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1C_369/2024, 1C_377/2024

Urteil vom 14. Oktober 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte
Roman Bolliger,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Hochdorf,
Hauptstrasse 3, 6280 Hochdorf,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
handelnd durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, 6003 Luzern.

Gegenstand
Stimmrecht; Gemeindeinitiative "Hochdorf heizt erneuerbar",

Beschwerden gegen die Urteile des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 8. Mai 2024 und vom 13. Mai 2024.

Sachverhalt:

A.

Der Gemeinderat Hochdorf stellte am 30. Oktober 2019 das formelle Zustandekommen der Gemeindeinitiative "Hochdorf heizt erneuerbar" fest. Die Initiative verlangte die Schaffung eines Reglements betreffend die Nutzung erneuerbarer Energien bei neuen Heizungssystemen und die Erneuerung bestehender Heizungssysteme in bestimmten Zonen der Gemeinde Hochdorf.
Mit Beschluss vom 26. März 2020 erklärte der Gemeinderat die Initiative für ungültig, da sie gegen übergeordnetes Recht verstosse und nicht umsetzbar sei. Der Regierungsrat des Kantons Luzern wies eine vom Initiativkomitee sowie vom Mitinitianten Roman Bolliger gegen diesen Beschluss erhobene Stimmrechtsbeschwerde ab. Das Kantonsgericht Luzern hiess die dagegen von den gleichen beiden Beschwerdeführern erhobene Stimmrechtsbeschwerde mit Urteil vom 16. Mai 2022 gut und erklärte die Initiative für gültig (Geschäftsnummer 7H 21 5).
Der Gemeinderat informierte Vertreter des Initiativkomitees an einer Besprechung vom 1. September 2022 über das weitere Vorgehen im Zusammenhang mit der Initiative. Er gab den Vertretern des Initiativkomitees bekannt, die Ablehnung der Initiative beschlossen zu haben und der Stimmbevölkerung einen Gegenentwurf zur Abstimmung zu unterbreiten. Weiter wurde dem Initiativkomitee mitgeteilt, dass bei Annahme der Initiative oder des Gegenvorschlags ein Ortsplanungsverfahren zur Änderung des Bau- und Zonenreglements durchgeführt werden müsse.

B.

Roman Bolliger reichte am 5. September 2022 beim Regierungsrat Stimmrechtsbeschwerde gegen die Äusserung des Gemeinderats im Gespräch vom 1. September 2022 mit Vertretern des Initiativkomitees (bzw. gegen den dahingehenden Beschluss des Gemeinderats) ein, wonach die Umsetzung der Initiative der Durchführung einer Revision des kommunalen Bau- und Zonenreglements bedürfe. Der Regierungsrat wies diese mit Entscheid vom 20. September 2022 (Protokoll-Nr. 1114) ab.
Dagegen erhob Roman Bolliger am 24. Oktober 2022 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht. Dieses nahm die Beschwerde unter der Geschäftsnummer 7H 22 239 auf und wies sie mit Urteil vom 8. Mai 2024 ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Der Gemeinderat ordnete die Abstimmung über die Initiative "Hochdorf heizt erneuerbar" auf den 27. November 2022 an. Am 17. Oktober 2022 wurden die Abstimmungserläuterungen auf der Gemeindehomepage veröffentlicht. Im Zusammenhang mit der Veröffentlichung dieser Abstimmungserläuterungen reichte Roman Bolliger am 20. Oktober 2022 beim Regierungsrat des Kantons Luzern Stimmrechtsbeschwerde ein. Dieser wies sie mit Entscheid vom 10. November 2022 (Protokoll-Nr. 1315) ab, soweit er darauf eintrat.
Dagegen erhob Roman Bolliger am 12. Dezember 2022 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht. Dieses nahm die Beschwerde unter der Geschäftsnummer 7H 22 300 auf und trat mit Präsidialentscheid vom 13. Mai 2024 auf die Beschwerde nicht ein.

D.

Am 27. November 2022 wurde die Initiative "Hochdorf heizt erneuerbar" mit 664 Ja- zu 1'101 Nein-Stimmen von den Stimmberechtigten abgelehnt, der Gegenvorschlag wurde mit 1'120 Ja- zu 630 Nein-Stimmen angenommen.

E.

Am 21. Juni 2024 erhebt Roman Bolliger gegen das Urteil des Kantonsgerichts (Präsidialentscheid) vom 13. Mai 2024 (7H 22 300) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht (1C_369/2024). Er beantragt, das Urteil des Kantonsgerichts vom 13. Mai 2024 aufzuheben. Zudem sei festzustellen, dass die Aussage des Gemeinderats, das Kantonsgericht habe festgehalten, dass es Sache des Gemeinderats sei, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über die Schwierigkeit der Umsetzung der Initiative hinzuweisen, falsch war, und dass dies in einer geeigneten Form einer Korrektur bedurft hätte. Allenfalls sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Kantonsgericht zurückzuweisen.
Ebenfalls am 21. Juni 2024 erhebt Roman Bolliger Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht (1C_377/2024) gegen das Urteil des Kantonsgerichts vom 8. Mai 2024 (7H 22 239). Er stellt den Antrag, das Urteil des Kantonsgerichts vom 8. Mai 2024 aufzuheben. Ebenso seien der am 1. September 2022 mitgeteilte Entscheid des Gemeinderats aufzuheben, dass es im Falle einer Annahme der Initiative zu deren Umsetzung eines Verfahrens zur Revision des kommunalen Bau- und Zonenreglements bedürfe, sowie der Entscheid des Regierungsrats vom 20. September 2022. Aussagen des Gemeinderates, wonach eine solche Initiative im Falle von deren Annahme nicht sofort in Kraft trete oder dass es ein nachgelagertes Ortsplanungsrevisionsverfahren brauche zu deren Umsetzung, seien in geeigneter Form zu widerrufen. Allenfalls sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Kantonsgericht zurückzuweisen.
In formeller Hinsicht beantragt Roman Bolliger, die beiden Verfahren zu vereinigen.
Sowohl die Gemeinde als auch das Kantonsgericht beantragen die Abweisung der beiden Beschwerden. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement verzichtet auf eine Stellungnahme.

Erwägungen:

1.

Die Beschwerden betreffen die gleiche Volksabstimmung und die gleichen Parteien. Es rechtfertigt sich, die Verfahren 1C_369/2024 und 1C_377/2024 zu vereinigen (vgl. Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947 [BZP; SR 273]).

2.

2.1. Die Beschwerden richten sich gegen die beiden Urteile des Kantonsgerichts vom 8. bzw. vom 13. Mai 2024 betreffend Handlungen im Vorfeld einer kommunalen Volksabstimmung, welche die diesbezüglichen Entscheide des Regierungsrats bestätigen. Es handelt sich um Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte nach Art. 82 lit. c BGG. Die angefochtenen Urteile sind kantonal letztinstanzlich und entsprechen den Anforderungen von Art. 88 BGG. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen in der Gemeinde Hochdorf stimmberechtigt und gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.3. Mit freier Kognition prüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen und kommunalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit dem Stimm- und Wahlrecht in engem Zusammenhang steht (Art. 95 lit. d BGG). Dazu zählt auch solches, das der Durchsetzung des Stimm- und Wahlrechts dient. Die Anwendung weiterer kantonaler gesetzlicher Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft es lediglich auf Willkür (BGE 149 I 291 E. 3.1 mit Hinweisen; Urteile 1C_266/2023 vom 4. Juli 2024 E. 6.2; und 1C_223/2023 vom 22. Mai 2024 E. 3.4; beide mit Hinweis und zur Publikation vorgesehen).

2.4. Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rügepflicht. Das Bundesgericht prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden sind (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG).

2.5. Zulässig sind auch die Anträge auf die (förmliche) Feststellung einer Verletzung politischer Rechte, zumal das Bundesgericht im Rahmen von Art. 107 Abs. 2 BGG unter bestimmten Umständen eine Verletzung der politischen Rechte förmlich feststellen kann, ohne den betreffenden Urnengang aufzuheben (Urteile 1C_247/2018 und 1C_248/2018 vom 12. März 2019 E. 2.3, publ. in: ZBl 121/2020 223; vgl. 1C_216/2018 vom 10. Dezember 2018 E. 1 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE 145 I 175).

2.6. Die Beschwerden unterliegen dem Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer ein aktuelles praktisches Interesse an den Beschwerden hat. Beide Beschwerden richten sich gegen angebliche Unregelmässigkeiten im Vorfeld der fraglichen Volksabstimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen gerichtete Beschwerden als gegen die Abstimmung gerichtet zu verstehen, wenn der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (BGE 145 I 282 E. 2.2.3).
Das Bundesgericht tritt ausnahmsweise trotz fehlendem aktuellem Interesse auf eine Beschwerde ein, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung möglich wäre (BGE 147 I 478 E. 2.2; Verfügung 1C_627/2020 vom 23. März 2021 E. 2; je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, falls das Bundesgericht die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen in einem ähnlich gelagerten Fall jedenfalls dann überprüfen könnte, wenn eine Volksabstimmung nicht im Sinne der Beschwerdeführerschaft ausginge (Verfügung 1C_247/2023 vom 24. Juli 2023 E. 4.3 mit Hinweis).

3.

Im Verfahren 1C_369/2024 kritisiert der Beschwerdeführer die Abstimmungserläuterungen zur Volksinitiative "Hochdorf heizt erneuerbar". Er macht geltend, eine Aussage darin sei falsch gewesen, und beantragt, dass die angeblich dadurch begangene Verletzung der politischen Rechte festgestellt werde.

3.1. Die Vorinstanz war auf diese Beschwerde (vorinstanzliches Verfahren 7H 22 300) nicht eingetreten, da der Beschwerdeführer kein aktuelles und praktisches Interesse an der Klärung dieser Rechtsfrage dargelegt habe und kein solches ersichtlich sei. So gehe aus der Beschwerdeschrift nicht hervor, dass der Beschwerdeführer die inzwischen durchgeführte Volksabstimmung aufheben wolle. Zudem würden die von ihm geltend gemachten Voraussetzungen für die gerichtliche Prüfung der Fragen trotz des Wegfalls eines aktuellen und praktischen Interesses nicht vorliegen, da es um eine konkrete, die spezifische Angelegenheit betreffende Sache gehe bzw. insbesondere um die Frage, ob die konkrete Wortwahl des Gemeinderats in den Abstimmungserläuterungen betreffend eine spezifische Aussage des Kantonsgerichts korrekt war. Daraus lasse sich keine allgemeine Frage formulieren, die sich in ähnlicher Weise wiederholt stellen könne. Entsprechend trat die Vorinstanz mangels aktuellen und praktischen Interesses auf die Beschwerde nicht ein.

3.2. Im Ergebnis ist das nicht zu beanstanden. Grundsätzlich ist es zwar zulässig, die (förmliche) Feststellung einer Verletzung politischer Rechte zu beantragen, zumal das Bundesgericht, wie erwähnt, im Rahmen von Art. 107 Abs. 2 BGG unter bestimmten Umständen eine Verletzung der politischen Rechte förmlich feststellen kann, ohne den betreffenden Urnengang aufzuheben (vgl. oben E. 2.5). Die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen müssten sich indes unter gleichen Umständen wieder stellen können, wobei an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse bestehen müsste (Urteil 1C_511/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 143 I 92); es müsste sich mithin um klare Unregelmässigkeiten handeln und dem Urteil Appellcharakter zukommen (STEINMANN/MATTLE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 99 zu Art. 82).
Weder legt der Beschwerdeführer dar noch ist ersichtlich, dass diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind. So reicht es namentlich nicht aus, dass mit der Klärung der konkreten Frage abstrakt Antworten zur als wichtig erachteten Fragestellung generiert werden könnten, inwiefern Gemeinden bei Initiativen, die sie politisch nicht unterstützen, die Sachlichkeit wahren müssen und nicht übergeordnete Instanzen falsch zitieren dürfen, wie der Beschwerdeführer geltend macht. Zu Recht hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass vorliegend eine bestimmte, den konkreten Fall betreffende und kaum verallgemeinerungsfähige Frage einer Formulierung in den Abstimmungserläuterungen zu beurteilen ist. Ohnehin hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung bereits ausführlich dazu Stellung genommen, welchen Grundsätzen die Abstimmungserläuterungen zu genügen haben (anstelle vieler BGE 146 I 129 E. 5.1, 5.3 und 5.4; 145 I 282 E. 5.1; vgl. LORENZ LANGER, Behördliche Stellungnahmen und der Schutz der freien Willensbildung, ZBl 121/2020, S. 179 ff.; STEINMANN/BESSON, in: St. Galler Kommentar, Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, N. 29 zu Art. 34 BV). Das öffentliche Interesse an der (ausschliesslichen) Feststellung der angeblichen Verletzung der politischen Rechte ist vor diesem Hintergrund nicht gegeben und die Vorinstanz zu Recht nicht auf die Beschwerde 7H 22 300 eingetreten.

4.

4.1. Im Verfahren 1C_377/2024 bringt der Beschwerdeführer vor, es habe sowohl Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Abstimmung über die Volksinitiative "Hochdorf heizt erneuerbar" als auch bei der Behandlung des Volksbegehrens im Sinne des Stimmrechtsgesetzes des Kantons Luzern (§ 160 sowie § 162 Abs. 1 lit. e des kantonalen Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1988 [StRG/LU; SRL Nr. 10]) gegeben. Art. 34 Abs. 2 BV sei verletzt worden. Er erblickt eine solche Verletzung darin, dass die Gemeinde ihn am 1. September 2023 darüber informierte, die Umsetzung der fraglichen Volksinitiative erfordere ein nachgelagertes Ortsplanungsverfahren, was der Beschwerdeführer bestreitet. Mit dieser Rechtsauffassung habe der Gemeinderat einen wichtigen Vorteil der Initiative gegenüber dem Gegenvorschlag infrage gestellt und die Chancen der Volksinitiative gegenüber dem Gegenvorschlag verringert.

4.2. Die Vorinstanz weist dagegen darauf hin, dass die kurz nach dem Informationstreffen zwischen Vertreterinnen und Vertretern der Gemeinde und des Initiativkomitees am 1. September 2023, nämlich am 5. September 2023, eingereichte Beschwerde keine anderen Unregelmässigkeiten bzw. konkreten Handlungen des Gemeinderats als die genannte Äusserung des Gemeinderats im Rahmen der vorgenannten Besprechung vom 1. September 2023 erwähnt. Da diese Äusserung nicht geeignet war, die Stimmberechtigten bzw. das Abstimmungsergebnis zu beeinflussen, handle es sich nicht um eine Unregelmässigkeit im Sinn von § 165 Abs. 2 StRG/LU, weshalb die Beschwerde abzuweisen sei.

4.3. Diese Ausführungen sind nicht zu beanstanden. Dass die mündliche Mitteilung des Gemeinderats vom 1. September 2023, die Umsetzung des fraglichen Volksbegehrens erfordere seiner Ansicht nach eine Teilrevision des kommunalen Bau- und Zonenreglements, nicht geeignet ist, das Abstimmungsergebnis zu beeinflussen, liegt auf der Hand - war sie doch einzig an das Initiativkomitee gerichtet. Die Vorbringen des Beschwerdeführers zielen in erster Linie ohnehin auf Informationen der Behörden, die im Anschluss an diese Besprechung vom 1. September 2023 veröffentlicht worden sind bzw. sein sollen. Der Beschwerdeführer kann sich indes nicht auf Sachverhalte berufen, die sich erst nach seiner Beschwerdeeinreichung ergeben haben. Sollte die behördliche Kommunikation im Vorfeld der Volksabstimmung und im Anschluss an die Beschwerdeeinreichung nicht den Vorgaben der politischen Rechte (Art. 34 BV) entsprechen, hätte der Beschwerdeführer die einzelnen Akte als Unregelmässigkeiten substanziiert anfechten müssen. Entgegen seiner Ansicht, kann er sie nicht erst vor Bundesgericht einbringen (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG). Soweit er bereits vor den Vorinstanzen weitere Aussagen des Gemeinderats ausserhalb der Besprechung am 1. September 2023 anspricht, namentlich wenn er vorbringt, der Gemeinderat habe mit der Kommunikation über die Umsetzung der Initiative falsch informiert, bleiben diese unsubstanziiert. Die diesbezüglichen Einwendungen des Beschwerdeführers gehen daher ins Leere.
Das Gleiche gilt in Bezug auf die Rüge der Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV. Die Vorinstanz hatte nach dem Gesagten nicht zu prüfen, ob die rechtliche Einschätzung der Gemeinde zutraf, zur Umsetzung der Initiative sei ein Ortsplanungsverfahren notwendig. Die angeblich ungenügende Begründung der diesbezüglichen, nicht entscheidwesentlichen Ausführungen der Vorinstanz verletzt Art. 29 Abs. 2 BV nicht.

5.

Aus diesen Erwägungen sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Gemeinde Hochdorf ist keine Entschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Verfahren 1C_369/2024 und 1C_377/2024 werden vereinigt.

2.

Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Hochdorf, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Oktober 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Bisaz