Art. 77 Abs. 2 BPR; vote complaint deadline; the three-day period begins when the complained-of irregularity is objectively and immediately recognizable. The deadline is strict, but the short period is constitutionally unobjectionable where the alleged defect must be remedied rapidly before the vote. For the start of the period, it suffices that the voter can identify the challenged measure as part of an electoral or voting campaign; later confirmation or repeated observation does not restart the time limit. The Court will not lower the statutory deadline because the appellant returned home only later or drafted the complaint without legal assistance (consid. 3.2-3.5).
1C_408/2025
Urteil vom 11. September 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
Peter Locher,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Graues Haus, Reichsgasse 35, Postfach, 7001 Chur,
Gegenstand
Eidgenössische Volksabstimmung vom
28. September 2025 in Sachen Bundesbeschluss
vom 20. Dezember 2024 (BBI 2025 17) über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 24. Juli 2025
der Regierung des Kantons Graubünden (544/2025).
Die Bundesversammlung verabschiedete am 20. Dezember 2024 den Bundesbeschluss über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften zur Ergänzung der Bundesverfassung mit einem Art. 127 Abs. 2bis (BBl 2025 17). Der Bundesrat bestimmte am 1. Juli 2025, die eidgenössische Volksabstimmung über den Bundesbeschluss finde am 28. September 2025 statt (BBl 2025 2124).
Mit Eingabe vom 17. Juli 2025 erhob Peter Locher Abstimmungsbeschwerde bei der Regierung des Kantons Graubünden. Mit seiner Beschwerde reichte er eine Fotografie ein, auf der ein in einem Postauto aufgehängtes Plakat zu sehen ist, welches im Zusammenhang mit der erwähnten Volksabstimmung steht und für eine Zustimmung zur Vorlage wirbt. Peter Locher beantragte, der PostAuto AG bzw. PostAuto Graubünden sei die Weiterverbreitung der völlig einseitigen, weitgehend unwahren und brandgefährlichen Abstimmungspropaganda in den Postautokursen unter Strafandrohung zu verbieten. Mit Entscheid vom 24. Juli 2025 trat die Regierung des Kantons Graubünden auf die Beschwerde nicht ein. Sie erwog, es sei fraglich, ob die Beschwerdefrist eingehalten sei. Die Frage könne letztlich offenbleiben, weil die beanstandeten Eingriffe in die politischen Rechte kantonsübergreifend wirkten und sie nicht zuständig sei, diese zu beurteilen.
Peter Locher erhob am 29. Juli 2025 Beschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt, der Entscheid der Regierung vom 24. Juli 2025 sei aufzuheben und der PostAuto AG bzw. PostAuto Graubünden sei die Weiterverbreitung der Abstimmungspropaganda des überparteilichen Komitees "Ja zur Abschaffung des Eigenmietwerts" in den Postautokursen im Bündnerland unter Strafandrohung zu verbieten. Die Regierung des Kantons Graubünden hat auf Vernehmlassung verzichtet. Die PostAuto AG ersucht um Beschwerdeabweisung. PostAuto Graubünden liess sich nicht separat vernehmen. Die vom Bundesgericht zur Stellungnahme eingeladene Bundeskanzlei beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Mit Eingabe vom 3. September 2025 hat der Beschwerdeführer an seiner Beschwerde festgehalten.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden betreffend Handlungen im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte (bzw. der Beschwerde in Stimmrechtssachen) nach Art. 82 lit. c BGG offen.
Nach Art. 89 Abs. 3 BGG ist zur Beschwerde in Stimmrechtssachen legitimiert, wer in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
Der Beschwerdeführer ist im Kanton Schwyz stimmberechtigt. Er hat die seiner Ansicht nach unzulässige Abstimmungswerbung in Postautokursen im Kanton Graubünden zur Kenntnis genommen und vermutet, dass die festgestellten Unregelmässigkeiten auch in Postautokursen anderer Kantone vorkämen und es sich daher um ein gesamtschweizerisches Problem handle. Aus dem angefochtenen Entscheid, der Stellungnahme der PostAuto AG und den weiteren eingegangenen Akten ist nicht ersichtlich, ob die beanstandete Abstimmungswerbung nur in Postautokursen im Kanton Graubünden oder auch in Postautokursen in anderen Kantonen platziert wurde.
Handelte es sich bei den gerügten Vorkommnissen - wie der Beschwerdeführer selber annimmt - um solche mit kantonsübergreifenden Auswirkungen, könnte man sich fragen, ob der Beschwerdeführer seine Beschwerde mit Blick auf Art. 89 Abs. 3 BGG i.V.m. Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR erstinstanzlich nicht bei der Regierung seines Wohnsitzkantons statt bei der Regierung des Kantons Graubünden hätte einreichen müssen (vgl. Urteil 1C_163/2018, 1C_239/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 145 I 1), wobei diesfalls zu bedenken wäre, dass es für den Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen und angesichts der kurzen Rechtsmittelfrist von Art. 77 Abs. 2 BPR (siehe dazu E. 3 hiernach) nicht einfach zu eruieren war, ob es sich bei den beanstandeten Vorkommnissen um solche mit kantonsübergreifenden Auswirkungen handelt oder ob sich die Auswirkungen auf den Kanton Graubünden beschränken. Handelte es sich hingegen um auf den Kanton Graubünden beschränkte Vorkommnisse, würde sich die Frage stellen, ob der Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 3 BGG i.V.m. Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR als nicht in diesem Kanton stimmberechtigte Person beschwerdelegitimiert sei (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.2). Letztlich können die Fragen nach der richtigen Vorinstanz und der Legitimation des Beschwerdeführers mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offenbleiben.
3.1. Nach Art. 77 Abs. 2 BPR ist die Beschwerde bei der Kantonsregierung innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt eingeschrieben einzureichen. Die dreitägige Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR ist zwingend einzuhalten (vgl. BGE 140 I 338 E. 3.2 mit Hinweis). Die Fristwahrung ist im bundesgerichtlichen Verfahren mit freier Kognition zu prüfen (Art. 106 Abs. 1 BGG). Soweit der vorinstanzliche Entscheid keine verbindlichen Feststellungen enthält, kann das Bundesgericht den Sachverhalt selbst ergänzen (Art. 105 Abs. 2 BGG).
3.2. Gemäss gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine im kantonalen Recht festgelegte dreitägige Frist für die Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde für sich allein nicht verfassungswidrig (BGE 121 I 1 E. 3b). Das Bundesgericht hielt allerdings auch fest, eine Frist von drei Tagen sei sehr kurz und lasse dem Stimmberechtigten wenig Zeit, die Sach- und Rechtslage abzuklären und eventuell anwaltlichen Rat einzuholen, um die Erfolgsaussichten einer Beschwerde abzuwägen. Es stellte daher auch darauf ab, unter welchen Umständen diese kurze Frist gelten soll. So wird zunächst die Erforderlichkeit sofortigen Handelns vorausgesetzt, was gemäss der Rechtsprechung in Stimmrechtssachen allerdings regelmässig zutrifft. Kurze Dreitagesfristen sind auf den hauptsächlichen Anwendungsfall ausgerichtet, dass eine Vorbereitungshandlung für eine Volksabstimmung (oder Volkswahl) oder deren Ergebnis angefochten wird. Die kurze Frist bezweckt, dass allfällige Mängel möglichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden können und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Auch soll ein Schwebezustand im Volksinitiativ- bzw. Referendumsverfahren vermieden werden (zum Ganzen: Urteil 1C_555/2019 vom 9. September 2020 E. 4.5 mit Hinweisen, in: ZBl 123/2022 S. 308).
Die Anwendung einer entsprechend kurzen Frist darf den Stimmberechtigten im konkreten Fall eine Beschwerdeerhebung nicht praktisch verunmöglichen. Namentlich wird vorausgesetzt, dass die zeitgerechte Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten sichergestellt ist. Ebenso ist an die Beschwerdebegründung kein strenger Massstab anzulegen (BGE 121 I 1 E. 3b; Urteile 1C_692/2024 vom 21. März 2025 E. 4.3, 1C_155/2021 vom 23. November 2021 E. 3.2 und 1C_555/2019 vom 9. September 2020 E. 4.5, in: ZBl 123/2022 S. 308; je mit Hinweisen). Diese Überlegungen gelten auch für die vorliegend massgebliche bundesrechtliche Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR.
3.3. Der Beschwerdeführer führte in seiner Beschwerde an die Vorinstanz aus, er habe vom 11. bis 15. Juli 2025 an einer organisierten Reise ins Bergell teilgenommen. Anlässlich dieser Reise sei ihm das beanstandete Werbeplakat in diversen Postautobussen aufgefallen. Er habe überrascht festgestellt, dass das Werbeplakat in sämtlichen von ihm benutzten Postautokursen zu sehen gewesen sei. Sofort nach der Rückkehr an seinen Wohnort habe er die Beschwerdeschrift an die Hand genommen, womit die Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR gewahrt sei.
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, die Eingabe des Beschwerdeführers datiere vom 17. Juli 2025 (Datum des Poststempels). Der im Hinblick auf Art. 77 Abs. 2 BPR massgebliche Zeitpunkt der Entdeckung der Abstimmungsplakate könne nicht exakt bestimmt werden. Sofern dieser zwischen dem 11. und 13. Juli 2025 gelegen habe, sei die Beschwerdefrist nicht eingehalten. Sofern er hingegen zwischen dem 14. und 15. Juli 2025 gelegen habe, sei die Beschwerdefrist eingehalten.
In seiner Beschwerde an das Bundesgericht erklärt der Beschwerdeführer, er sei am 13. Juli 2025 in einem Postauto-Kursbus von Vicosoprano nach Stampa transportiert worden und bei dieser Gelegenheit erstmals mit dem beanstandeten Werbeplakat konfrontiert worden. Am 14. Juli 2025 habe er das gleiche Plakat in einem anderen Postauto-Kursbus erneut wahrgenommen. Damit sei am 14. Juli 2025 offensichtlich geworden, dass es sich beim Plakat nicht um eine einmalige Entgleisung, sondern um ein systematisches Vorgehen in den Kursbussen in Graubünden handle. Er habe sich erst nach der Rückkehr an seinen Wohnort am späten Abend des 15. Juli 2025 mit dem Verfahren auseinandersetzen können. Nach einer Einlesephase hätten ihm nur wenige Stunden für die Redaktion der Eingabe an die Vorinstanz zur Verfügung gestanden.
Die Bundeskanzlei führt in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht aus, es bestünden Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Beschwerde verspätet eingereicht worden sei. Der Beschwerdeführer habe das beanstandete Plakat gemäss eigener Ausführungen am 13. Juli 2025 erstmals wahrgenommen. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung habe er davon ausgehen müssen, dass es sich dabei um ein Plakat einer Abstimmungskampagne handle. Solche Abstimmungsplakate seien naturgemäss für einen grösseren Adressatenkreis konzipiert und würden an verschiedenen Orten aufgehängt bzw. gezeigt. Nach Auffassung der Bundeskanzlei hätte die Beschwerde an die Vorinstanz spätestens am 16. Juli 2025 erhoben werden müssen.
3.4. Grund für die Beschwerde des Beschwerdeführers ist der Umstand, dass das von ihm beanstandete Plakat in Postauto-Kursbussen hing. Die kurze Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR bezweckt, dass der angebliche Mangel - sofern ein solcher festzustellen wäre - möglichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden könnte und der Urnengang nicht wiederholt zu werden bräuchte (siehe E. 3.2 hiervor). Dementsprechend straff ausgestaltet ist das weitere Rechtsmittelverfahren mit der Behandlungsfrist für die Kantonsregierung von 10 Tagen (Art. 79 Abs. 1 BPR) und der Fünftagesfrist für die Beschwerde an das Bundesgericht unter Ausschluss des üblichen Fristenstillstands (Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG und Art. 46 Abs. 2 lit. c BGG i.V.m. Art. 80 Abs. 1 BPR). Die Beschwerde des Beschwerdeführers zielt denn auch ausdrücklich darauf ab, dass die Verbreitung der Abstimmungswerbung in Postautofahrzeugen noch vor der Abstimmung untersagt werde.
Der Beschwerdeführer hat das beanstandete Plakat unbestritten bereits anlässlich der Postautoffahrt am Sonntag, 13. Juli 2025, gesehen. Beim Plakat handelt es sich einfach erkennbar um Abstimmungswerbung für die Volksabstimmung vom 28. September 2025. Der Beschwerdeführer musste bereits am 13. Juli 2025 davon ausgehen, dass das Plakat Teil einer Abstimmungskampagne ist. Ebenso musste er bereits am 13. Juli 2025 annehmen, dass das Plakat über einen gewissen Zeitraum im von ihm genutzten Postautofahrzeug und mutmasslich auch in weiteren Postautofahrzeugen hängt. Die angebliche Unregelmässigkeit war für ihn am 13. Juli 2025 einfach und sofort zu erkennen. Der Beschwerdeführer hat den Grund für seine Beschwerde damit am 13. Juli 2025 entdeckt, womit dieses Datum für den Beginn der Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR massgebend ist. Dass der Beschwerdeführer das beanstandete Plakat am 14. Juli 2025 während einer weiteren Postautofahrt erneut gesehen hat, ändert daran nichts.
Erster Tag der dreitägigen Frist zur Erhebung der Beschwerde an die Vorinstanz im Sinne von Art. 77 Abs. 2 BPR war somit der Montag, 14. Juli 2025 (vgl. Art. 20 Abs. 2 VwVG und Art. 44 Abs. 1 BGG). Damit endete die Frist für den Beschwerdeführer am Mittwoch, 16. Juli 2025. Inwiefern die Anwendung der Dreitagesfrist dem Beschwerdeführer eine Beschwerdeerhebung praktisch verunmöglicht hätte, ist nicht zu erkennen. Dass der Beschwerdeführer erst am 15. Juli 2025 an seinen Wohnort zurückgekehrt ist, ändert daran unter den gegebenen Umständen nichts. Der Beschwerdeführer ist Jurist, Fürsprecher und emeritierter Professor. Er hat die Beschwerdeschrift an die Vorinstanz eigenhändig verfasst und bringt nicht vor, er habe zuvor anwaltlichen Rat eingeholt. Die Darstellung des Sachverhalts (vgl. Art. 78 BPR) hat keine aufwändigen Nachforschungen erfordert. Wie bereits ausgefüht, wird der kurzen Frist unter anderem dadurch Rechnung getragen, dass keine hohen Anforderungen an die Beschwerdebegründung gestellt werden (siehe E. 3.2 hiervor), was dem Beschwerdeführer auch in zeitlicher Hinsicht zu Gute kam und es ihm ermöglicht hätte, die Beschwerde spätestens am 16. Juli 2025 einzureichen.
3.5. Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde an die Vorinstanz unbestritten erst am Donnerstag, 17. Juli 2025, und damit nicht im Sinne von Art. 77 Abs. 2 BPR rechtzeitig eingereicht. Sofern es sich bei der Vorinstanz mit Blick auf Art. 89 Abs. 3 BGG i.V.m. Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR überhaupt um die richtige Vorinstanz handelte (vgl. E. 2 hiervor), ist sie auf die Beschwerde des Beschwerdeführers im Ergebnis zu Recht nicht eingetreten. In dieser Konstellation kann der Beschwerdeführer die von der Vorinstanz nicht behandelten materiellen Rügen im Verfahren vor Bundesgericht nicht erneut vorbringen.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht anzuordnen (vgl. Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Bundeskanzlei, der PostAuto AG, PostAuto Graubünden und der Regierung des Kantons Graubünden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. September 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mattle