Municipal autonomy and use of private ventilation guidelinesKI-generiert

1C_373/2022

Urteil vom 23. Februar 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kölz,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
Stadt Dübendorf,
Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Stadtrat,
Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Denis Oliver Adler und/oder Rechtsanwältin Jessica Salminen,

gegen

1. STWEG A.________
   handelnd durch B.________GmbH,
   
2. C.________,
   
3. D.________,
   Beschwerdegegnerschaft,
   alle drei vertreten durch
   Rechtsanwalt Dr. Hans Maurer,

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

Stiftung E.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas F. Vögeli,

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 13. April 2022 (VB.2021.00635).

Sachverhalt:

A.

Die Stiftung E.________, Zürich, ist Eigentümerin des hauptsächlich mit Mehrfamilienhäusern überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 17318 des Grundbuchs Dübendorf (Baugrundstück). Es wurde der Zentrumszone Z1 zugeordnet und liegt im Perimeter des privaten Gestaltungsplans "Bahnhofareal Nord". Zum Baugrundstück gehört die Überbauung "Insiderpark" mit einer zum Bahnhof führenden Untergeschosspassage, die namentlich die Gewerbeflächen Nord und Süd umfasst.
Am 6. Juli 2013 bewilligte der Bauausschuss Dübendorf den Innenausbau der Gewerbefläche Nord zur Nutzung als Imbiss/Take-Away ("Paninoteca"). Nachdem aufgrund von Geruchsreklamationen aus der Nachbarschaft festgestellt wurde, dass auf dieser Fläche keine Paninoteca, sondern ein Kebab-Imbiss betrieben wurde, untersagte der Stadtpräsident den damaligen Imbiss-Betreibern mit Verfügung vom 25. November 2014 das Grillieren, Frittieren oder Backen sowie andere Tätigkeiten, die stark geruchsbelastete Abluft erzeugen. Das Baurekursgericht des Kantons Zürich wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Urteil vom 20. Mai 2015 ab.
Mit Verfügung vom 18. November 2013 bewilligte der Stadtrat Dübendorf den Innenausbau der Gewerbefläche Süd zu einem Mini-Take-Away-Lokal ("Pasta-Station"). Diese Bewilligung wurde am 3. September 2015 widerrufen.

B.

Mit Beschluss vom 5. November 2020 erteilte der Stadtrat Dübendorf der Stiftung E.________ (nachstehend: Bauherrin) die baurechtliche Bewilligung, auf dem Baugrundstück die Gewerbefläche Süd als Pasta-Station und die Gewerbefläche Nord als Kebab-Lokal zu nutzen, diese Flächen im Inneren gemäss dem Dokument Berner, Konzept 01 vom 22. April 2022 auszubauen und mit einer neuen Lüftungsanlage mit Fortluftkamin über dem Dach des Gebäudes Vers.-Nr. 5120 auszustatten. Der für die Lüftungsanlage massgebliche Plan "Grundriss und Schnitte UG /DG 1:50/20/150 vom 19. April 2020", sieht beim Kamin der Lüftungsanlage eine Luftmenge (Fortluft) von 4'000 m3 /h mit einer Ausblasgeschwindigkeit von 7 m/s vor (Planausschnitt: " Detail Fortluft auf Dach 1:50"). Die Baubewilligung wurde mit zahlreichen Nebenbestimmungen versehen.
Gleichzeitig mit dem Stadtratsbeschluss vom 5. November 2020 wurde den Beteiligten die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. September 2020 eröffnet, mit der für das Bauvorhaben die strassenrechtliche Bewilligung erteilt wurde.
Mit Entscheid vom 11. August 2021 hob das Baurekursgericht des Kantons Zürich den Beschluss des Stadtrats Dübendorf vom 5. November 2020 in teilweiser Gutheissung eines dagegen von der STWEG A.________, C.________ und D.________ erhobenen Rekurses auf und wies die Sache zur weiteren Untersuchung im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat zurück. Zur Begründung führte das Baurekursgericht zusammengefasst aus, die vom Schweizerischen Verein von Gebäudetechnik-Ingenieuren (vormals: Schweizerischer Verein von Wärme- und Klimaingenieuren SWKI) herausgegebene Richtlinie "SWKI VA102-01, Raumlufttechnische Anlagen in Gastwirtschaftsbetrieben", Stand 2009, habe zwar keinen immissionsschutzrechtlichen Gehalt und damit auch keine nachbarschützende Funktion, sie könne jedoch bei der Beurteilung der zu erwartenden Abluftsituation als Entscheidhilfe dienen. Unter Berücksichtigung dieser Richtlinie bleibe namentlich aufgrund der noch fehlenden Detailpläne der Ablufthauben unklar, ob die geplante Abluftanlage ausreiche, um die Räumlichkeiten ordnungsgemäss zu entlüften. Der Sachverhalt sei zu wenig abgeklärt, weshalb der Stadtrat Dübendorf weitere Untersuchungshandlungen vorzunehmen und allenfalls auch ein Gutachten einzuholen habe. Das Verfahren sei zu diesem Zweck an den Stadtrat Dübendorf zurückzuweisen.
Die Stadt Dübendorf focht diesen Entscheid des Baurekursgerichts mit Beschwerde an, die das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 13. April 2022 abwies.

C.

Die Stadt Dübendorf erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2022 aufzuheben und den Beschluss des Stadtrats vom 5. November 2020 zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdegegnerschaft beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Stellungnahme zum Ergebnis, das angefochtene Urteil verletzte die Umweltgesetzgebung des Bundes nicht. Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik an ihren Beschwerdeanträgen fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob eine bei ihm eingereichte Beschwerde zulässig ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 141 III 395 E. 2.1 mit Hinweisen).

1.2. Angefochten ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über eine baurechtliche Bewilligung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde, bezüglich der die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zur Verfügung steht (Art. 82 lit. a, Art. 83 und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 133 II 249 E. 1.2).

1.3. Im Rubrum des vorinstanzlichen Urteils wurde als Beschwerdeführer der Stadtrat Dübendorf angeführt, obwohl diesem als erstinstanzlich entscheidende Behörde keine Rechtspersönlichkeit zukommt (vgl. Urteil 1C_241/2022 vom 3. November 2022 E. 1.3). Die Vorinstanz ging jedoch implizit davon aus, der Stadtrat habe die kantonale Beschwerde als vertretungsberechtigtes Organ der Stadt bzw. der Gemeinde Dübendorf erhoben, die sich auf die angerufene Gemeindeautonomie berufen kann. Dies hat auch für das bundesgerichtliche Verfahren zu gelten, weshalb die Stadt Dübendorf als beschwerdeführende Partei zu betrachten ist.
Die Stadt Dübendorf ist als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Bereich des Planungs- und Bauwesens gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert, die Verletzung der durch Art. 50 Abs. 1 BV gewährleisteten Gemeindeautonomie zu rügen (BGE 146 I 36 E. 1.4 mit Hinweisen). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und sie im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 146 I 36 E. 1.4; 140 V 328 E. 4.1; je mit Hinweisen).

1.4. Die Beschwerde gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG setzt voraus, dass die beschwerdeführende Gemeinde an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein aktuelles Rechtsschutzinteresse hat. Ein solches Interesse fehlt, wenn ein Bauabschlag von der Bauherrschaft nicht angefochten wurde und diese ein dagegen von der Gemeinde erhobenes Rechtsmittel nicht unterstützt, weil diesfalls angenommen wird, die Bauherrschaft verzichte auf die Verwirklichung ihres Bauvorhabens (vgl. Urteile 1C_620/2021 vom 17. Dezember 2021 E. 1.3; 1C_419/2019 vom 14. September 2020 E. 1.3; je mit Hinweisen).
Vorliegend bestätigt das angefochtene Urteil keinen Bauabschlag im Sinne einer (definitiven) Verweigerung der Baubewilligung, sondern einen Rückweisungsentscheid mit offenem Ausgang. Demnach kann daraus, dass die Bauherrschaft diesen Entscheid nicht anfocht und sie sich im vorinstanzlichen und auch im bundesgerichtlichen Verfahren trotz entsprechenden Einladungen nicht zu den Beschwerden der Beschwerdeführerin vernehmen liess, nicht auf einen konkludenten Verzicht auf die Ausführung ihres Bauvorhabens geschlossen werden. Somit ist von einem aktuellen Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin auszugehen.

1.5. Das angefochtene Urteil ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren, da es die vom Baurekursgericht angeordnete Rückweisung der Sache an den Stadtrat zur Sachverhaltsergänzung bestätigt und dem Stadtrat bei der neuen Entscheidung ein Ermessensspielraum verbleibt (BGE 144 V 280 E. 1.2). Ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid kann direkt beim Bundesgericht angefochten werden, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Ein solcher Nachteil ist gemäss der zutreffenden Annahme der Vorinstanz zu bejahen, weil die Beschwerdeführerin durch den Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung Folge zu leisten (BGE 133 II 409 E. 1.2; vgl. auch BGE 140 V 282 E. 4.2; Urteil 1C_492/2021 vom 30. Juni 2022 E. 1.1 mit weiteren Hinweisen).

1.6. Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert, die Verletzung ihrer Gemeindeautonomie zu rügen (vgl. E. 1.3 hievor). In diesem Rahmen kann sie die Verletzung verfassungsmässiger Verfahrensrechte und Ansprüche rügen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (BGE 131 I 91 E. 1; 134 I 204 E. 2.2; je mit Hinweisen).

1.7. Rügen ohne einen solchen Zusammenhang sind für Gemeinden nur zulässig, wenn sie sich insoweit auf die allgemeine Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berufen können (Urteil 2C_700/2018 vom 14. November 2019 E. 1.2.2). Diese in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnittene Legitimation kommt einer Gemeinde zu, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen oder in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 mit Hinweisen). Letzteres kann zutreffen, wenn einem angefochtenen Entscheid für eine Vielzahl von künftigen Fällen eine präjudizielle Bedeutung zukommt, die sich nachteilig auf das Funktionieren der Gemeindeorgane auswirkt (BGE 137 IV 269 E. 1.4 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 2C_700/2018 vom 14. November 2019 E. 1.2.2).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen, weil der angefochtene Entscheid hinsichtlich der Frage, ob bei der Bewilligung von Abluftanlagen von Gastwirtschaftsbetrieben die SWKI-Richtlinie VA102-01 oder andere private Richtlinien zu beachten seien, für gleich gelagerte Fälle eine präjudizielle Wirkung habe, die zu einer massiven Rechtsunsicherheit führen würde.
Ob dies zutrifft, ist fraglich, kann indessen offen bleiben, weil die von der Beschwerdeführerin als präjudiziell beurteilten Erwägungen des angefochtenen Entscheids im Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie überprüft werden können (vgl. E. 2 f. hiernach).

1.8. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.9. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es dagegen nur, wenn eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Insoweit gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 145 I 121 E. 2.1; 142 V 577 E. 3.2; je mit Hinweis).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht, und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 144 V 50 E. 4.2; 136 I 184 E. 1.2).

2.

2.1. Die Vorinstanz führte bezüglich der Anforderungen an die strittige Lüftungsanlage namentlich aus, Küchendämpfe und -gerüche seien Luftverunreinigungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 und 3 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und müssten in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden (Art. 11 Abs. 1 USG). Grundsätzlich seien Geruchs- wie auch andere Immissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Anforderungen an die vorsorgliche Emissionsbegrenzung stationärer Anlagen, welche die Luft verunreinigten, würden in Art. 3, 4 und 7 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) konkretisiert. Direkt anwendbare Belastungsgrenzwerte fehlten vorliegend, weshalb die Emissionen von der Behörde gemäss Art. 4 Abs. 1 LRV einzelfallweise so weit zu begrenzen seien, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei. Hinsichtlich der Ermittlung des technisch und betrieblich Möglichen erscheine bei Gastwirtschaftsbetrieben der Beizug der SWKI-Richtlinie VA102-01 sinnvoll. Zulässig sei auch der hilfsweise Beizug anderer bzw. weiterer Richtlinien, die den aktuellen Stand des technisch und betrieblich Üblichen dokumentierten. Zwischen der Arbeitshygiene bzw. dem Arbeitnehmerschutz und der Luftreinhaltung bestehe bei Restaurationsküchen bzw. -betrieben ein zwingender Konnex. Könnten mittels der Lüftung keine einwandfreien arbeitshygienischen Verhältnisse hinsichtlich Geruch und Wärme geschaffen werden, müssten - unabhängig von allfälligen anderslautenden Nebenbestimmungen [der Baubewilligung] - Fenster oder Türen offen gehalten werden, was bei der Nachbarschaft zu Immissionen führe. Insofern habe das Baurekursgericht die Vorgaben der SWKI-Richtlinie VA102-01 bezüglich der mutmasslich technisch und betrieblich möglichen immissionsbegrenzenden Massnahmen berücksichtigen dürfen.

2.2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 BV.

2.3. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 83 E. 2.1; 147 I 136 E. 2.1; je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung setzt ein Autonomiebereich bei der Anwendung kantonalen Rechts voraus, dass der bestehende Spielraum auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den Gemeinden ausgerichtet ist. Dass eine Gemeindebehörde ein kantonales Gesetz mit unbestimmten Rechtsbegriff anzuwenden hat, genügt daher für sich allein noch nicht, um einen gemeindefreiheitsbezogenen Spielraum zu schaffen (Urteil 1C_241/2022 vom 3. November 2022 E. 2.5 mit Hinweisen).

2.4. Zur Begründung ihrer Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie bringt die Beschwerdeführerin zusammengefasst vor, da das Bundesrecht in Bezug auf die Ermittlung des technisch und betrieblich Möglichen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 LRV keine speziellen Pflichten vorsehe, dürfe die Gemeinde insoweit nach eigenem Ermessen vorgehen, soweit die übergeordneten Grundsätze beachtet würden. Die Vorinstanz habe beim Vollzug des (bundesrechtlichen) Immissionsschutzes diesen Ermessensspielraum missachtet. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts bestehe kein Anspruch auf ein absolut geruchsfreies Funktionieren von Anlagen, weshalb in deren Umgebung eine geringfügige Belastung durch Gerüche zumutbar und zu tolerieren sei. Eine geringfügige Geruchsbelastung sei nach der vorinstanzlichen Rechtsprechung grundsätzlich anzunehmen, wenn ein Cheminée die Vorgaben der Kamin-Empfehlungen des BAFU einhalte (VGer VB.2019.00087 vom 23. Oktober 2019 E. 5.3). Dieser Grundsatz gelte auch in Bezug auf einen Gastronomiebetrieb (VGer VB.2021.00590 vom 24. März 2022). Entgegen dieser Rechtsprechung habe die Vorinstanz die Beschwerdeführerin verpflichtet, die Erteilung der Baubewilligung für die Gewerbeküchen trotz der Einhaltung der Kamin-Empfehlungen des BAFU von der Berücksichtigung der SWKI-Richtlinie VA102-01 abhängig zu machen, obwohl dafür eine gesetzliche Grundlage fehle. So sei diese Richtlinie zur Beurteilung von Geruchsimmissionen in der Umgebung einer Anlage untauglich, da sie gemäss ihrer Zwecksetzung keine nachbarschützende Funktion habe. Sodann würden entgegen der Annahme der Vorinstanz bei ungenügender Abführung der Küchenabluft über das Dach im vorliegenden Fall keine Fenster und Türen offen gehalten, zumal gemäss den Baugesuchsplänen in der Unterführung keine Fenster vorgesehen seien und die Baubewilligung auflageweise vorschreibe, dass die Türen geschlossen gehalten werden müssten. Es sei daher willkürlich, wenn die Vorinstanz der Betreiberin der Take-Away-Betriebe unterstelle, diese Auflage nicht einzuhalten. Sodann führe das Offenlassen von Türen in einer Bahnhofsunterführung nicht automatisch zu Immissionen in der Nachbarschaft.

2.5. Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 11 USG sind namentlich Luftverunreinigungen durch Massnahmen (Emissionsbegrenzungen) bei der Quelle zu begrenzen (Abs. 1). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Im Bereich der Luftreinhaltung hat der Bundesrat das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen für zahlreiche Schadstoffe und Anlagetypen durch Emissionsgrenzwerte in der Luftreinhalte-Verordnung festgeschrieben (BGE 124 II 517 E. 4b). Da für Küchenanlagen und die dadurch verursachten Dämpfe und Gerüche solche Begrenzungen fehlen, sind diese Emissionen von der Behörde gemäss Art. 4 Abs. 1 LRV (einzelfallweise) so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. a LRV sind namentlich Massnahmen zur Emissionsbegrenzung technisch und betrieblich möglich, die bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind. Nach Art. 6 LRV sind Emissionen möglichst nahe am Ort ihrer Entstehung möglichst vollständig zu erfassen und so abzuleiten, dass keine übermässigen Immissionen entstehen (Abs. 1). Sie müssen in der Regel durch Kamine oder Abluftkanäle über Dach ausgestossen werden (Abs. 2). Bezüglich der Frage, welche Kaminhöhe für eine Ableitung der Emissionen über Dach im Sinne von Art. 6 Abs. 2 LRV erforderlich ist, erliess das Bundesamt für Umwelt (BAFU) im Jahr 1989 die Vollzugshilfe "Mindesthöhe von Kaminen über Dach, Kamin-Empfehlungen", die im Jahr 2013 überarbeitet und Dezember 2018 aktualisiert wurden. Diese Empfehlungen verlangen zusätzlich zu den Mindesthöhen der Kamine, dass die Abgase an der Kaminmündung ungehindert nach oben austreten können (Ziff. 2.1) und die Austrittsgeschwindigkeit der Abgase oder Abluft an der Kaminmündung, soweit dies technisch möglich ist, mindestens 6 m/s beträgt (Ziff. 2.2). Zudem enthalten die Kamin-Empfehlungen Angaben dazu, wo Kamine auf dem Dach anzuordnen sind (Ziff. 2.3). Diese Anforderungen dienen der vorsorglichen Verdünnung der über das Dach ausgestossenen Schadstoffe, so dass die Belastung in unmittelbarer Umgebung nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen führt (vgl. Kamin-Empfehlungen, S. 5).
Bezüglich der Erheblichkeit von Beinträchtigungen ist zu beachten, dass gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts kein Recht darauf besteht, dass eine Anlage absolut geruchsfrei funktionieren muss, weshalb eine geringfügige Belästigung der Umgebung durch Gerüche grundsätzlich zumutbar ist. Bei solchen so genannten umweltrechtlichen Bagatellfällen sind Massnahmen der Vorsorge nur ausnahmsweise gerechtfertigt, wenn sich die geringfügigen Emissionen mit kleinem Aufwand erheblich verringern lassen (BGE 133 II 169 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 1C_97/2007 vom 10. September 2007 E. 2.6; 1C_250/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 3.2, nicht publ. in BGE 140 II 33). Die in erster Linie auf Feuerungsanlagen ausgerichteten Kamin-Empfehlungen des BAFU äussern sich nicht zur Frage, welche Leistung eine Abluftanlage einer Wirtschaftsküche aufweisen muss, um im Sinne von Art. 6 Abs. 1 LRV die möglichst vollständige Erfassung und Ableitung der Geruchsemissionen über Dach sicherzustellen und damit das Austreten von solchen Emissionen über Türen und Fenster zu vermeiden.

2.6. In tatsächlicher Hinsicht durfte die Vorinstanz willkürfrei davon ausgehen, dass durch Wirtschaftsküchen verursachte Geruchsemissionen bei ungenügender Abführung über das Dach durch offene Türen und Fenster nach aussen dringen können. Damit können in der Umgebung gemäss den nachvollziehbaren Angaben des BAFU in seiner Stellungnahme erhebliche Geruchsimmissionen verursacht werden. Diese Möglichkeit besteht auch bei den streitbetroffenen Gewerbeküchen, zumal die Baupläne erkennen lassen, dass die Gewerbefläche Süd über ein öffenbares Fenster verfügt. Zudem hält sich gemäss der allgemeinen Lebenserfahrung die Kundschaft in Take-Away-Lokalen nur relativ kurz auf, weshalb Türen solcher Lokale beim Ein- und Austreten von Kundinnen und Kunden häufig geöffnet werden. Daran vermag nichts zu ändern, dass die Eingangstüren der Take-Away-Lokale zur Ladenpassage während der Öffnungszeiten gemäss Ziff. 1.2.8 der Baubewilligung geschlossen zu halten sind. Demnach kann in der Umgebung der Take-Away-Lokale eine Begrenzung der Geruchsimmissionen erreicht werden, indem zur Verhinderung des Austretens von Gerüchen über Türen und Fenster auflageweise Lüftungsanlagen mit einer minimalen Leistungsstärke verlangt werden. Dies steht nicht im Widerspruch zur von der Beschwerdeführerin angerufenen kantonalen Rechtsprechung, gemäss welcher die aus einem Kamin austretenden Luftverunreinigungen bei der Einhaltung der Kamin-Empfehlungen des BAFU in der Regel genügend verdünnt werden, um in der Umgebung erhebliche Beeinträchtigungen zu vermeiden. Demnach durfte die Vorinstanz bundesrechtskonform davon ausgehen, bei der Bewilligung der streitbetroffenen Lüftungsanlage für Gewerbeküchen sei zur Wahrung des bundesrechtlichen Vorsorgeprinzips zusätzlich zur Einhaltung der Anforderungen der Kamin-Empfehlungen des BAFU zu prüfen, ob zur möglichst vollständigen Erfassung und Ableitung der Geruchsemissionen über Dach eine Lüftungsanlage mit einer bestimmten Leistungsstärke im Sinne von Art. 4 Abs. 1 LRV technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.

2.7. Diese Prüfung ist im Interesse der rechtsgleichen Behandlung nach objektiven Kriterien vorzunehmen, wobei berücksichtigt werden kann, welche Leistung Lüftungsanlagen bei vergleichbaren Küchen in der Schweiz üblicherweise aufweisen (vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. a LRV). Diesbezüglich kann gemäss der zutreffenden Meinung der Vorinstanz der Beizug der SWKI-Richtlinie VA102-01 hilfreich sein, da diese bezweckt, durch Anforderungen an den Bau von raumlufttechnischen Anlagen für gewerbliche Küchen eine zweckmässige und für Gäste und das Personal hinreichende Belüftung sicherzustellen (vgl. Ziff. 0.1.1). Dies wird dadurch bestätigt, dass die Bauherrschaft die von ihr vorgesehene Leistungsstärke der Lüftungsanlage ebenfalls unter Berufung auf diese Richtlinie rechtfertigte. Zudem lässt die Vorinstanz den hilfsweisen Beizug anderer bzw. weiterer Richtlinien, die den aktuellen Stand des technisch und betrieblich Üblichen dokumentieren, ausdrücklich zu.
Bezüglich der Bindungswirkung solcher Richtlinien ist zu beachten, dass gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts die als "VSS-Normen" bezeichneten Richtlinien des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute [VSS], soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf sie verweist, nicht direkt anwendbar, sondern nur im Sinne einer Orientierungshilfe zu berücksichtigen sind. Sie sind namentlich nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen Behörden ein Spielraum zusteht (Urteile 1C_476/2018 vom 3. Juli 2019 E. 4.2.4; 1C_310/2021 vom 26. Juli 2021 E. 6.2; 1C_319/2021 vom 8. April 2022 E. 2.1; je mit Hinweisen). Im gleichen Sinne sind auch Tabellen, die den Gerichten als Orientierungshilfe für die Strafzumessung bei Betäubungsmitteldelikten dienen, nicht schematisch und starr anzuwenden (Urteil 6B_149/2022 vom 25. August 2022 E. 7.4 mit Hinweisen). Dieser Grundsatz hat auch bezüglich der SWKI-Richtlinie VA102-01 und anderer von privaten Verbänden herausgegebenen Richtlinien zu gelten, die zur Klärung der Vorfrage, welche Leistungen Lüftungsanlagen bei vergleichbaren Küchen üblicherweise aufweisen, hilfsweise beigezogen werden. Demnach belässt der von der Vorinstanz verlangte Beizug solcher Richtlinien der Beschwerdeführerin bei der Beurteilung der Frage, ob zur Verhinderung des Austretens von Gerüchen der streitbetroffenen Küchen aus Türen und Fenstern eine Abluftanlage mit einer bestimmten Minimalleistung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 LRV technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, einen Entscheidungsspielraum. Da dieser Spielraum nach dem Gesagten nicht ungerechtfertigt eingeschränkt wird, kann offen bleiben, ob er durch die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 BV geschützt wird, weil diese ohnehin nicht verletzt wird.

3.

3.1. Weiter führte die Vorinstanz aus, gemäss § 302 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [des Kantons Zürich] vom 7. September 1975 (PBG) in Verbindung mit § 299 PBG müssten Arbeitsräume genügend belichtet und lüftbar sein. Für die Beurteilung, was noch als genügend belichtet und lüftbar gelte, bestehe ein gewisser Spielraum. Es sei eine künstliche Belüftung zulässig, wenn durch entsprechende technische Ausrüstungen einwandfreie Verhältnisse geschaffen würden (§ 302 Abs. 4 PBG). Nach § 11 der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 (BBV I) müssten Arbeitsräume oder bauliche Einheiten von solchen in hinreichender Zahl, Grösse und Art künstliche Belüftungen oder Klimaanlagen enthalten, sofern sonst polizeiwidrige hygienische oder klimatische Bedingungen oder unzumutbare Geruchsbildungen entstünden. Gastwirtschaftsräume für die Bewirtung von Gästen und Wirtschaftsküchen seien nach § 41 BBV I mit einer künstlichen Belüftung auszurüsten (Abs. 1). Erleichterungen seien in begründeten Fällen zulässig, wenn dadurch keine hygienischen Missstände auftreten würden (Abs. 2). Im Zusammenhang mit der Verpflichtung gemäss § 41 Abs. 2 BBV I,"hygienische Missstände" zu verhindern, dürfe die SWKI-Richtlinie VA102-01 hilfsweise herangezogen werden. Dafür lasse das Arbeitsrecht bei Betrieben mit Publikumsverkehr Raum.

3.2. Die Beschwerdeführerin bringt sinngemäss vor, die von der Vorinstanz genannten Regelungen des kantonalen Immissionsschutzes enthielten bezüglich der Leistungsstärke von Lüftungsanlagen für Gewerbeküchen keine konkreten Vorgaben und verwiesen auch nicht auf die SWKI-Richtlinie VA102-01, weshalb der kommunalen Baubewilligungsbehörde bei ihrer Anwendung ein Ermessensspielraum zustehe. Die Vorinstanz habe diesen Spielraum mit der Zulassung der "hilfsweisen" Berücksichtigung der SWKI-Richtlinie VA102-01 ungerechtfertigt eingeschränkt und damit die Gemeindeautonomie verletzt.

3.3. Ob der Beschwerdeführerin bei der Anwendung der von ihr genannten unbestimmten Rechtsbegriffen des kantonalen Rechts ein von der Gemeindeautonomie geschützter Ermessensspielraum zusteht (vgl. E. 2.3. hievor), kann offen bleiben, weil ein solcher Spielraum durch die von der Vorinstanz zugelassene "hilfsweise" Berücksichtigung der SWKI-Richtlinie VA102-01 nicht in unzulässiger Weise eingeschränkt wird (vgl. E. 2 hievor).

4.

4.1. Schliesslich führte die Vorinstanz zusammengefasst aus, die von der Bauherrschaft im Verfahren vor dem Baurekursgericht eingelegten Berechnungen gemäss dem nur zur Vordimensionierung geeigneten Anhang 1 der SWKI-Richtlinie VA102-01 liessen sich nicht nachvollziehen bzw. überprüfen, weil mehrere Angaben (etwa über die Grösse der Bain-Marie und die Grillplatte an der Theke) fehlten. Das (ergänzte) Kurzgutachten der Beschwerdegegnerschaft, mit dem eine Berechnung nach Ziff. 3.4.2 der SWKI-Richtlinie vorgenommen worden sei, erscheine im Wesentlichen plausibel, obwohl auch bei diesem Gutachten gewisse Ungereimtheiten bestünden. So lasse sich hinsichtlich der SWKI-Richtlinie der Gleichzeitigkeitsfaktor mit den vorliegenden Angaben nicht endgültig bestimmen. Ebenso fehlten Detailpläne bezüglich der Abzugshauben. Soweit es sich gestützt auf die Akten beurteilen lasse, spreche alles dafür, dass die Abluftmenge von weniger als 4'000 m3 /h sowohl mit Blick auf die Arbeitshygiene als auch hinsichtlich der umweltschutzrechtlichen Vorgaben ungenügend sei. Zumindest sei unklar, ob die geplante Abluftanlage ausreiche, um die Räumlichkeiten ordnungsgemäss zu entlüften. Unter diesen Umständen sei der Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts nicht zu beanstanden.

4.2. Inwiefern durch diese vorinstanzliche provisorische Grobeinschätzung ein von der Gemeindeautonomie geschützter Entscheidungsspielraum bei der gestützt auf einen ergänzten Sachverhalt erneut vorzunehmenden definitiven Beurteilung der erforderlichen Leistungsstärke der Lüftungsanlage in unzulässiger Weise eingeschränkt werden soll, zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf und ist auch nicht ersichtlich. Demnach braucht auf die gegen diese Grobeinschätzung gerichtete Kritik der Beschwerdeführerin mangels eines hinreichenden Zusammenhangs zur Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie inhaltlich nicht eingegangen zu werden. Der genannten einzelfallbezogenen Einschätzung der Vorinstanz kommt auch keine präjudizielle Bedeutung zu, welche eine Überprüfung durch das Bundesgericht im Rahmen der allgemeinen Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG rechtfertigen könnte (vgl. 1.7 hievor).

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Der unterliegenden Beschwerdeführerin sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelte (Art. 66 Abs. 4 BGG). Sie hat jedoch der obsiegenden, anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerschaft für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.

Diese Urteil wird den Parteien, der Baudirektion des Kantons Zürich, der Stiftung E.________, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Februar 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Gelzer