Early election under not-yet-effective church ordinance upheldKI-generiert

1C_395/2023

Urteil vom 27. März 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
nebenamtliche Bundesrichterin Pont Veuthey,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon,
als Rechtsnachfolgerin der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon und der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zumikon,
Frau B.________, Präsidentin Kirchenpflege,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Frau Rechtsanwältin
Prof. Dr. Isabelle Häner und/oder
Herr Rechtsanwalt Dr. Florian Brunner,

Evangelisch-reformierte Bezirkskirchenpflege Meilen, Herr C.________, Präsident.

Gegenstand
Anordnung Erneuerungswahl der Mitglieder der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon,

Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom 30. Juni 2023 (2022-09).

Sachverhalt:

A.

Die Stimmberechtigten der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden Zollikon und Zumikon stimmten dem Zusammenschluss der beiden Kirchgemeinden zur evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon am 28. November 2021 in separaten Urnenabstimmungen zu. Am 15. Mai 2022 nahmen beide Kirchgemeinden je an der Urne die Kirchgemeindeordnung der neuen Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon an. Am 1. Juli 2022 wurde im amtlichen Anzeiger "Zolliker Zumiker" die Anordnung der Erneuerungswahl der Mitglieder der evangelisch-reformierten Kirchenpflege Zollikon-Zumikon auf den 25. September 2022 mit sieben definitiven Wahlvorschlägen publiziert. A.________ reichte dagegen am 6. Juli 2022 einen Stimmrechtsrekurs bei der evangelisch-reformierten Bezirkskirchenpflege Meilen ein, den diese mit Beschluss vom 24. Juli 2022 abwies.

B.

Der dagegen erhobene Rekurs von A.________ wurde von der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich mit Rekursentscheid vom 30. Juni 2023 abgewiesen.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. August 2023 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, der Rekursentscheid vom 30. Juni 2023 sei aufzuheben und die Erneuerungswahl der Mitglieder der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon sei für ungültig zu erklären; eventualiter sei die Wahl des Kandidaten D.________ für ungültig zu erklären. Zudem sei der Beschluss der Bezirkskirchenpflege Meilen betreffend die Kostenauflage aufzuheben bzw. sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz verzichtet auf eine Vernehmlassung und verweist auf den angefochtenen Entscheid. Die Bezirkskirchenpflege Meilen lässt sich vernehmen ohne Anträge zu stellen. Die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon beantragt im Rahmen ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer äussert sich zu den Vernehmlassungen und hält an seinen Beschwerdeanträgen fest, worüber die anderen Verfahrensbeteiligten in Kenntnis gesetzt wurden.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz betreffend die Erneuerungswahl der Mitglieder einer Kirchgemeinde (Art. 88 BGG; vgl. Art. 228 Abs. 1 der Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 17. März 2009 [LS 181.10]; BGE 145 I 121 E. 1.3.1; Urteile 8C_468/2021 vom 2. Februar 2022 E. 1; 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.3). Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. c BGG). Als Stimmberechtigter in der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt (Art. 89 Abs. 3 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2. Soweit der Beschwerdeführer auch die Aufhebung des erstinstanzlichen Kostenentscheids verlangt, ist auf die Beschwerde hingegen nicht einzutreten. Dieser Entscheid wurde prozessual durch den angefochtenen Entscheid ersetzt (Devolutiveffekt), so dass vorliegend einzig der Rekursentscheid der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche Anfechtungsobjekt bildet. Immerhin gilt der Entscheid der Bezirkskirchenpflege Meilen als inhaltlich mitangefochten (BGE 146 II 335 E. 1.1.2; Urteil 1C_199/2022 vom 4. März 2024 E. 1.2 mit Hinweisen).

1.3. Ebenso wird auf die Beschwerde nicht eingegangen, soweit der Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren die Wahlunterlagen bemängelt. Der Streitgegenstand kann - verglichen mit dem vorinstanzlichen Verfahren - zwar eingeschränkt, nicht aber ausgeweitet oder geändert werden (BGE 142 I 155 E. 4.4.2; 136 V 362 E. 3.4.2; Urteil 1C_260/2024 vom 29. Januar 2025 E. 1.2). Die Wahlunterlagen bildeten mit Blick auf den angefochtenen Entscheid nicht Streitgegenstand im vorinstanzlichen Verfahren.
Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde lediglich eine andere Auffassung vertritt als die Vorinstanz, ohne geltend zu machen, dass und weshalb eine Rechtsverletzung vorliegt, ist nicht darauf einzugehen. Er kommt damit seiner Begründungspflicht nicht nach (Art. 42 Abs. 2 BGG). Dies gilt insbesondere hinsichtlich seiner Ausführungen betreffend die Durchführung der Wahl mittels Urnenabstimmung.

2.

Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen verfassungsmässigen Rechte (Art. 95 lit. c BGG) sowie des kantonalen und kommunalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit dem Stimm- und Wahlrecht in engem Zusammenhang steht (Art. 95 lit. d BGG) mit freier Kognition. Dazu zählt auch solches, das der Durchsetzung des Stimm- und Wahlrechts dient. Die Anwendung weiterer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft es hingegen lediglich auf Willkür hin (BGE 150 I 204 E. 6.2; 149 I 291 E. 3.1; Urteil 1C_223/2023 vom 22. Mai 2024 E. 3.4, zur Publikation vorgesehen; je mit Hinweisen).

3.

Der Beschwerdeführer rügt mit Blick auf die Erneuerungswahl der Mitglieder der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon vom 25. September 2022 eine unzulässige positive Vorwirkung der Kirchgemeindeordnung der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon.

3.1. Die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden Zollikon und Zumikon schlossen einen Zusammenschlussvertrag ab. In dessen Art. 9 ist die Wahl der Kirchenpflege der neuen Kirchgemeinde geregelt. Demnach wählen die Stimmberechtigten der neuen Kirchgemeinde die Kirchenpflege der neuen Kirchgemeinde sowie deren Präsidentin oder Präsidenten an der Urne. Die neue Kirchgemeinde bildet einen Wahlkreis, wobei die Aufgabe der Wahlleitung der politischen Gemeinde Zollikon übertragen wurde. Der erste Wahlgang war für den 25. September 2022 vorgesehen. In Art. 18 des Zusammenschlussvertrags ist vorgesehen, dass der Vertrag zu seiner Gültigkeit der Annahme durch die Stimmberechtigten in jeder Vertragsgemeinde an der Urne sowie der Genehmigung durch den Kirchenrat bedarf. Der Zusammenschluss als solcher benötigt überdies eine Genehmigung der Kirchensynode. Die Stimmberechtigten nahmen den Zusammenschlussvertrag in separaten Urnenabstimmungen am 28. November 2021 an und der Kirchenrat genehmigte diesen mit Beschluss vom 29. Juni 2022.
Am 15. Mai 2022 nahmen die beiden Kirchgemeinden Zollikon und Zumikon die Kirchgemeindeordnung der neuen evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon je an der Urne an. Gemäss deren Art. 5 Abs. 2 sind auch Mitglieder der Landeskirche in die Kirchenpflege wählbar, die über keinen politischen Wohnsitz in der Kirchgemeinde verfügen. In Art. 6 ist insbesondere vorgesehen, dass die Kirchgemeinde die Mitglieder der Kirchenpflege sowie aus deren Mitte die Präsidentin oder den Präsidenten durch die Urne wählt (Abs. 1 lit. a) und welche Formalitäten bei der Gesamterneuerungswahl der Kirchenpflege gelten (Abs. 2). In Art. 24 ist geregelt, dass die Kirchgemeindeordnung nach Eintritt der Rechtskraft und unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Kirchenrat auf den 1. Januar 2023 in Kraft tritt.
Vor dem Inkrafttreten der Kirchgemeindeordnung wurde am 1. Juli 2022 die Anordnung der Erneuerungswahl der Mitglieder der evangelisch-reformierten Kirchenpflege Zollikon-Zumikon für den Rest der Amtsdauer 2022-2026 am 25. September 2022 publiziert, wobei darauf hingewiesen wurde, dass die Amtsdauer der neu gewählten Kirchenpflege am 1. Januar 2023 beginnt. Als gesetzliche Grundlagen waren Art. 6 der Kirchgemeindeordnung Zollikon-Zumikon und § 53 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 1. September 2003 über die politischen Rechte (GPR/ZH; LS 161) aufgeführt.

3.2. Vor diesem Hintergrund und wie die Vorinstanz korrekt erwog, konnte die Wahl der Mitglieder der Kirchenpflege Zollikon-Zumikon vom 25. September 2022 nur rechtswirksam werden, wenn alle ihr zugrunde liegenden Bestimmungen der Kirchgemeindeordnung der Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon effektiv in Kraft treten. Insofern erfolgte die Wahl unter einer suspensiven Bedingung, mit Gültigkeit ab dem 1. Januar 2023. In diesem Vorgehen kann keine unerlaubte positive Vorwirkung erblickt werden. Eine solche liegt vor, wenn ein Erlass, der noch nicht in Kraft ist, bereits wie geltendes Recht angewendet wird (Urteil 1B_308/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.1 mit Hinweis). Vorliegend erfolgte die Wahl zwar am 25. September 2022, gestützt auf die noch nicht in Kraft getretene Kirchgemeindeordnung, entfaltete aber nur und erst mit deren Inkrafttreten per 1. Januar 2023 Rechtswirkung. Es ist nicht einzusehen, weshalb es unzulässig sein sollte, vor Inkrafttreten eines Erlasses eine auf diesen gestützte Wahl durchzuführen, die insofern suspensiv bedingt ist, als sie erst mit Inkrafttreten der rechtlichen Grundlage rechtswirksam wird (vgl. zum Ganzen: Urteil 2P.276/1995 vom 3. April 1996 E. 2 mit Hinweisen). Wie die Vorinstanz zudem korrekt erwog, bestand vor dem 1. Januar 2023 noch keine in Kraft stehende Kirchgemeindeordnung der Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon. In der Publikation im amtlichen Anzeiger wurde denn auch darauf hingewiesen, dass die Amtsdauer der neu gewählten Kirchenpflege am 1. Januar 2023 beginne. Die Rüge der unzulässigen Vorwirkung ist daher unbegründet.

3.3. Demnach zielt auch die Rüge des Beschwerdeführers ins Leere, wonach die Wahl von D.________ aufgrund seines Wohnsitzes ausserhalb der fusionierten Gemeinden unzulässig sei. Wie erwähnt, ist in Art. 5 Abs. 2 der Kirchgemeindeordnung Zollikon-Zumikon vorgesehen, dass auch Mitglieder der Landeskirche in die Kirchenpflege wählbar sind, die in der Kirchgemeinde über keinen politischen Wohnsitz verfügen. Dass die Wahl von D.________ gegen diese Bestimmung verstosse, macht der Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht erkennbar. Die Rechtmässigkeit dieser Bestimmung ist Gegenstand des Verfahrens 1C_456/2023. Im Übrigen war der Wohnort von D.________ aus der Publikation der Erneuerungswahl ersichtlich.

4.

Weiter bemängelt der Beschwerdeführer die Kostenauflage durch die evangelisch-reformierte Bezirkskirchenpflege Meilen. Er macht geltend, das Verfahren in Stimmrechtssachen sei grundsätzlich kostenlos. Fälschlicherweise sei die Bezirkskirchenpflege Meilen von der offensichtlichen Aussichtslosigkeit des Rekurses ausgegangen und habe ihm deshalb Kosten in der Höhe von Fr. 500.-- auferlegt. Die Vorinstanz hielt fest, die Angemessenheit eines Entscheids nicht überprüfen zu können, und verneinte eine Rechtsverletzung. Inwiefern die Vorinstanz damit Recht verletzt habe, geht auch aus den Vorbringen des Beschwerdeführers nicht hervor. Vielmehr beschränkt sich dieser darauf, die seiner Ansicht nach fehlende Aussichtslosigkeit zu begründen.

5.

Nach diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien, der evangelisch-reformierten Bezirkskirchenpflege Meilen und der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich, 2. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. März 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck