Municipality autonomy in planning revision and heritage roof rulesKI-generiert

1C_349/2025

Urteil vom 10. März 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiber Poffet.

Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Köniz, handelnd durch den Gemeinderat,
Landorfstrasse 1, 3098 Köniz,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Jäger,

gegen

Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern.

Gegenstand
Ortsplanungsrevision (Dachgestaltung in Ortsbildschutzgebieten und bei Baudenkmälern),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 15. Mai 2025 (100.2023.130U).

Sachverhalt:

A.

Am 25. Februar 2015 reichte die Einwohnergemeinde Köniz die Unterlagen zu ihrer Ortsplanungsrevision beim Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern zur Vorprüfung ein. Im Rahmen der Ämterkonsultation verlangte die Denkmalpflege des Kantons Berns unter anderem, dass die Vorschriften betreffend die Dachgestaltung von Gebäuden in Ortsbildschutzgebieten und von Baudenkmälern strenger ausgestaltet werden müssten. Aufgrund der Vorprüfungsberichte des Amtes für Gemeinden und Raumordnung vom 24. Juni 2015, 10. Oktober 2016 und 31. März 2017 nahm die Einwohnergemeinde Köniz in der Folge verschiedene Anpassungen an der neuen Ortsplanung vor, verzichtete aber auf die von der kantonalen Denkmalpflege verlangte Verschärfung der Vorschriften betreffend die Dachgestaltung. Vom 5. April bis 5. Mai 2017 legte sie die Unterlagen ein erstes und nach weiteren Anpassungen vom 20. Juni bis 20. Juli 2018 ein zweites Mal öffentlich auf. Am 23. September 2018 nahm die Stimmbevölkerung der Einwohnergemeinde Köniz die neue Ortsplanung mit rund 78 % Ja-Stimmen an.
Nachdem das Amt für Gemeinden und Raumordnung im nachfolgenden Genehmigungsverfahren die Einwohnergemeinde vergeblich darum ersucht hatte, die strengeren Vorschriften zur Dachgestaltung von sich aus ins neue Baureglement (nachfolgend: BauR/Köniz) einzufügen, ergänzte es Art. 90 BauR/Köniz von Amtes wegen mit dem von der kantonalen Denkmalpflege vorgeschlagenen Abs. 5. Die ergänzte Fassung lautet wie folgt (Hervorhebung der Ergänzung in kursiver Schrift) :
Art. 90Anteil der Dachaufbauten und -einschnitte

1 Dachaufbauten oder -einschnitte dürfen zusammengerechnet maximal 50 % der entsprechenden Fassadenlänge des obersten Vollgeschosses betragen (vgl. Anhang I, Skizze 17.1).

2 Die Länge von Dreieckslukarnen wird zu 2/3 angerechnet (vgl. Anhang I, Skizze 17.1).

3 Die massgebende Fassadenlänge reduziert sich bei Kreuzfirsten und Quergiebeln um deren Giebelbreite (vgl. Anhang |, Skizze 16).

4 Überschreiten Dachaufbauten und -einschnitte die nach Absatz 1 zulässige Länge, sind sie für die traufseitige Fassadenhöhe massgebend, und die Dachbegrenzungslinie nach Artikel 88 darf nicht überragt werden. Artikel 89 bleibt anwendbar (vgl. Anhang |, Skizze 17.2).

5 In Ortsbildschutzgebieten und bei schützens- und erhaltenswerten Baudenkmälern darf die Gesamtlänge der Dachaufbauten 1/3 der Fassadenlänge des obersten Vollgeschosses nicht überschreiten. Dacheinschnitte sind bei K-Objekten nicht zulässig. Dachflächenfenster und Dachaufbauten sind nur auf der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden zulässig.

Nebst weiteren geringfügigen Änderungen des Nutzungsplans lag der ergänzte Art. 90 BauR/Köniz zwischen dem 13. November und dem 20. Dezember 2019 öffentlich auf. Mit Verfügung vom 18. Mai 2020 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung schliesslich die revidierte Ortsplanung und wies namentlich die Einsprache der Einwohnergemeinde Köniz gegen Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz ab.

B.

Gegen die Genehmigungsverfügung vom 18. Mai 2020 reichte die Einwohnergemeinde Köniz Beschwerde bei der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern ein. Mit Entscheid vom 31. März 2023 wies die Direktion die Beschwerde ab. Dagegen erhob die Gemeinde Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern und beantragte, der nachträglich eingefügte Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz sei aufzuheben und Art. 90 BauR/Köniz sei in der von den Stimmberechtigten am 23. September 2018 beschlossenen Fassung zu genehmigen.
Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 15. Mai 2025 insoweit teilweise gut, als es Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz unter Abänderung der Bestimmung wie folgt genehmigte:

"Bei schützens- und erhaltenswerten Baudenkmälern darf die Gesamtlänge der Dachaufbauten 1/3 der Fassadenlänge des obersten Vollgeschosses nicht überschreiten. Dacheinschnitte sind bei K-Objekten nicht zulässig. Dachflächenfenster und Dachaufbauten sind nur auf der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden zulässig."

Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 18. Juni 2025 gelangt die Einwohnergemeinde Köniz an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 15. Mai 2025 sei aufzuheben und Art. 90 BauR/Köniz sei in der ursprünglichen, von der Einwohnergemeinde beschlossenen Fassung - ohne Ergänzungen der Genehmigungsbehörde - zu bestätigen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, wohingegen die Direktion für Inneres und Justiz auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdeführerin hält in einer Replik an ihren Anträgen fest.

D.

Mit Verfügung vom 14. Juli 2025 hat der Abteilungspräsident der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung erteilt.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer Angelegenheit des Bau- und Raumplanungsrechts, wogegen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Prinzip offensteht (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Gemeinde, die sich auf die Gemeindeautonomie im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BV und Art. 109 Abs. 1 KV/BE (SR 131.212) beruft, gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und durch den angefochtenen Entscheid verletzt wird, bildet eine Frage der materiellen Beurteilung und ist nicht im Rahmen des Eintretens zu prüfen (vgl. BGE 146 I 36 E. 1.4; 135 I 43 E. 1.2; je mit Hinweisen). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Die Vorinstanz hält einleitend fest, Ausgangspunkt der vorliegenden Streitigkeit bilde die Absicht der Gemeinde, ihre Bauvorschriften in Bezug auf den maximal zulässigen Anteil von Dachaufbauten und -einschnitten zu liberalisieren. Während nach der alten Bauordnung Dachaufbauten und -einschnitte generell höchstens einen Drittel der Fassadenlänge des obersten Geschosses hätten ausmachen dürfen bzw. die Hälfte, wenn sie deutlich voneinander getrennt gewesen seien, betrage dieser Anteil gemäss Art. 90 Abs. 1 BauR/Köniz neu generell maximal 50 % der Fassadenlänge des obersten Vollgeschosses. Gegen diese Liberalisierung habe die kantonale Denkmalpflege interveniert und verlangt, für Bauinventar-Objekte und in Ortsbildschutzgebieten müssten strengere Vorschriften gelten. Die Dachlandschaft bzw. "Summe aller Dächer" sei ein prägendes Merkmal des Orts- und Landschaftsbilds der Gemeinde Köniz, so die Denkmalpflege. Insbesondere die ursprünglichen, geschlossenen, meist grossdimensionierten Dächer seien ein wichtiges Merkmal der historischen, in der Regel ländlichen Bautypen. Durch allzu viele und allzu grosse Aufbauten, Dachfenster oder Einschnitte gehe die Wirkung der einheitlichen, harmonisch und ruhig wirkenden Flächen verloren. Die Gestaltung von Dachaufbauten und -öffnungen sei daher für die Ortsbild- und Denkmalpflege ein zentrales Anliegen. Neue Dachaufbauten dürften weder die Baudenkmäler in ihrer Substanz oder Wirkung schmälern noch bestehende historische Aufbauten konkurrenzieren. Damit das Dach nach wie vor dominant und als solches erkennbar sei, müssten die bestehenden Hierarchien erhalten und die Dachfläche zusammenhängend lesbar bleiben. Dachaufbauten und Dachflächenfenster seien deshalb in Ortsbildschutzgebieten und bei schützens- und erhaltenswerten Baudenkmälern auf die unterste Nutzungsebene über dem Dachboden zu beschränken. Zudem dürften Dachaufbauten nicht mehr als einen Drittel der Fassadenlänge des obersten Geschosses ausmachen und seien Dacheinschnitte bei sog. K-Objekten ganz zu verbieten, um eine klare Anordnung der Dachaufbauten zu gewährleisten und eine Kumulation oder Konkurrenz mit weiteren Elementen zu vermeiden. Mit der von der Stimmbevölkerung angenommenen Regelung, wonach Dachaufbauten die Hälfte des obersten Vollgeschosses ausmachen dürften, würden Dachvolumen und Dachaufbau dagegen gleichwertig und seien Hierarchien und Verhältnisse zueinander nicht mehr eingehalten oder gar gestört, was insbesondere dann gelte, wenn noch weitere Elemente wie Kamine oder Abluftrohre hinzukämen. Die Praxis zeige, dass sich innerhalb der empfohlenen "Drittelsregel" gute Lösungen erreichen liessen, welche die Beeinträchtigung des Schutzcharakters in einem verträglichen Mass hielten. Ausserdem habe die Regelung den Vorteil, dass die Frage der Dachgestaltung nicht bei jedem baulichen Eingriff am Baudenkmal einzeln neu diskutiert werden müsse.
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung sei der Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege gefolgt und habe Art. 90 BauR/Köniz von Amtes wegen mit dem von der Denkmalpflege empfohlenen Abs. 5 ergänzt. Sowohl das Amt wie auch die Direktion hätten keinen Anlass gesehen, an der Fachmeinung der Denkmalpflege zu zweifeln, die in ihren Berichten nachvollziehbar und überzeugend dargelegt habe, weshalb die von der Gemeinde beschlossene Fassung von Art. 90 BauR/Köniz zu den Dachaufbauten und -einschnitten ungenügend und eine weitergehende Beschränkung der Dachaufbauten für den Schutz der Dachlandschaften in den Ortsbildschutzgebieten sowie bei Baudenkmälern zwingend nötig und verhältnismässig sei.

2.2. Im Rahmen der materiellen Beurteilung führt die Vorinstanz aus, da das kantonale Recht den Denkmalschutz abschliessend regle und die Beschwerdeführerin hier keine eigene Regelungskompetenz habe, stehe mit Bezug auf die Ergänzung von Art. 90 BauR/Köniz hinsichtlich Baudenkmäler kein Eingriff in die Gemeindeautonomie zur Diskussion. Zudem habe die kantonale Denkmalpflege schlüssig dargelegt, dass zahlreiche Baudenkmäler in der Einwohnergemeinde Köniz durch markante und teilweise grossdimensionierte Satteldächer geprägt seien. Sie habe erläutert, dass neue Dachaufbauten ein Baudenkmal in seiner Substanz und Wirkung nicht beeinträchtigen dürften. Das Dach solle vielmehr dominieren und als Dach erkennbar bleiben. Dazu müsse die Dachfläche "zusammenhängend lesbar bleiben", weshalb namentlich die Grösse von Dachaufbauten limitiert werden müsse. Mit einer Beschränkung auf einen Drittel der Dachlänge liessen sich auf dem Dach gute Proportionen von Dachvolumen zu Dachaufbau erreichen; die Hierarchie des Dachs als vorherrschendes Hauptvolumen gegenüber dem Dachaufbau als Nebenvolumen sei weiterhin "ablesbar". Mit einem Verhältnis 1:2 würden Dachvolumen und Dachaufbau hingegen gleichwertig, Hierarchien und Verhältnisse zueinander seien "nicht mehr eingehalten oder gar gestört", zumal wenn noch weitere Elemente wie Kamine, Abluftrohre usw. hinzukämen. Bestehe eine abstrakte Regelung, müsse nicht jeder bauliche Eingriff an einem Baudenkmal einzeln diskutiert werden. Auch für das Verwaltungsgericht bestehe kein Anlass, die Beurteilung der Denkmalpflege in Frage zu stellen, wonach bei einer Lockerung der Vorschriften für die Dachaufbauten bei Baudenkmälern die Schutzanliegen des Bauinventars nicht mehr ausreichend berücksichtigt würden. Gemäss Art. 37 der bernischen Denkmalpflegeverordnung vom 25. Oktober 2000 (DPV/BE; BSG 426.411) sei die kantonale Denkmalpflege die zuständige kantonale Fachstelle für Belange der Denkmalpflege; von der auf ihr Fachwissen gestützten Beurteilung weiche das Verwaltungsgericht nur aus triftigen Gründen ab. Solche Gründe lägen hier nicht vor. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass das Amt für Gemeinden und Raumordnung das von der Beschwerdeführerin vorgelegte Baureglement gestützt auf die Ausführungen der Denkmalpflege wegen ungenügender Vorschriften für die Dachgestaltung von Baudenkmälern als nicht genehmigungsfähig erachtet und die Direktion diesen Befund geschützt habe.

2.3. In Bezug auf die Frage, ob der umstrittene Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz auch insofern mit der Gemeindeautonomie vereinbar sei, als er über Baudenkmäler hinaus alle Gebäude in den Ortsbildschutzgebieten erfasse, hält die Vorinstanz fest, bei der Regelung des Ortsbildschutzes im Rahmen ihrer Ortsplanung komme den Gemeinden - anders als beim Erlass von Denkmalschutzvorschriften - Autonomie zu. Ihnen sei deshalb die Wahl unter mehreren zweckmässigen Regelungen überlassen, während die kantonalen Genehmigungs- und Beschwerdeinstanzen eine kommunale Regelung zum Ortsbildschutz nur korrigieren dürften, wenn diese sachlich nicht angemessen oder offensichtlich unzweckmässig sei oder die Gewichtung der auf dem Spiel stehenden Interessen nicht vertretbar erscheine. Insgesamt habe die Gemeinde für nicht denkmalgeschützte Bauten in Ortsbildschutzgebieten eine vertretbare Regelung beschlossen. Danach gelte die neue 50 %-Regel für Dachaufbauten oder -einschnitte gemäss dem neuen Baureglement nicht generell, sondern sei jeweils eine strenge Einzelfallprüfung durch Fachleute erforderlich. Inwiefern die Gemeinde damit die übergeordneten Planungsvorgaben (namentlich ISOS und Denkmalschutz) oder die Heterogenität der Ortsbilder unzureichend berücksichtigt habe, sei nicht ersichtlich.

2.4. Zusammenfassend schliesst die Vorinstanz, dass der vom Amt für Gemeinden und Raumordnung eingefügte Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz nicht zu beanstanden sei, soweit er bei Baudenkmälern die Gesamtlänge von Dachaufbauten - wie bisher - auf einen Drittel der Fassadenlänge beschränke und Dacheinschnitte bei K-Objekten verbiete. Ebenso dürfe bei Baudenkmälern verlangt werden, Dachflächenfenster und Dachaufbauten nur auf der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden vorzusehen. Hingegen verletze die strittige Vorschrift die Gemeindeautonomie, soweit sie zusätzlich Ortsbildschutzgebiete erfasse und damit auch Gebäude, die nicht unter Denkmalschutz stünden. Für diese geniesse die Gemeinde Autonomie und verfüge sie über eine ausreichende Regelung. Somit sei Art. 90 Abs. 5 BauR unter Abänderung der Bestimmung auf schützens- und erhaltenswerte Baudenkmäler zu beschränken.

3.

Die Beschwerdeführerin macht einen unzulässigen Eingriff in ihre Autonomie geltend, da die Vorinstanz den ihr vom Kanton aufgezwungenen Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz nur in Bezug auf Bauten in Ortsbildschutzgebieten, nicht aber in Bezug auf Baudenkmäler aufgehoben hat. Im selben Zusammenhang rügt sie in verschiedener Hinsicht Willkür in der Anwendung des kantonalen Rechts und eine Gehörsverletzung.

3.1. Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie mit Art. 50 Abs. 1 BV nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433 E. 4.1; 146 I 36 E. 3.1; 136 I 265 E. 2.1; je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht prüft frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (BGE 145 I 52 E. 3.1; 141 I 36 E. 5.4; je mit Hinweisen). Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann zudem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (BGE 147 I 433 E. 4.2; 146 I 36 E. 3.2 mit Hinweis).

3.2. Unbestritten ist, dass im Kanton Bern gemäss Art. 55 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 1 lit. b des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) die Gemeinden für die Ortsplanung und den Erlass der baurechtlichen Grundordnung zuständig sind, wozu das Baureglement und der Zonenplan gehören. In ihrer Ortsplanung sind die Gemeinden im Rahmen der Gesetzgebung und der übergeordneten Planung frei (Art. 65 Abs. 1 BauG/BE). In Bezug auf den Erlass der Bau- und Zonenordnung steht den Berner Gemeinden mit anderen Worten ein weiter Ermessensspielraum zu, weshalb ihre Autonomie in diesem Bereich zu bejahen ist (vgl. BGE 146 I 36 E. 3.4 mit Hinweis; ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bd. II, 5. Aufl. 2024, N. 2 zu Art. 65 BauG/BE mit Hinweisen).

3.3. Im Wesentlichen hat die Vorinstanz die Beschwerde in Bezug auf die Dachgestaltung von Baudenkmälern wie gesehen mit der Begründung abgewiesen, der Beschwerdeführerin komme im Bereich des Denkmalschutzes keine Regelungskompetenz zu. Zudem bestehe kein Anlass, die Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege infrage zu stellen, wonach bei einer Lockerung der Vorschriften für Dachaufbauten bei Baudenkmälern die Schutzanliegen des Bauinventars nicht mehr ausreichend berücksichtigt würden. Das von der Gemeinde vorgelegte Baureglement sei gestützt auf die fachkundigen Ausführungen der Denkmalpflege wegen ungenügender Vorschriften für die Dachgestaltung von Baudenkmälern nicht genehmigungsfähig. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, liegt hierin ein Widerspruch:
Einerseits soll der Beschwerdeführerin im Bereich des Baudenkmalschutzes keine Regelungskompetenz zukommen. Andererseits wird ihr vorgeworfen, ungenügende Vorschriften über die Dachgestaltung von Baudenkmälern erlassen zu haben, und wird sie verpflichtet, eine entsprechende Bestimmung gegen ihren Willen in ihr Baureglement aufzunehmen. Wenn der Beschwerdeführerin im Bereich der Baudenkmalpflege überhaupt keine Regelungskompetenz zukäme, wäre es ihr nicht nur genommen, das zulässige Mass für Dachaufbauten bei Baudenkmälern auf die Hälfte der massgeblichen Fassadenlänge festzusetzen. Diesfalls wäre es ihr auch verwehrt, eine Drittelsregel und andere Dachgestaltungsvorschriften spezifisch für Baudenkmäler zu erlassen.

3.4. Der dargelegte Widerspruch dürfte auf einem Missverständnis beruhen:
Weder Art. 88 des ehemaligen Baureglements, auf das die Vorinstanz einleitend Bezug nimmt, noch der neue Art. 90 BauR/Köniz, wie er am 23. September 2018 von der Stimmbevölkerung beschlossen wurde, regeln den Denkmalschutz. Vielmehr handelt es sich bei der alten wie der neuen Bestimmung um eine allgemeine Bauvorschrift für die Bauweise und Baugestaltung im Sinne von Art. 69 Abs. 2 lit. c und f i.V.m. Art. 13 BauG/BE (zur Befugnis der Gemeinden, die Abmessungen und Gestaltung von Dachaufbauten zu bestimmen: ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bd. I, 5. Aufl. 2020, N. 5 zu Art. 13 BauG/BE). Als solche vermag sie nicht für sich in Anspruch zu nehmen, den kantonalrechtlichen Baudenkmalschutzbestimmungen (Art. 10a-10f BauG/BE) vorzugehen. Wie die Vorinstanz nämlich im Zusammenhang mit der Frage der Anwendbarkeit des neu eingefügten Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz auf sämtliche Gebäude in Ortsbildschutzgebieten ausführt, kann weder die Drittelsregel noch die 50 %-Regel (oder irgendeine andere Vorschrift) dazu führen, dass Dachaufbauten und -einschnitte bei Baudenkmälern im jeweiligen Umfang generell zu bewilligen wären, besteht doch gerade bei denkmalgeschützten Bauten kein grundsätzlicher Anspruch auf Ausschöpfung der maximalen Baumasse (vgl. BGE 145 I 52 E. 4.4 mit Hinweisen). Das kann so weit gehen, dass an sich regelkonforme bauliche Eingriffe aufgrund von Schutzanliegen gänzlich unterbleiben müssen. Art. 90 BauR/Köniz in der zur Genehmigung vorgelegten Fassung scheint somit nicht darauf ausgerichtet, den Schutz von Bauinventar-Objekten zu regeln, sondern setzt generell-abstrakte Rahmenbedingungen für die Bautätigkeit auf dem gesamten Gemeindegebiet. In diesem Bereich kommt der Beschwerdeführerin nach dem Ausgeführten indes Autonomie zu (vorne E. 3.2).

3.5. Da die Beschwerdeführerin zumindest beim Erlass der baurechtlichen Grundordnung und der allgemeinen Bauvorschriften über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit verfügt, ist sie befugt, sich mit Autonomiebeschwerde gegen die von der Vorinstanz teilweise geschützte Abänderung ihres Baureglements durch die Genehmigungsbehörde zu wehren. Entsprechend ist sie auch mit ihren weiteren Verfassungsrügen zuzulassen, die in engem Zusammenhang mit der gerügten Autonomieverletzung stehen.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung der Begründungspflicht. Zum einen sieht sie eine solche im Umstand, dass sich die Vorinstanz bloss mit der Drittelsregel, nicht aber mit den pauschalen Verboten von Dacheinschnitten auf K-Objekten sowie von Dachflächenfenstern und Dachaufbauten ausserhalb der untersten Nutzungsebene befasst habe. Zum andern habe die Vorinstanz nicht dargelegt, inwiefern die Voraussetzungen zur Abänderung des Baureglements durch die Genehmigungsbehörde erfüllt seien. Im selben Zusammenhang moniert die Beschwerdeführerin zudem eine willkürliche Anwendung von Art. 61 BauG/BE.

4.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV fliesst die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Daraus folgt nicht, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen hat. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 150 III 1 E. 4.5; 146 II 335 E. 5.1; je mit Hinweisen). Immerhin muss die Begründung so abgefasst sein, dass sich die betroffene Partei über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1; 136 I 229 E. 5.2; je mit Hinweisen).

4.2. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung trifft nicht zu, dass die Beschwerdeführerin im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren ausschliesslich die Drittelsregel beanstandet hätte, beantragte sie doch - wie bereits im Beschwerdeverfahren vor der Direktion - die integrale Aufhebung des vom Amt für Gemeinden und Raumordnung eingefügten Art. 90 Abs. 5 BauR/Köniz. Gegen die sinngemässe Annahme der Vorinstanz, dass der Streitgegenstand auf die Drittelsregel beschränkt gewesen wäre, spricht denn auch das vorinstanzliche Fazit im angefochtenen Entscheid, wonach das Verbot von Dacheinschnitten bei K-Objekten und von Dachflächenfenstern und Dachaufbauten oberhalb der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden nicht zu beanstanden sei.
Kommt hinzu, dass zumindest aus dem Wortlaut der vom Kanton eingefügten und von der Vorinstanz auf Baudenkmäler beschränkten Regelung nicht klar hervorgeht, ob sich diese hinsichtlich des Verbots von Dachaufbauten und Dachflächenfenstern oberhalb der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden nun auf sämtliche Baudenkmäler oder bloss auf solche von überkommunaler Bedeutung (Objekte des kantonalen Inventars, sog. "K-Objekte", gemäss Art. 13 Abs. 3 der bernischen Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV/BE; BSG 721.1]; vgl. ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., N. 17 zu Art. 10a-10f BauG/BE) bezieht. Die Vorinstanz führt zwar aus, "bei Baudenkmälern" dürfe verlangt werden, Dachflächenfenster und Dachaufbauten nur auf der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden vorzusehen. Sowohl in der ursprünglichen Abänderungsgenehmigung wie auch im vorinstanzlichen Dispositiv fehlt aber ein entsprechender Zusatz (vgl. Art. 90 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauR/Köniz: "Dacheinschnitte sind bei K-Objekten nicht zulässig. Dachflächenfenster und Dachaufbauten sind nur auf der untersten Nutzungsebene über dem Dachboden zulässig").

4.3. Was ihr zweites Argument anbelangt, ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass als gesetzliche Grundlage für die Abänderung ihres Baureglements grundsätzlich Art. 61 BauG/BE in Betracht fällt. Auf diese Bestimmung nimmt denn auch die Vorinstanz Bezug. Gemäss Art. 61 Abs. 1 BauG/BE prüft die zuständige Stelle der Direktion für Inneres und Justiz, d.h. das Amt für Gemeinden und Raumordnung, ob die Vorschriften und Pläne rechtmässig und mit den übergeordneten Planungen vereinbar sind; über Einsprachen entscheidet sie mit voller Überprüfungsbefugnis (d.h. hat sie auch die Zweckmässigkeit zu beurteilen: ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., N. 3 und 24 ff. zu Art. 61 BauG/BE). Nicht genehmigungsfähige Vorschriften und Pläne können durch die Genehmigungsbehörde geändert werden (vgl. Art. 61 Abs. 3 BauG/BE).
Der vorinstanzlichen Kernerwägung kann nicht entnommen werden, ob (und weshalb) das Baureglement der Beschwerdeführerin nun als unrechtmässig, mit der übergeordneten Planung unvereinbar oder bloss als unzweckmässig qualifiziert wird. Die Vorinstanz bezieht sich an der betreffenden Stelle in erster Linie auf die Fachmeinung der kantonalen Denkmalpflege. Daraus erhellt - ungeachtet des erhöhten Beweiswerts von Berichten amtlicher Fachstellen - aber nicht, inwiefern die Beschwerdeführerin verpflichtet wäre, spezifische Vorschriften für die Dachgestaltung von Baudenkmälern zu erlassen. Dies zumal die Vorinstanz ja ohnehin annimmt, der Beschwerdeführerin komme in diesem Bereich keine eigene Regelungskompetenz zu (zum diesbezüglichen Widerspruch vorne E. 3.3). Die Ausführungen der Denkmalpflege erwecken vielmehr den Anschein, als würde es sich dabei um eine aus ihrer Sicht wünschenswerte, nicht aber um eine rechtlich gebotene Anpassung handeln. Das zeigt sich insbesondere in der Aussage, eine abstrakte Regelung habe den Vorteil, dass nicht jeder bauliche Eingriff an einem Baudenkmal einzeln diskutiert werden müsse. Gerade die erwähnte Einzelfallprüfung dürfte jedoch sicherstellen, dass die Schutzanliegen des Bauinventars auch ohne die eingefügte Bestimmung ausreichend berücksichtigt werden könnten (vgl. vorne E. 2.3 und 3.4). Entsprechend fehlt im angefochtenen Entscheid eine nachvollziehbare Begründung dafür, weshalb die Genehmigungsbehörde kraft kantonalen Rechts befugt gewesen sein soll, das Baureglement der Beschwerdeführerin gegen deren Willen um den hier strittigen Absatz zu ergänzen.

4.4. Damit weist der vorinstanzliche Entscheid in zwei entscheidwesentlichen Punkten keine hinreichende Begründung auf. Die Gehörsrüge der Beschwerdeführerin ist begründet.

4.5. Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs führt grundsätzlich ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (sog. "formelle Natur"; vgl. statt vieler BGE 149 I 91 E. 3.2 mit Hinweis). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann jedoch ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Partei die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann bzw. über die gleiche Kognition wie ihre Vorinstanz verfügt (vgl. BGE 142 II 218 E. 2.8.1; 137 I 195 E. 2.3.2; 135 I 279 E. 2.6.1; je mit Hinweisen). Eine derartige Heilung kann zwecks Verhinderung eines formalistischen Leerlaufs auch im Verfahren vor Bundesgericht stattfinden, etwa wenn dem kantonal letztinstanzlichen Entscheid bloss ein Begründungsmangel anhaftet (vgl. BGE 147 IV 340 E. 4.11.3 f. mit Hinweisen).
Vorliegend stellen sich allein rechtliche Fragen, weshalb eine Heilung in letzter Instanz grundsätzlich in Betracht fällt. Sodann kann das Bundesgericht nach dem Gesagten zwar frei zu prüfen, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (vorne E. 3.1). Es ist allerdings primär Sache des Verwaltungsgerichts, das für diese Frage heranzuziehende kantonale Baugesetz auszulegen und anzuwenden. Folgt aus dem angefochtenen Entscheid nicht hinreichend klar, woraus sich die Befugnis des Kantons ergibt, in den Autonomiebereich der Beschwerdeführerin einzugreifen, kann es nicht die Rolle des Bundesgerichts sein, diese Frage erstmals zu beantworten.

4.6. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung sowie rechtsgenüglichen Begründung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5.

Gemeinwesen, die wie hier in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig werden, sind unabhängig vom Verfahrensausgang keine Gerichtskosten aufzuerlegen und keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 66 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15. Mai 2025 wird aufgehoben und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an dieses zurückgewiesen.

2.

Es werden weder Gerichtskosten erhoben noch Parteientschädigungen zugesprochen.

3.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. März 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Poffet