Mobile phone antenna: OKA warnings and KAA upheldKI-generiert

1C_341/2024

Urteil vom 15. August 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.

Verfahrensbeteiligte

1. A.________,
   
2. B.________,
   Beschwerdeführende,
   vertreten durch A.________,

gegen

C.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Cica,

Baudirektion der Stadt Grenchen,
Dammstrasse 14, 2540 Grenchen 1,

Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn,

D.________ AG,
vertreten durch E.________ AG.

Gegenstand
Baubewilligung (Mobilfunkanlage),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 25. April 2024 (VWBES.2023.359).

Sachverhalt:

A.

Die C.________ AG reichte am 4. April 2022 bei der Baudirektion der Stadt Grenchen ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Dach des Gebäudes auf der Parzelle Nr. 6168 in Grenchen ein. Geplant sind Mobilfunkantennen in den Frequenzbändern 700-900, 1'400-2'600 und 3'600 MHz, wobei diejenigen im Frequenzbereich von 3'600 MHz mit je 16 Sub-Arrays adaptiv unter Anwendung des Korrekturfaktors betrieben werden sollen.

B.

Mit Beschluss vom 22. August 2022 erteilte die Bau-, Planungs- und Umweltkommission (BPUK) Grenchen dem Vorhaben unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilligung. Sämtliche Einsprachen, darunter auch diejenigen von A.________, B.________, F.F.________ und G.F.________ wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
Hiergegen erhoben A.________, B.________, F.F.________ und G.F.________ am 26. September 2022 Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement (BJD) des Kantons Solothurn. Mit Verfügung vom 24. Oktober 2023 trat dieses auf die Beschwerde hinsichtlich A.________ nicht ein und wies sie bezüglich der übrigen Beschwerdeführenden ab.
A.________, B.________, F.F.________ und G.F.________ erhoben am 13. November 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 25. April 2024 hinsichtlich der Kostenfolgen teilweise gut und wies die Beschwerde im Übrigen ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. Juni 2024 gelangen A.________ und B.________ an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung der Entscheide des Verwaltungsgerichts, des BJD und der BPUK sowie die Verweigerung der Baubewilligung. Eventualiter seien diese Entscheide aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Weiter sei die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Ziff. 63 Anhang 1 der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierende Strahlung (NISV; SR 814.710) festzustellen. In prozessualer Hinsicht beantragen sie die aufschiebende Wirkung.
Mit Präsidialverfügung vom 28. Juni 2024 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der in Frage stehenden Mobilfunkanlage die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die C.________ AG und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die kantonalen Vorinstanzen und die D.________ AG als Grundeigentümerin liessen sich nicht vernehmen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) reichte eine Vernehmlassung ein. A.________ und B.________ sowie die C.________ AG halten in je einer weiteren Eingabe an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen prüft das Bundesgericht von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 149 II 462 E. 1.1 mit Hinweisen).

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Ein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Neben der Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 25. April 2024 verlangen die Beschwerdeführenden auch die Aufhebung der unterinstanzlichen Entscheide. Dabei handelt es sich im bundesgerichtlichen Verfahren mit Blick auf Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG indes nicht um zulässige Anfechtungsobjekte, zumal an ihre Stelle das verwaltungsgerichtliche Urteil getreten ist (Devolutiveffekt; vgl. BGE 146 II 335 E. 1.1.2; 136 II 539 E. 1.2; je mit Hinweisen). In diesem Umfang ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

1.2. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).

1.2.1. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und wohnt innerhalb des im Standortdatenblatt berechneten Einspracheperimeters von 432 m. Er hat daher ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils und ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.2.2. Die Legitimation der Beschwerdeführerin wurde durch die Vorinstanz verneint, da sich ihr Wohnort an der Strasse H.________ xxx in Grenchen in einer Distanz von ca. 956 m zur Mobilfunkantenne und damit ausserhalb des zum Rechtsmittel berechtigenden Perimeters befinde. A.________ setzt sich in der Beschwerde nicht mit dem diesbezüglichen Nichteintreten auf ihre Beschwerde auseinander, sondern wendet sich gemeinsam mit dem Beschwerdeführer in materieller Hinsicht gegen das angefochtene Urteil, als ob auf ihre Beschwerde ebenfalls eingetreten worden wäre. Eine Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid weist indes keine sachbezogene Begründung auf, wenn sich diese lediglich auf die materielle Seite des Falles bezieht (Urteil 9C_141/2024 vom 16. Mai 2024 E. 2). Insofern erweist sich die Eingabe hinsichtlich der Beschwerdeführerin als offensichtlich unbegründet (Art. 42 Abs. 2 BGG) und ist auf ihre Beschwerde auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht einzutreten.

1.3. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind gegeben, weshalb grundsätzlich auf die Beschwerde des Beschwerdeführers einzutreten ist.

2.

2.1. Der Beschwerdeführer kritisiert den in Ziff. 63 Anhang 1 NISV geregelten Korrekturfaktor KAA. Die Vorinstanz gehe fälschlicherweise davon aus, dass adaptive Antennen nicht in der Lage seien, in alle Richtungen gleichzeitig mit maximaler Leistung zu senden. Doch selbst wenn adaptive Antennen ihre Sendeleistung auf mehrere Beams aufteilen würden, wäre damit der Betrieb von adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor nicht gerechtfertigt. Die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen würden dadurch aufgeweicht, weshalb die Bestimmungen zum Korrekturfaktor gesetzeswidrig seien.

2.2. Das Bundesgericht hat sich im zur amtlichen Publikation vorgesehenen Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 ausführlich mit der Rechtmässigkeit des Korrekturfaktors befasst. Es gelangte dabei zum Schluss, es sei mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip vereinbar, dass bei adaptiven Mobilfunkantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor angewendet werden darf und die korrigierte, für die Berechnung des Anlagegrenzwertes massgebliche Sendeleistung nicht durchgehend, sondern über 6 Minuten gemittelt eingehalten werden muss. Damit werde der besonderen Sendecharakteristik adaptiver Mobilfunkantennen Rechnung getragen (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 3-6). Das Bundesgericht hat sich dabei auch mit der vorliegenden Kritik des Beschwerdeführers auseinandergesetzt, wonach adaptive Antennen in der Lage seien, in alle Richtungen gleichzeitig mit maximaler Leistung zu senden. So ist nicht davon auszugehen, dass die der adaptiven Antenne zur Verfügung stehende Sendeleistung für Signale, die zur selben Zeit in verschiedene Richtungen abgestrahlt werden, aufgeteilt wird (vgl. zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.1.4). Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was das Bundesgericht zu einer anderen Erkenntnis führen könnte, weshalb sich seine Rüge als unbegründet erweist.

3.

Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, der am stärksten belastete Ort für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) befinde sich entgegen den Ausführungen der Vorinstanz nicht auf der Attikaterrasse, sondern auf dem Dach, wo sich ein Kamin und Lüftungsrohre befänden. Die angeordneten Massnahmen wie Absperrung und Warnhinweis sowie Instruktionen würden keine genügende Wirkung entfalten, da sie nur in den seltensten Fällen bemerkt würden.

3.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Anlagen so erstellt und betrieben werden, dass sie die im Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. Nach Ziff. 65 Anhang 1 NISV müssen sämtliche Anlagen im massgebenden Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) den für sie aufgrund ihrer Sendefrequenzen massgebenden Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1 NISV einhalten. Zudem müssen zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung überall, wo sich Menschen - auch nur kurzfristig - aufhalten können, die in Anhang 2 NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (vgl. Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3a; Urteile 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 E. 8.1; 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 3.1; 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.2 mit weiteren Hinweisen). Insoweit wird von Orten für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) gesprochen (Urteile 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 3.1; 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.3). Steht fest oder ist zu erwarten, dass ein oder mehrere Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 NISV durch eine einzelne Anlage allein oder durch mehrere Anlagen zusammen überschritten werden, so ordnet die Behörde so weit ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen an, bis die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (Art. 5 Abs. 1 und 2 NISV; siehe Urteil 1C_646/2023 vom 3. Juli 2025 E. 3.6.1).
Das Standortdatenblatt muss unter anderem Angaben enthalten über die von der Anlage erzeugte Strahlung an dem für Menschen zugänglichen Ort, an dem diese Strahlung am stärksten ist (Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 NISV). In der Regel handelt es sich beim höchstbelasteten Ort um einen Ort, an dem sich Menschen nur kurzfristig aufhalten, mithin ein OKA. Als solche gelten alle für Personen zugänglichen Orte, welche nicht als Orte mit empfindlicher Nutzung gelten. Bei der NIS-Beurteilung von Mobilfunkanlagen sind nebst Strassen und Trottoirs insbesondere auch zugängliche Flachdächer, auf denen die Sendeanlage steht, von Bedeutung. Die NIS-Beurteilung wird in der Regel für eine Höhe von 1.50 m über dem zugänglichen Boden durchgeführt. Davon abweichend sind auch diejenigen Bereiche einzubeziehen, in denen sich das Wartungspersonal von gebäudetechnischen Einrichtungen (Lift, Kamin etc.) aufhalten kann. Nicht in Betracht fallen hingegen jene Bereiche, die nur vom technischen Personal betreten werden, welches Arbeiten an der Antennenanlage durchführt (BUWAL, Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk- und WWL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, 2002 [nachfolgend: BUWAL, Vollzugsempfehlung], Kap. 2.2.2).

3.2. Die Vorinstanz hält im angefochtenen Urteil fest, dem Standortdatenblatt vom 3. Februar 2022 sei zu entnehmen, dass das Flachdach nur durch instruiertes Personal betreten werden dürfe und der Zugang versperrt sowie durch einen entsprechenden Hinweis gekennzeichnet werden müsse. Das Standortdatenblatt bilde Bestandteil der Baubewilligung. Vorliegend werde anhand der geplanten Abriegelung und des Warnhinweises beim Zugang erkennbar, dass für Unbefugte der Aufstieg auf das Flachdach untersagt sei. Anders als beispielsweise bei einer frei zugänglichen Treppe, die auf ein Flachdach führe, sei die Anlage beim geplanten leiterartigen Aufgang (Söll-Leiter) mit Sperrung nicht allgemein zugänglich. Eine leichte, freie Zugänglichkeit sei somit zu verneinen. An praktisch jedem Dach müssten irgendwann Unterhaltsarbeiten bzw. Reparaturen durchgeführt werden. Dieser Umstand alleine vermöge aber nichts daran zu ändern, dass es sich beim vorliegend zu beurteilenden Flachdach des Standortgebäudes nicht um ein OKA handle, der ohne speziellen Aufwand zu erreichen ist und an welchem sich Menschen normalerweise aufhalten würden. Der Sicherheit werde mit der Instruktion des Personals, der Absperrung des Zugangs sowie mit dem Anbringen eines Warnhinweises genügend Rechnung getragen. Sollten tatsächlich Unterhaltsarbeiten bzw. Reparaturen auf dem Dach erforderlich sein, so müssten diese in Absprache mit der Beschwerdegegnerin erfolgen, nach Abschaltung der Mobilfunkanlage. Folglich befinde sich der OKA nicht auf dem Flachdach des Gebäudes, sondern sei dieser unterhalb des Flachdaches, beim Attikageschoss des Gebäudes, korrekt eingezeichnet worden.

3.3. Das BAFU hält in seiner Stellungnahme fest, dass der Immissionsgrenzwert überall eingehalten sein müsse, wo sich Menschen aufhalten können, auch auf zugänglichen Flachdächern, auf denen die Sendeanlage steht. Dabei seien auch diejenigen Bereiche einzubeziehen, in denen sich das Wartungspersonal von gebäudetechnischen Einrichtungen aufhalten könne.
Gemäss den vorliegenden Unterlagen sei der Immissionsgrenzwert auf dem Flachdach im unmittelbaren Umkreis der projektierten Anlage überschritten. In solchen Fällen könne nach der Praxis indessen durch Absperrungen oder Warnhinweise gewährleistet werden, dass kein Mensch einer übermässigen Belastung ausgesetzt werde. Insbesondere könne mit einem Verbotszeichen oder einem Warnhinweis auf die mögliche Gefahr hingewiesen werden, dies verbunden mit der Aufforderung, vor Betreten des Dachaufbaus mit der anlageverantwortlichen Person Kontakt aufzunehmen. Diese könne bei Bedarf die Anlage oder den betroffenen Sektor vorübergehend abschalten. Solche Vorkehrungen sollten als Auflage in die Bewilligung aufgenommen und deren Ausführung nach Inbetriebnahme der Anlage kontrolliert werden.
Im vorliegenden Fall sei eine Absperrung der geplanten Söll-Leiter sowie die Anbringung eines Warnhinweises vorgesehen. Aufgrund der dem BAFU vorliegenden Unterlagen und Pläne scheine es jedoch plausibel, dass mit Wartungsarbeiten beauftragte Personen mithilfe einer Leiter auch von der anderen Seite aus über die Terrasse auf das Dach gelangen, ohne die Absperrung und den Warnhinweis zu bemerken. Es scheine deshalb zielführend und aufgrund des geringen damit verbundenen Aufwands verhältnismässig, dass auch auf der anderen Seite des Dachaufbaus ein gut sichtbarer Warnhinweis angebracht werde, z.B. an der Dachkante oder am Kamin. Mit einem Warnhinweis, der allenfalls erst nach Betreten des Flachdachs ins Sichtfeld rückt, sei dem Gesundheitsschutz ebenfalls Genüge getan. Das BAFU hält deshalb zusammenfassend fest, es sollte sichergestellt werden, dass ein Warnhinweis angebracht wird, welcher auch für Personen sichtbar ist, die von der Terrasse aus auf der gegenüberliegenden Seite der geplanten Söll-Leiter auf das Flachdach gelangen.

3.4. Diesen Ausführungen kann gefolgt werden. Dem Beschwerdeführer ist daher zuzustimmen, dass es sich beim Dachaufbau, der vom Wartungspersonal für die gebäudetechnischen Einrichtungen gelegentlich betreten wird, im Sinne der vorstehenden Erwägungen (siehe E. 3.1 hiervor) grundsätzlich um ein OKA handelt und dort die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden müssen (Art. 13 Abs. 1 NISV; vgl. zit. Urteil 1C_646/2023 E. 3.6.1).

3.5. Der Immissionsgrenzwert wird gemäss dem BAFU auf dem Flachdach im unmittelbaren Umkreis der projektierten Anlage überschritten. Eine Bewilligung ist dennoch denkbar, wenn durch bestimmte Vorkehrungen gewährleistet werden kann, dass Menschen nicht in diesen Bereich gelangen können (vgl. BUWAL, Vollzugsempfehlung, Kapitel 2.2.5; zit. Urteil 1C_646/2023 E. 6.3.4; siehe auch Urteil 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008 E. 2.1 f.). Dies kann beispielsweise durch gut sichtbare Verbots- bzw. Warnschilder geschehen, auf denen die betroffenen Personen über die Gefahr einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte informiert werden und ihnen die Möglichkeit gewährt wird, vor Betreten des Dachs mit der anlageverantwortlichen Person die vorübergehende Abschaltung der Mobilfunkanlage zu veranlassen (vgl. zit. Urteil 1C_646/2023 E. 6.3.4).

3.6. Die Beschwerdegegnerin sieht im Standortdatenblatt vor, dass das Flachdach nur durch instruiertes Personal betreten werden darf. Der Zugang werde versperrt und durch einen entsprechenden Hinweis gekennzeichnet (Standortdatenblatt vom 3. Februar 2022, S. 6). Wie das BAFU zutreffend festhält, könnten vorliegend mit Wartungsarbeiten beauftragte Personen allenfalls mithilfe einer Leiter auch direkt beim Heraustreten auf die Terrasse auf das Dach gelangen. In diesem Fall würden sie von der Absperrung und vom Warnhinweis an der Söll-Leiter auf der abgewandten Seite keine Kenntnis nehmen. Insofern erscheinen zusätzliche Massnahmen angebracht, damit das Wartungspersonal auch auf der anderen Seite des Dachaufbaus hinreichend über die Gefahr einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte auf dem Dach hingewiesen wird. Auch ist weder im Baugesuch noch in der Baubewilligung vorgesehen, dass die Mobilfunkanlage auf Anfrage des betroffenen Wartungspersonals vorübergehend ausgeschaltet werden soll.
Die Sache ist insoweit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat die Bewilligung mit entsprechenden Auflagen zu ergänzen oder eine solche Ergänzung durch die Baubewilligungsbehörde zu veranlassen. Es genügt nicht, dass aufgrund der abgeriegelten Söll-Leiter ausser dem Wartungspersonal vernünftigerweise keine Personen in den Bereich des OKA auf dem Dachaufbau gelangen. Es ist auch für das Wartungspersonal der gebäudetechnischen Einrichtungen hinreichend auf die Gefahr einer möglichen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte hinzuweisen, wozu zusätzliche Warnhinweise, namentlich auf der Südseite des Dachaufbaus, notwendig sind. Das Wartungspersonal muss zudem die Möglichkeit erhalten, bei den Mobilfunkbetreiberinnen die vorübergehende Ausschaltung der Mobilfunkanlagen veranlassen zu können, bevor es das Dach betritt.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. April 2024 wird aufgehoben. Die Sache ist zu neuer Entscheidung, auch über die Kosten und Parteientschädigungen des kantonalen Verfahrens, an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 66 Abs. 1 BGG). Beim vorliegenden Verfahrensausgang werden diese zu einem Viertel der Beschwerdegegnerin sowie unter solidarischer Haftbarkeit zu drei Vierteln der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdeführer auferlegt (Art. 66 Abs. 5 BGG). Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer und der Beschwerdeführerin, auf deren Beschwerde nicht einzutreten ist, stehen keine Parteientschädigungen zu. Sie haben daher der teilweise obsiegenden Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren, ebenfalls unter solidarischer Haftbarkeit, eine reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1, 2 und 4 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 25. April 2024 wird aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden zu einem Viertel (Fr. 1'000.--) der Beschwerdegegnerin sowie unter solidarischer Haftbarkeit zu drei Vierteln (Fr. 3'000.--) der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Baudirektion der Stadt Grenchen, dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, der D.________ AG und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 15. August 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen