wirtschaftsverbände. Im Rahmen einer am 21. September 2022 vom Kantonsrat des Kantons St. Gallen erlassenen Gesetzesrevision ("III. Nachtrag zum Planungs- und Baugesetz") wurde der betreffende Satz deshalb gestrichen und stattdessen eine blosse Mitwirkung der zuständigen kantonalen Stelle, verknüpft mit einem speziellen Rekurs- und Beschwerderecht, vorgesehen:
"Art. 122
3
(geändert) Unter Schutz gestellte Objekte dürfen nur beseitigt oder beeinträchtigt werden, wenn ein gewichtiges, das Interesse an der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachgewiesen wird.
Bei Schutzobjekten von nationaler oder kantonaler Bedeutung ist die Zustimmung der zuständigen kantonalen Stelle erforderlich.
4
(neu) Die zuständige Stelle der politischen Gemeinde bezieht die zuständige kantonale Stelle bei Entscheiden nach Abs. 3 dieser Bestimmung rechtzeitig in das Verfahren ein, wenn Objekte von nationaler oder kantonaler Bedeutung betroffen sind. Sie eröffnet der zuständigen kantonalen Stelle ihre entsprechenden Entscheide.
Art. 157a
(neu)
Rekurs- und Beschwerdeberechtigung bei Entscheiden zur Beseitigung oder Beeinträchtigung von Schutzobjekten von nationaler oder kantonaler Bedeutung
1 Die zuständige kantonale Stelle kann gegen Entscheide der politischen Gemeinden zur Beseitigung oder Beeinträchtigung von Schutzobjekten von nationaler oder kantonaler Bedeutung nach Art. 122 Abs. 3 dieses Erlasses Rekurs nach Art. 40 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965 [sGS 951.1.] und gegen diesbezügliche Entscheide des zuständigen Departementes Beschwerde nach Art. 59bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965 [sGS 951.1.] erheben."
Der Erlass wurde am 3. Oktober 2022 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht. Am 14. November 2022 lief die Referendumsfrist ungenutzt ab. Mit Beschluss vom 22. November 2022 legte die Regierung des Kantons St. Gallen den Vollzugsbeginn auf den 1. März 2023 fest.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 12. Januar 2023 beantragen die im Rubrum genannten Personen, die Gesetzesänderung sei aufzuheben und Art. 122 Abs. 3 PBG sei stattdessen wie folgt zu fassen: "Bei Schutzobjekten von nationaler, kantonaler oder lokaler Bedeutung ist die Zustimmung der zuständigen kantonalen Stelle erforderlich." Eventualiter sei die Gesetzesänderung aufzuheben und Art. 122 Abs. 3 PBG in seiner bisherigen Fassung beizubehalten.
Der Kantonsrat und die Regierung des Kantons St. Gallen, beide vertreten durch das Departement des Innern, beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführenden halten in ihrer Replik an ihren Anträgen fest. Die Verfahrensbeteiligten haben sich in der Folge erneut vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Februar 2023 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
1.1. Die Beschwerdeführenden fechten einen kantonalen Erlass an. Nach Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG steht dafür unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung. Die Ausnahmen gemäss Art. 83 BGG finden bei Beschwerden gegen Erlasse (abstrakte Normenkontrolle) keine Anwendung (BGE 149 I 81 E. 3.3.4; 145 I 26 E. 1.1; je mit Hinweisen).
1.2. Die Beschwerde gegen einen Erlass ist innert 30 Tagen nach der gemäss kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen (Art. 101 BGG; BGE 136 I 17 E. 1.2 mit Hinweisen). Der Beschluss der Regierung, wonach innerhalb der Referendumsfrist keine Volksabstimmung verlangt worden und der Nachtrag zum Planungs- und Baugesetz rechtsgültig geworden sei, wurde im kantonalen Amtsblatt vom 28. November 2022 publiziert (vgl. Urteil 1C_26/2017 vom 19. Oktober 2017 E. 1.3). Unter Berücksichtigung des Fristenstillstands gemäss Art. 46 Abs. 1 lit. c BGG wurde die am 12. Januar 2023 bei der Schweizerischen Post aufgegebene Beschwerde rechtzeitig erhoben (Art. 48 Abs. 1 BGG).
1.3. Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 147 I 308 E. 2.2 mit Hinweisen). Ein Teil der Beschwerdeführenden besitzt geschützte oder potenziell schützenswerte Gebäude im Kanton St. Gallen und ist damit von der Gesetzesrevision virtuell betroffen (vgl. a.a.O., E. 2.3 und 2.5). Wie es sich mit den anderen verhält, kann offenbleiben.
1.4. Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie dürften zusätzlich beantragen, dass in Art. 122 Abs. 3 PBG neu auch Schutzobjekte von lokaler Bedeutung genannt würden. Zur Begründung verweisen sie auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach Bestimmungen, die nicht verändert wurden, geprüft werden können, sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt (s. im Einzelnen BGE 146 I 83 E. 1.1; 142 I 99 E. 1.4; je mit Hinweisen). Allerdings fechten sie insoweit gar keine Bestimmung an, sondern verlangen vielmehr eine Ergänzung des Gesetzes. Trotzdem ist auf den Antrag einzutreten. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, kann sich ein Anspruch auf gesetzgeberisches Tätigwerden aus den Grundrechten oder aus bundes- oder völkerrechtlichen Gesetzgebungsaufträgen ergeben. Dabei genügt für das Eintreten auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein vertretbar begründeter potenzieller Anspruch, soweit dieser hinreichend klar und bestimmt (d.h. justiziabel) ist. Ob der Anspruch tatsächlich besteht, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 137 I 305 E. 2.4 f.; Urteil 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017 E. 1.3 f.; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführenden legen in vertretbarer Weise dar, nach Art. 4 des Übereinkommens vom 3. Oktober 1985 zum Schutz des baugeschichtlichen Erbes in Europa (SR 0.440.4; im Folgenden: Granada-Übereinkommen) und weiteren übergeordneten Normen sei nicht nur die Streichung von Art. 122 Abs. 3 Satz 2 PBG unzulässig, sondern müssten auch Schutzobjekte von lediglich lokaler Bedeutung erfasst werden. Deshalb ist inhaltlich zu prüfen, ob der Kanton St. Gallen verpflichtet ist, sein Planungs- und Baugesetz wieder in seine frühere Fassung zurückzuführen und darüber hinaus im beantragten Sinne zu ergänzen.
1.5. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist im Grundsatz einzutreten.
2.1. Die Beschwerdeführenden rügen eine mehrfache Verletzung von schweizerischem Recht (Art. 95 BGG), insbesondere von Art. 25 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) i.V.m. Art. 26 Abs. 1 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) und Art. 4 Ziff. 1 des Granada-Übereinkommens. Aus ihrer Beschwerde insgesamt geht hervor, dass sie zwar den neu vorgesehenen Einbezug der zuständigen kantonalen Stelle und deren Rechtsmittelberechtigung als solches nicht für widerrechtlich halten, jedoch der Auffassung sind, diese prozessualen Vorkehrungen gingen zu wenig weit. Das übergeordnete Recht verlange zwingend nach einem Verfahren, in dem die Zustimmung der kantonalen Stelle - wie nach bisherigem Recht - eine Bewilligungsvoraussetzung sei.
2.2. Im Zentrum steht damit die Frage, ob sich aus dem von den Beschwerdeführenden angerufenen Bundes- und Völkerrecht eine entsprechende Handlungspflicht des kantonalen Gesetzgebers ergibt. Bei deren Beantwortung ist zu berücksichtigen, dass die Rechtsetzung auf einem politischen Prozess beruht, der sowohl eine gewisse Zeit beansprucht als auch über eine inhaltliche Spannbreite verfügt. Um gerichtlich beurteilbar (justiziabel) zu sein, muss die Handlungspflicht, die den gesetzgeberischen Spielraum begrenzt, inhaltlich und zeitlich hinreichend bestimmt sein (BGE 147 I 308 E. 5.3 und 6.2 mit Hinweisen; Urteil 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017 E. 1.4).
2.3. Hinsichtlich der Frage der gerichtlichen Beurteilbarkeit (Justiziabilität) der Erfüllung eines an den kantonalen Gesetzgeber gerichteten Auftrags hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung eine Unterscheidung zwischen dem Ob und dem Wie getroffen. So hielt es im Urteil 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017 fest, es könne grundsätzlich anhand rechtlicher Massstäbe beurteilt werden, ob ein Kanton Vorkehren getroffen habe, um seine Verpflichtung zur Verwirklichung der Gleichstellung von Mann und Frau (Art. 8 Abs. 3 BV) zu erfüllen, oder ob er völlig untätig geblieben sei (a.a.O., E. 1.4). Soweit die Beschwerdeführenden in jenem Verfahren die Anordnung konkreter Massnahmen verlangt hatten, sprengte dies jedoch gemäss den bundesgerichtlichen Erwägungen den Rahmen des gerichtlichen Rechtsschutzes: Es sei in erster Linie Sache des kantonalen Gesetz- oder Verordnungsgebers, verfassungs- und völkerrechtliche Gesetzgebungsaufträge umzusetzen und zu konkretisieren. Aus föderalistischer Sicht sei die Umsetzungs- und Vollzugsautonomie der Kantone zu respektieren. Während sich eine vollständige Untätigkeit relativ leicht feststellen lasse, könne es aus rechtlicher Sicht schwierig sein zu beurteilen, ob ein kantonaler Erlass den verfassungs- und völkerrechtlichen Auftrag wirksam und vollständig umsetze. Das Bundesgericht könne ohne klare und konkrete rechtliche Vorgaben nicht selbst Massnahmen anordnen oder solche ergänzen (a.a.O., E. 6.3 mit Hinweisen).
2.4. Die Beschwerdeführenden behaupten nicht, der Kanton St. Gallen sei seinen gesetzgeberischen Verpflichtungen überhaupt nicht nachgekommen. Sie sind vielmehr der Auffassung, die Umsetzung des übergeordneten Rechts sei unzureichend, und verlangen, der Kanton müsse die Gemeinden beim Entscheid über die Beseitigung oder Beeinträchtigung von Denkmälern stärker kontrollieren. Vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung ist insofern entscheidend, ob sich diesbezüglich aus dem Bundes- und Völkerrecht klare und konkrete Vorgaben ergeben, wobei die Umsetzungs- und Vollzugsautonomie der Kantone zu respektieren ist.
3.1. Konkret machen die Beschwerdeführenden geltend, aus dem NHG ergäben sich für Kantone zwei zentrale Verpflichtungen. Zum einen hätten sie die für den Vollzug erforderlichen Bestimmungen zu erlassen (Art. 24f NHG), wobei der Vollzug sachgerecht und wirksam sein müsse (Art. 26 Abs. 1 Satz 1 NHV). Zum andern hätten sie Fachstellen für den Naturschutz, den Heimatschutz und die Denkmalpflege zu bezeichnen, die bei der kantonalen Umsetzung und Rechtsanwendung mitwirkten (Art. 25 Abs. 2 NHG, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 NHV). Obwohl der direkte objektbezogene Denkmalschutz für den kantonalen Aufgabenbereich grundsätzlich nicht im NHG geregelt sei, müssten diese beiden Pflichten zumindest sinngemäss auch für die Umsetzung der höherrangigen Vorgaben im Denkmalschutz gelten. Darüber hinaus folgten aus Art. 4 Ziff. 1 des Granada-Übereinkommens gesetzgeberische Pflichten zur Schaffung wirksamer Kontroll- und Genehmigungsverfahren. Besondere aufsichtsrechtliche Pflichten ergäben sich schliesslich aus der Aufgabenverantwortung des Kantons gegenüber dem Bund. Die Kantone könnten aufgrund der ihnen zustehenden Organisationsautonomie gemäss Art. 46 Abs. 1 und Art. 47 Abs. 2 i.V.m. Art. 50 Abs. 1 BV den Vollzug des kantonalen Rechts zwar ziemlich weitgehend den Gemeinden übertragen. Die Gemeinden müssten jedoch in der Lage sein, die ihnen übertragenen Aufgaben sachgerecht zu erfüllen. Da die mit der Revision des PBG vorgeschlagene Aufsicht kein fachgerechtes, hinreichend umfassendes, frühzeitiges, rechtsgleiches, direktes und zwingendes Einwirken der unabhängigen kantonalen Fachstelle auf den fraglichen Entscheid ermögliche, vermöge sie den in diesem Bereich erhöhten präventiven Aufsichts- und Überwachungspflichten nicht zu genügen.
Den Anforderungen des übergeordneten Rechts stellen die Beschwerdeführenden das Denkmalschutzrecht des Kantons St. Gallen gegenüber, das sie in seiner Gesamtheit als unzureichend erachten. So sei vor einigen Jahren das Verbandsbeschwerderecht im Bereich des Natur- und Heimatschutzes abgeschafft worden. Zudem gebe es weder eine Inventarisierungspflicht noch eine kantonale Kommission für Denkmalpflege. Die Gemeinden seien sogar für die Unterschutzstellung von Objekten nationaler und kantonaler Bedeutung zuständig. Die Kombination dieser Faktoren führe zu einem insgesamt zu wenig wirksamen Vollzug.
Darüber hinaus machen die Beschwerdeführenden weitere Verletzungen höherrangigen Rechts geltend. Sie sind der Auffassung, es gebe eine bundesrechtswidrige Diskrepanz zwischen den kantonalen Finanzhilfen an die Erhaltung schützenswerter Baudenkmäler und der fehlenden Mitentscheidungsbefugnis des Kantons. Dadurch werde das Motto "wer zahlt, befiehlt" missachtet und Art. 13 NHG i.V.m. Art. 4-7 (insbesondere Art. 7 Abs. 1 lit. b), Art. 10 Abs. 2, Art. 26 Abs. 1 NHV und Art. 27 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1) verletzt. Auch entstehe durch den Wegfall des Zustimmungserfordernisses bei oberirdischen Baudenkmälern ein Unterschied zu unterirdischen (archäologischen) Baudenkmälern, bei denen das Zustimmungserfordernis erhalten bleibe (Art. 127 Abs. 1 PBG). Dieser Widerspruch verstosse gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden mit Blick auf den Stiftsbezirk der Stadt St. Gallen eine völkerrechtswidrige Schutzlücke im Weltkulturerbe, wobei sie pauschal auf das Übereinkommen vom 23. November 1972 zum Schutz des Kultur- und Naturgutes der Welt (SR 0.451.41) verweisen.
3.2. Der Kantonsrat und die Regierung sind dagegen der Auffassung, das übergeordnete Recht stehe einer kommunalen Zuständigkeit nicht entgegen. Dem Bundesgesetzgeber seien die Regelungen des Denkmalschutzes in den Kantonen bekannt. Hätte er ein kantonales Zustimmungserfordernis gewollt, hätte er dies im Rahmen seiner Kompetenzen gesetzlich verankern können, so wie er dies beispielsweise in Art. 25 Abs. 2 RPG (SR 700) getan habe. Davon habe er jedoch abgesehen. Zu berücksichtigen sei weiter, dass die zuständige kantonale Stelle im Rahmen ihres Einbezugs in das Verfahren gestützt auf Art. 123 PBG ein Zutritts- und Untersuchungsrecht besitze. Sie erstatte einen Amtsbericht nach Art. 12 des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; sGS 951.1), von dem die Entscheidbehörde nur aus triftigen Gründen abweichen dürfe. Das Konzept der Behördenbeschwerde, das in Ergänzung hierzu eingeführt worden sei, sei auch in anderen Bereichen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bekannt. Freilich könne nicht vollständig ausgeschlossen werden, dass in wenigen Ausnahmefällen eine Gemeinde die kantonale Stelle fälschlicherweise nicht beiziehe. Dies führe jedoch zumindest zur Anfechtbarkeit, wenn nicht sogar zur Nichtigkeit des Entscheids und hätte zudem auch bei der früheren Rechtslage nicht ausgeschlossen werden können.
4.1. Nach Art. 78 Abs. 1 BV sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig. Diese Bestimmung hat mit Blick auf die föderalistische Kompetenzordnung in Art. 3 und Art. 42 Abs. 1 BV im Wesentlichen deklaratorische Bedeutung (vgl. BGE 147 I 308 E. 4 mit Hinweisen). Immerhin sind die Kantone verpflichtet, die zur Erhaltung schutzwürdiger Objekte notwendigen Rechtsgrundlagen zu schaffen und über die Unterschutzstellung im Einzelfall zu befinden. Im Zusammenhang mit den weiteren Absätzen von Art. 78 BV unterstreicht Abs. 1 den grundsätzlichen Vorrang der kantonalen Kompetenzen (Botschaft vom 19. Mai 1961 über die Ergänzung der Bundesverfassung durch einen Artikel 24sexies betreffend den Natur- und Heimatschutz, BBl 1961 I 1109 f.; Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 253).
4.2. Bundeskompetenzen ergeben sich aus Art. 78 Abs. 2-5 BV. Der Bundesgesetzgeber hat gestützt darauf das NHG erlassen. Dieses regelt für seinen Anwendungsbereich (vgl. dazu Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Abs. 1 NHG) in Art. 24f-25a NHG Vollzug, Organisation und Information. Es sind die Kantone, die gemäss Art. 24f NHG dieses Gesetz vollziehen, soweit es den Vollzug nicht dem Bund überträgt (Satz 1). Sie erlassen die erforderlichen Vorschriften (Satz 2).
Überträgt der Bundesgesetzgeber den Kantonen Vollzugskompetenzen, wie er dies in den erwähnten Bestimmungen des NHG getan hat, belässt er ihnen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 3 BV). Diese Gestaltungsfreiheit kommt unter anderem in Bezug auf die Behördenorganisation und das anwendbare Verfahren zum Tragen (vgl. ZUFFEREY/STUDER, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, N. 8 zu Art. 24f NHG). Den Kantonen ist insbesondere auch erlaubt, ihre Aufgaben zur Erfüllung den Gemeinden zu übertragen (a.a.O., N. 7 zu Art. 24f NHG). Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie sind nur zulässig, wenn sie für die Sicherstellung einer richtigen und rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone notwendig und verhältnismässig sind (BGE 128 I 254 E. 3.8.2 mit Hinweisen). Art. 25 Abs. 2 NHG sieht in diesem Sinne vor, dass die Kantone Fachstellen für den Naturschutz, den Heimatschutz und die Denkmalpflege bezeichnen. Diese wirken am Vollzug mit, der sachgerecht und wirksam zu sein hat (Art. 26 Abs. 1 NHV).
4.3. Das Granada-Übereinkommen, das der Bund gestützt auf seine Kompetenz in auswärtigen Angelegenheiten (Art. 54 BV) abgeschlossen hat und das den Schutz des baugeschichtlichen Erbes bezweckt, enthält in Art. 4 ebenfalls gewisse inhaltliche und verfahrensrechtliche Anforderungen:
"Jede Vertragspartei verpflichtet sich:
Diese völkervertragsrechtlichen Pflichten zum Erlass von Schutzbestimmungen umzusetzen, obliegt im Rahmen des Vollzugsföderalismus (Art. 46 Abs. 1 BV) ebenfalls den Kantonen (vgl. auch Art. 7 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1999 über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes [BGMK; SR 138.1], wonach die Kantone verpflichtet sind, die erforderlichen Anpassungen rechtzeitig vorzunehmen, soweit die Umsetzung des internationalen Rechts ihnen obliegt). Was in der vorangehenden Erwägung zur kantonalen Organisationsautonomie beim Vollzug des NHG ausgeführt wurde, gilt auch hier.
4.4. Während das Raumplanungsgesetz in Art. 25 Abs. 2 vorsieht, dass die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entscheidet, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, enthalten weder das NHG bzw. die NHV noch das Granada-Übereinkommen eine entsprechende Vorschrift. Aus diesen Rechtsgrundlagen geht einzig die allgemeine Pflicht hervor, für einen "sachgerechten und wirksamen Vollzug" (Art. 26 Abs. 1 NHV) bzw. für ein "wirksames Kontroll- und Genehmigungsverfahren" (Art. 4 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen) zu sorgen. Eine klare und konkrete Vorgabe im Bundes- oder Völkerrecht (vgl. E. 2.3 f. hiervor), welche bei der Beseitigung oder Beeinträchtigung von unter Schutz gestellten Denkmälern im Sinne von Art. 118 ff. PBG zwingend die Zustimmung einer kantonalen Stelle verlangt, ist weder in diesen Bestimmungen noch den weiteren, von den Beschwerdeführenden aufgezählten Rechtsnormen erkennbar.
Ist der kantonale Gesetzgeber weder untätig geblieben noch ergibt sich aus dem Bundes- oder Völkerrecht eine klare und konkrete Grundlage, die einer kommunalen Entscheidzuständigkeit entgegenstünde, bleibt einzig die Frage, ob das gesetzliche Rahmenwerk im Kanton St. Gallen insgesamt einen wirksamen Vollzug gewährleistet. Wie bereits dargelegt, ist diese Frage aufgrund der offen formulierten Anforderungen im übergeordneten Recht nur beschränkt justiziabel (vgl. E. 2.3 hiervor). Ihre Beantwortung hängt zudem wesentlich von der Vollzugspraxis ab, die sich kaum im Einzelnen vorhersagen lässt (vgl. Urteil 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017 E. 4.5).
Hinzu kommt, dass eine Vielfalt an Vollzugsmöglichkeiten besteht, wie aus der bestehenden Gesetzeslage in den einzelnen Kantonen ersichtlich ist. In dieser Hinsicht weist eine vom Bundesamt für Kultur in Auftrag gegebene Untersuchung zu Ortsbildschutz, Denkmalpflege und Archäologie gerade in Bezug auf die Kompetenzdelegation an die Gemeinden grosse kantonale Unterschiede aus (Panoptikum Kulturerbe: Erhebung bei den Kantonen zu Organisation und Umsetzung der Bereiche Ortsbildschutz, Denkmalpflege und Archäologie, Schlussbericht vom 30. September 2022, S. 4 f. [online: «» unter Publikationen [besucht am 15. Oktober 2024]).
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist ausreichend, dass ein mit dem übergeordneten Recht vereinbarer Vollzug nicht ausgeschlossen erscheint (BGE 147 I 136 E. 1.4; 146 I 70 E. 4; je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 147 I 308 E. 7.3, wonach eine bundesrechts- bzw. konventionskonforme Auslegung auch dann möglich ist, wenn dadurch der gesetzgeberische Wille abgeschwächt würde). Entscheidend ist in dieser Hinsicht, dass ein kommunaler Entscheid betreffend die Beseitigung oder Beeinträchtigung eines unter Schutz gestellten Objekts im Rechtsmittelverfahren sowohl in materiellrechtlicher als auch in prozessualer Hinsicht umfassend auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundes- und Völkerrecht geprüft werden kann (s. Art. 95 lit. a und b und Art. 111 Abs. 3 BGG). In diesem Rahmen kann auch kontrolliert werden, ob sich die kommunale Entscheidbehörde in unzulässiger Weise über eine fachkundige Stellungnahme der zuständigen kantonalen Stelle hinweggesetzt hat (vgl. dazu Urteil 1C_595/2013 vom 21. Februar 2014 E 4.1.2). Die umstrittene kantonale Regelung ist somit im Lichte der höherrangigen Bestimmungen des Bundes- und Völkerrechts nicht zu beanstanden.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführenden die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, der Regierung des Kantons St. Gallen, dem Kantonsrat des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Juni 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Dold