1C_418/2018
Urteil vom 27. Juni 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Rémy Wyssmann,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Aargau,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Gesuch um Zugang zu Dokumenten gemäss Öffentlichkeitsprinzip,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 1. Kammer, vom 18. Juli 2018 (WBE.2017.451 / tm / jb).
Am 9. Dezember 2015 stellte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Aargau in einem sozialversicherungsrechtlichen Verfahren dem Rechtsvertreter von A.________ auf Anfrage hin eine Liste über die Gutachten und Gutachterstellen der IV-Stelle Aargau und der Anzahl mono- und bidisziplinären Gutachten in den Jahren 2012 bis 2014 zur Verfügung. Am 4. März 2016 ersuchte A.________ die Sozialversicherungsanstalt, ihm schriftlich mitzuteilen, in wie vielen Fällen von den in der Liste enthaltenen 90 Gutachten der ABI Ärztliches Begutachtungsinstitut GmbH eine leistungsbegründende Invalidität resultierte. Die Beauftragte für Öffentlichkeit und Datenschutz des Kantons Aargau teilte der Sozialversicherungsanstalt am 7. April 2017 mit, dass aus ihrer Sicht kein Anspruch auf Erstellung eines noch nicht existierenden Dokuments bestehe, dass der Gesuchsteller aber Einsicht in die anonymisierten Gutachten verlangen könne. Am 27. September 2017 wies die Sozialversicherungsanstalt das Gesuch um Herausgabe der gewünschten Informationen ab.
Mit Urteil vom 18. Juli 2018 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau eine dagegen von A.________ erhobene Beschwerde vom 26. Oktober 2017 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, A.________ habe ursprünglich um eine Auswertung der Gutachten ersucht. Auch in seiner Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht habe er weiterhin eine solche verlangt. Erst mit seiner Replik vom 14. Februar 2018 habe er den Zugang zu den Gutachten in anonymisierter Fassung verlangt. Das laufe auf eine unzulässige Beschwerdeänderung vor dem Verwaltungsgericht hinaus. Die Beschwerde sei daher einzig in dem Sinne zu prüfen, ob die Abweisung des Antrags auf Auswertung der 90 Gutachten rechtmässig gewesen sei. Dies sei zu bejahen, da es ein solches Dokument bisher nicht gebe und sich der Öffentlichkeitsanspruch nur auf bestehende Dokumente beziehe.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 31. August 2018 an das Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die IV-Stelle Aargau "anzuweisen, die aussagekräftigen Teile der 90 Gutachten, evtl. die ganzen Gutachten der ABI Ärztliches Begutachtungsinstitut GmbH gemäss Liste betreffend Anzahl mono- und bidisziplinärer Begutachtungsaufträge der IV-Stelle Aargau in den Jahren 2012 bis 2014 in anonymisierter Form herauszugeben"; eventuell sei die Beschwerdesache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen mit der Anweisung, auf das Gesuch vollumfänglich einzutreten und darüber neu zu entscheiden. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Annahme einer Beschwerdeänderung sei überspitzt formalistisch. Es bestehe ein öffentlichkeitsrechtlicher Anspruch auf Zugang zu den verlangten Dokumenten, was das Urteil des Verwaltungsgericht missachte.
Die Sozialversicherungsanstalt und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
A.________ äusserte sich am 26. November 2018 nochmals zur Sache.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesge-richt offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Der Beschwerdeführer nahm am vorinstanzlichen Verfahren teil und verfügt über ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids, weil seinem Gesuch um Information nicht stattgegeben wurde. Er ist somit zur Beschwerdeerhebung befugt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (Art. 95 lit. a-c und Art. 97 Abs. 1 BGG). Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann im Wesentlichen geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht bzw. gegen die verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze. Das Bundesgericht prüft kantonales Recht somit nur auf Bundesrechtsverletzung, namentlich Willkür, hin. Frei prüft das Bundesgericht die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte. Soweit es dabei allerdings um die Auslegung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht geht, prüft dies das Bundesgericht wiederum ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.). Das gilt insbesondere für das kantonale Verfahrensrecht.
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, oder beruhe auf einer qualifizierten Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.5. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten - unter Einschluss von Willkür bei den tatsächlichen Feststellungen sowie bei der Anwendung von kantonalem Recht - gerügt wird; insoweit muss sich die Beschwerdebegründung spezifisch mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen und die massgebliche Rechtsverletzung aufzeigen; rein appellatorische Kritik genügt nicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.).
2.1. Der Beschwerdeführer erachtet es als überspitzt formalistisch, dass das Verwaltungsgericht von einer Beschwerdeänderung ausgegangen ist. Er führt dazu unter anderem aus, nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung treffe die Behörde in Fällen umfangreicher Zugangsgesuche eine gewisse Pflicht, mit dem Gesuchsteller die Begehren zu präzisieren und sie damit in eine zulässige Form zu giessen.
2.2. Der Beschwerdeführer rügt in prozessualer Hinsicht einzig eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Die willkürliche Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts macht er nicht geltend. Zu prüfen ist damit lediglich, ob die Vorinstanz ihm das Recht verweigert und dadurch Art. 29 Abs. 1 BV verletzt hat. Ob sich der Beschwerdeführer im vorliegenden Zusammenhang auch auf Art. 6 EMRK berufen könnte, kann offen bleiben, legt er doch jedenfalls nicht dar, dass ihm gestützt darauf über Art. 29 Abs. 1 BV hinausreichende Rechte zustünden.
2.3. Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 135 I 6 E. 2.1 mit Hinweisen). Überspitzt formalistisch wäre es insbesondere, eine Partei auf der unglücklichen Formulierung oder einem unbestimmten Wortlaut ihres Rechtsbegehrens zu behaften, wenn sich dessen Sinn unter Berücksichtigung der Begründung, der Umstände des zu beurteilenden Falls oder der Rechtsnatur der Hauptsache ohne Weiteres ermitteln lässt (Urteil des Bundesgerichts 5A_775/2018 vom 15. April 2019 E. 4.1 mit Hinweis).
2.4. Die Vorinstanz zeichnet im angefochtenen Entscheid ausführlich nach, dass der Beschwerdeführer in seiner ursprünglichen Eingabe an die Sozialversicherungsanstalt um Mitteilung ersucht habe, "in wie vielen Fällen von den in der Liste der IV-Stelle vom 9. Dezember 2015 enthaltenen 90 ABI-Gutachten der Jahre 2012 bis 2014 eine leistungsbegründende Invalidität resultiere". Inhaltlich handle es sich dabei um ein Gesuch um Auswertung der 90 Gutachten durch die Sozialversicherungsanstalt. Diesen Antrag habe der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht vom 26. Oktober 2017 wiederholt: "Die IV-Stelle Aargau sei anzuweisen, die Begutachtungsresultate der ABI Ärztliches Begutachtungsinstitut GmbH (wie viele Gutachten von 90 führten zu einem positiven Ergebnis für den Bürger [Arbeitsunfähigkeit > 40%], wieviele nicht) gestützt auf die Liste betreffend Anzahl mono- und bidisziplinärer Begutachtungsaufträge der IV-Stelle Aargau in den Jahren 2012 bis 2014 herauszugeben." Auch dabei habe der Beschwerdeführer mithin um Auswertung der Gutachten ersucht. Erst im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, nachdem die Sozialversicherungsanstalt darauf hingewiesen hatte, dass es ein solches Dokument nicht gebe, habe der Beschwerdeführer in seinen Eingaben vom 14. Februar und 28. März 2018 den Zugang zu den Gutachten in anonymisierter Form verlangt. Diese nachträgliche Umdeutung des Begehrens könne bei der Auslegung des Beschwerdeantrags nicht berücksichtigt werden. Zu prüfen sei daher einzig, ob der Beschwerdeführer einen Anspruch darauf habe, dass die Sozialversicherungsanstalt die Gutachten auswerte und ihm die sich daraus ergebenden verlangten Informationen mitteile.
2.5. Die diesbezüglichen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts entsprechen der Aktenlage und der Beschwerdeführer behauptet auch nicht und vermag nicht darzutun, dass sie offensichtlich unrichtig wären. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausging, er habe ursprünglich Informationen verlangt, die eine Auswertung der fraglichen Gutachten voraussetzen und darauf beruhen, während er später die Herausgabe dieser Gutachten in anonymisierter Form beantragte. Auch wenn das ursprüngliche Rechtsbegehren kompliziert formuliert ist, erscheint es insoweit inhaltlich klar. Der ursprüngliche und der spätere Antrag unterscheiden sich jedenfalls deutlich, ohne dass dies auf einem Versehen oder einer unglücklichen Formulierung beruht. Das Verwaltungsgericht stellte daher keine überspannten Anforderungen formeller Natur, wenn es darin gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht und die entsprechende Praxis eine unzulässige Beschwerdeänderung erkannte. Dass dies willkürlich wäre, macht der Beschwerdeführer, wie erwähnt, nicht geltend. Dieser kann auch daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten, dass in BGE 144 I 170 das zuständige Gericht in einem analogen Fall in einem anderen Kanton nicht von einer unzulässigen Beschwerdeänderung ausgegangen ist. Der Beschwerdeführer vermag nicht einmal dazutun, dass die prozessuale Rechtslage vergleichbar wäre. In den vom Beschwerdeführer angerufenen solothurnischen Fällen (darunter BGE 144 I 170) hatten bereits die kantonalen Behörden die eingereichten Gesuche als solche um Zugang zu den einzelnen Gutachten und Leistungsentscheiden verstanden (vgl. BGE 144 I 170 E. 8.4 S. 178). Das stand ihnen nach kantonalem Verfahrensrecht frei und es ging nur noch um den genauen Inhalt der Anträge. Dass die Behörden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Fällen umfangreicher Zugangsgesuche eine gewisse Pflicht trifft, mit dem Gesuchsteller die Begehren zu präzisieren und in eine zulässige Form zu giessen (BGE 144 I 170 E. 8.2 S. 177), führt nicht dazu, dass die formellen Verfahrensanforderungen des kantonalen Rechts unbeachtlich würden. Ob der Beschwerdeführer sein Begehren im vorliegenden Fall allenfalls noch bei Einreichung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht hätte umdeuten dürfen, ist nicht von Belang und kann dahingestellt bleiben, sah das Verwaltungsgericht die unzulässige Beschwerdeänderung doch darin, dass er in seinen späteren Eingaben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von seinem in der Beschwerdeschrift enthaltenen Antrag abwich. Im Übrigen weist das Verwaltungsgericht in seiner Eingabe an das Bundesgericht vom 25. September 2018 darauf hin, dass es dem Beschwerdeführer offen bleibt, bei der Sozialversicherungsanstalt einen neuen Antrag auf Einsicht in die einzelnen Gutachten in anonymisierter Fassung zu stellen. Der angefochtene Entscheid ist demnach nicht überspitzt formalistisch.
In der Sache begründet der Beschwerdeführer, weshalb es nach seiner Auffassung Bundesrecht und kantonales Verfasssungsrecht verletzen soll, dass das Verwaltungsgericht seinem behaupteten Anspruch auf Herausgabe der (anonymisierten) Gutachten keine Folge geleistet habe. Dies ist aber nicht wesentlich, nachdem das Verwaltungsgericht, ohne dadurch überspitzt formalistisch gehandelt zu haben, davon ausgegangen ist, es müsse darüber aus prozessualen Gründen nicht entscheiden. Die Vorinstanz prüfte nur, ob der von ihm einzig als massgeblich anerkannte ursprüngliche und noch in der Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht gestellte Antrag des Beschwerdeführers zu befolgen ist, es sei ihm ein Dokument mit Informationen herauszugeben, die auf einer Auswertung der fraglichen Gutachten beruhen. Das Verwaltungsgericht führte dazu aus, aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht ergebe sich kein Anspruch auf Erstellung und Herausgabe eines noch nicht existierenden Dokuments. Es legte dabei das einschlägige kantonale Recht unter Rückgriff auf das Bundesrecht aus. Danach gilt als dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehendes Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft, wobei Informationen gleichgestellt sind, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang ("auf Knopfdruck") aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ; BGE 144 I 170 E. 8.3 S. 178; Urteil des Bundesgerichts 1C_406/2016 vom 15. Februar 2017 E. 3.1, in: StR 72/2017 S. 304, ASA 85 S. 680). Der Beschwerdeführer stellt diese rechtlichen Erwägungen vor Bundesgericht nicht in Frage bzw. setzt sich damit nicht in einer den Begründungsanforderungen genügenden Weise auseinander (vgl. vorne E. 1.5). Er zeigt nicht auf, dass bzw. inwiefern der angefochtene Entscheid diesbezüglich Recht verletzt. Vielmehr begnügt er sich mit der insoweit unwesentlichen Begründung, weshalb ihm die Gutachten in anonymisierter Form herauszugeben seien. Er argumentiert in diesem Sinne an der einzig relevanten Streitfrage vorbei. Zum vom Verwaltungsgericht ausschliesslich geprüften Streitpunkt der Herausgabe eines Dokuments, das die fraglichen Gutachten gemäss den Anträgen des Beschwerdeführers auswertet, äussert er sich nicht. Er setzt sich insbesondere nicht ausreichend mit dem Argument auseinander, das von ihm verlangte Dokument existiere nicht und er habe keinen Anspruch auf Erstellung eines solchen Dokuments. Darauf ist daher nicht einzugehen.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Aargau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Juni 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Uebersax