{T 0/2}
1C_429/2008
Urteil vom 17. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Raselli, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Bern, vertreten durch die Finanzdirektion, Münsterplatz 12, 3011 Bern.
Gegenstand
Gehaltmässige Einstufung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. August 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
X.________ arbeitet seit August 2001 als wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Erbschafts-, Schenkungs- und Nachsteuer der Steuerverwaltung des Kantons Bern. Mit Ernennungsverfügung vom 2. April 2001 wurde er in die Gehaltsklasse 22 mit 22 Gehaltsstufen eingereiht.
In den Jahren 2003 und 2004 erhielt er einen Gehaltsaufstieg von je einer Leistungsstufe. Mit Inkrafttreten des neuen Personalrechts am 1. Juli 2005 erfolgte eine Überführung in eine neue Gehaltsstufeneinteilung. X.________ wurde nunmehr in die Gehaltsklasse 22 mit 48 Gehaltsstufen eingereiht.
Am 1. Januar 2006 erhielt X.________ erneut einen Gehaltsaufstieg von einer Leistungsstufe. Daraufhin ersuchte er seinen Vorgesetzten um eine Erhöhung des Lohnes um zusätzliche Leistungsstufen. Der Vorgesetzte lehnte dieses Begehren ab. In der Folge verlangte X.________ eine anfechtbare Verfügung. Mit Verfügung vom 6. März 2006 bestätigte die Steuerverwaltung des Kantons Bern den Gehaltsanstieg um eine Leistungsstufe auf den 1. Januar 2006 und hielt gleichzeitig fest, dass im Rahmen des individuellen Gehaltsaufstiegs keine zusätzlichen Gehaltsstufen gewährt werden können.
X.________ erhob gegen die Feststellungsverfügung der Steuerverwaltung Beschwerde bei der Finanzdirektion des Kantons Bern und beantragte, sein Gehalt sei per 1. Januar 2006 innerhalt der Gehaltsklasse 22 um 19 auf 68 Gehaltsstufen anzuheben. Mit Entscheid vom 11. Februar 2008 wies die Finanzdirektion die Beschwerde ab.
In der Folge gelangte X.________ an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern und beantragte, der Entscheid der Finanzdirektion sei aufzuheben, und sein Gehalt sei per 1. Januar 2006 innerhalb der Gehaltsklasse 22 entsprechend dem Ermessen des Verwaltungsgerichts, mindestens jedoch um 19 Gehaltsstufen anzuheben.
Mit Urteil vom 19. August 2008 wies das Verwaltungsgericht, Verwaltungsrechtliche Abteilung, die von X.________ erhobene Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
B.
X.________ hat beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Im Hauptbegehren beantragt er, die Entscheide des Verwaltungsgerichts und der Finanzdirektion seien aufzuheben, und es sei sein Gehalt per 1. Januar 2006 innerhalb der Gehaltsklasse 22 um 17 neurechtliche Gehaltsstufen anzuheben, was einer Einstufung in der Gehaltsklasse 22 mit 66 neurechtlichen Gehaltsstufen per 1. Januar 2006 entspricht. Im Eventualbegehren ersucht X.________ um Aufhebung der Entscheide des Verwaltungsgerichts und der Finanzdirektion und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu neuer Beurteilung.
C.
Das Verwaltungsgericht und die Finanzdirektion schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer nahm nochmals Stellung.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts betrifft die Abweisung eines Gesuchs um eine Gehaltserhöhung im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Da die Streitwertgrenze erreicht ist, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 lit. a, Art. 83 lit. g, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Als unzulässig erweist sich aber der Antrag, auch den erstinstanzlichen Entscheid der Finanzdirektion aufzuheben. Dieser ist durch jenen des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als mitangefochten; seine selbständige Beanstandung ist ausgeschlossen (BGE 129 II 438 E. 1 S. 441).
1.2 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur soweit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 2 BGG).
Der Beschwerdeführer trägt vor Bundesgericht vor, sein Anfangsgehalt bei der Kantonalen Steuerverwaltung sei nicht anhand der gesetzlichen Bestimmungen ermittelt worden, sondern habe sich an seinem vorherigen Gehalt bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung ausgerichtet. Erst im Beschwerdeverfahren hätten die Behörden versucht, das Anfangsgehalt anhand der gesetzlichen Bestimmungen rechnerisch zu begründen. Dieses - im Übrigen rein spekulative - Vorbringen trug der Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren nicht vor. Es ist neu und damit unzulässig.
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei willkürlich (BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S. 252). An die Begründung der Beschwerde werden bei Sachverhaltsrügen strenge Anforderungen gestellt. In der Beschwerdeschrift ist detailliert darzulegen, inwiefern die Feststellungen willkürlich bzw. unter Verletzung einer verfahrensrechtlichen Verfassungsvorschrift zustande gekommen sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255).
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sein Anfangsgehalt bei der Steuerverwaltung falsch berechnet, weil sie von falschen tatsächlichen Annahmen ausgegangen sei. Das Verwaltungsgericht legte dar, dass der Anfangslohn nach Massgabe der gesammelten Berufserfahrung festgesetzt werde und die Anstellungsbehörde dabei im Übrigen über einen grossen Ermessensspielraum verfüge. Der Beschwerdeführer behauptet, er habe nicht 199, sondern 202 Monate als Sozialarbeiter beim Jugendamt Bern gearbeitet und sei nicht nur bis April 2001, sondern bis Juli 2001 bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung tätig gewesen. Jedoch ging auch das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Beschwerdeführer bis Juli 2001 bei der Eidgenössichen Steuerverwaltung direkt dienliche Berufserfahrung sammeln konnte. Inwiefern die blosse Behauptung des Beschwerdeführers, er habe 202 und nicht 199 Monate als Sozialarbeiter beim Jugendamt gearbeitet, den Sachverhalt als offensichtlich falsch erscheinen lässt und inwiefern diese Behauptung in Anbetracht des ohnehin grossen Ermessensspielraums der Anstellungsbehörde bei der Festsetzung des Anfangsgehalts auf das Entscheidergebnis einen Einfluss haben könnte, legt der Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. In diesem Punkt ist die Beschwerde ebenfalls unzulässig.
1.4 Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung - BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254). Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246 mit Hinweisen).
Ob diese Anforderungen im vorliegenden Fall erfüllt sind, wird im Zusammenhang mit den einzelnen Rügen geprüft.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, das Verwaltungsgericht habe nicht alle seine Rügen geprüft und dadurch das Rechtsverweigerungsverbot (recte: den Anspruch auf rechtliches Gehör) verletzt. Er habe geltend gemacht, dass vorliegend nicht Art. 5 Abs. 4 der Gehaltsverordnung des Kantons Bern, sondern dessen Abs. 3 zur Anwendung gelange. Das Verwaltungsgericht habe sich mit diesem Vorbringen nicht auseinandergesetzt.
2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt auch die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Sie kann sich dabei aber auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88 mit Hinweisen).
2.3 Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass das Vewaltungsgericht sich mit der Frage befasste, inwieweit Art. 5 Abs. 3 oder Art. 5 Abs. 4 der damals massgeblichen Gehaltsverordnung zur Anwendung gelangt. Auch ist das angefochtene Urteil ausreichend begründet, so dass es der Beschwerdeführer sachgerecht anfechten kann. Von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Rügen des Beschwerdeführers nicht geprüft worden wären oder das Urteil unzureichend begründet wäre, kann daher nicht die Rede sein. Im Übrigen wäre mit dem Vorbringen, das Verwaltungsgericht habe unzulässigerweise Art. 5 Abs. 4 statt Art. 5 Abs. 3 der Gehaltsverordnung angewendet, eine Rechtsverweigerung nicht zu begründen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, sein Anfangsgehalt bei der Steuerverwaltung des Kantons Bern sei falsch berechnet worden. Im Einzelnen trägt er vor, das Verwaltungsgericht hätte die Gehaltseinreihung ausschliesslich nach Art. 5 Abs. 3 aGehV und nicht nach Art. 5 Abs. 4 aGehV vornehmen dürfen. Das Gericht sei über das Thema des Streitgegenstandes hinausgegangen und habe damit seine Kompetenzen überschritten. Auch hätte stets mindestens eine ganze, nicht bloss eine halbe Gehaltsstufe zugesprochen werden müssen und sei die Reduktion seines Anfangsgehalts um drei Anlaufstufen mit dem Zweck des massgeblichen Personalrechts nicht vereinbar. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Willkürverbots.
3.2 Willkür in der Rechtsanwendung liegt dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133, mit Hinweisen).
3.3 Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Urteil davon aus, dass eine fehlerhafte erstmalige Gehaltseinreihung durch einen ausserordnentlichen Gehaltsanstieg per 1. Januar 2006 zu korrigieren sei. Jedoch erachtet es die ursprüngliche Gehaltseinreihung des Beschwerdeführers als rechtens. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen Folgendes aus:
Die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Einreihung richte sich nach Art. 5a der zum Zeitpunkt der Anstellung des Beschwerdeführers geltenden Gehaltsverordnung des Kantons Bern vom 26. Juni 1996 (aGehV; BSG 96-57). Die Vorschrift laute folgendermassen:
"1) Das Anfangsgehalt einer Stelle entspricht dem Grundgehalt der im Stellenplan vorgesehenen Gehaltsklasse, wenn
3.4 Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Der Wortlaut von Art. 5 Abs. 3 und 4 aGehV knüpft für die Frage der Anrechenbarkeit der gesammelten Berufserfahrung daran an, ob die Praxisjahre für die neue Stelle direkt oder indirekt dienlich sind. Davon ist auch die Vorinstanz ausgegangen. Der Beschwerdeführer zeigt nicht rechtsgenüglich auf, inwiefern seine Berufsjahre als Ingenieur und als Sozialarbeiter in den Jahren 1972-2000 für die Tätigkeit als Jurist bei der Steuerverwaltung direkt dienlich gewesen wären. Es ist deshalb nicht willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht diese Berufsjahre als indirekt dienlich qualifizierte und nach Massgabe von Art. 5 Abs. 4 aGehV anrechnete. Damit hat das Verwaltungsgericht seine Kompetenzen keineswegs überschritten, besagt doch Art. 20a des Gesetzes des Kantons Bern über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 (VRPG; BSG 155.21) ausdrücklich, dass das Gericht das Recht von Amtes wegen anzuwenden hat. Das Verwaltungsgericht ist folglich weder an die in der kantonalen Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Finanzdirektion gebunden. Dies hat nichts mit der vom Beschwerdeführer herangezogenen Problematik des Anfechtungsobjekts resp. des Streitgegestandes zu tun. Mit den diesbezüglichen Vorbringen und mit dem Argument, es seien falsche Erwägungen der Finanzdirektion mittels eines unzulässigen Kraftaktes zurecht gebogen worden, ist der Willkürvorwurf nicht ausgewiesen.
Der Beschwerdeführer zeigt auch nicht rechtsgenüglich auf, inwiefern die Anrechnung halber Gehaltsstufen bei Berufsjahren mit einem Beschäftigungspensum von 50 % unhaltbar sein soll. Nichts anderes gilt bezüglich der Reduktion des Anfangsgehalts um drei Anlaufstufen. Insbesondere setzt sich der Beschwerdeführer nicht mit dem Standpunkt der Vorinstanz auseinander, wonach die Anrechnung von Anlaufstufen in Anbetracht der ohnehin grosszügigen Berechnung des Anfangsgehalts (21 statt 12 Gehaltsstufen) nicht ins Gewicht falle und deshalb auf die Beanstandung der Anrechnung von Anlaufstufen nicht eingegangen werden müsse.
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet, soweit infolge der über weite Strecken bloss appellatorischen Kritik darauf eingetreten werden kann.
4.
4.1 Weiter ist der Beschwerdeführer der Auffassung, es stelle einen Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben dar, dass die Finanzdirektion die gesammelte Berufserfahrung sieben Jahre nach der Anstellung als nicht direkt dienlich eingestuft habe. Diese Frage sei bereits bei der Anstellung entschieden worden, da sie grundsätzlicher Natur sei. Dass die Praxisjahre vor der Anstellung bei der Kantonalen Steuerverwaltung direkt dienlich gewesen seien, ergebe sich auch daraus, dass der Beschwerdeführer durchwegs gute Leistungsbeurteilungen erhalten habe.
4.2 Art. 9 BV räumt jeder Person das Recht ein, von den staatlichen Behörden nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Der Grundsatz verbietet den Behörden widersprüchliches oder missbräuchliches Verhalten und räumt den Rechtsunterworfenen einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden ein (BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60; Bundesgerichtsurteil 1C_242/2007 vom 11. Juni 2008 E. 3.3.1, je mit Hinweisen).
4.3 Inwiefern dieser Grundsatz hier verletzt sein soll, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer akzeptierte die erstmalige Gehaltseinreihung klaglos und hegte erst sieben Jahre später Zweifel an deren Rechtmässigkeit. Erst dies veranlasste die Finanzdirektion zu klären, nach welchen Kriterien sie damals die Einreihung vorgenommen hatte. Auch in diesem Punkt erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit darauf infolge der wiederum grösstenteils appellatorischen Natur der Vorbringen überhaupt eingetreten werden kann.
5.
5.1 Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer, dass die drei Anlaufstufen in seinem Fall, anders als bei jungen Mitarbeitern, nicht durch einen ausserordentlichen Gehaltsanstieg kompensiert worden seien. Er rügt eine aufgrund seines Alters erfolgte Verletzung des Diskriminierungsverbots.
5.2 Nach Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen des Alters. Eine Diskriminierung ist gegeben, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Verboten ist auch eine indirekte Diskriminierung wegen des Alters. Eine solche liegt vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung aufgrund des Alters enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen ältere Menschen besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich gerechtfertigt wäre (zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts 1D_19/2007 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1 mit Hinweisen).
5.3 Das Verwaltungsgericht führte in diesem Zusammenhang aus, der Umstand, dass ein Mitarbeiter bei der Einstellung unter dem Grundgehalt lag und demzufolge in den Genuss eines beschleunigten Gehaltsaufstiegs gelangte, sei ein sachlicher Grund zur Differenzierung. Diese Rechtsauffassung ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich und der Beschwerdeführer legt nicht rechtsgenüglich dar, inwiefern diesbezüglich eine Diskriminierung wegen des Alters vorliegen würde.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer ist ferner der Auffassung, sein individueller Gehaltsanstieg per 1. Januar 2006 sei zu tief ausgefallen, da er eine A+-Beurteilung erhalten habe. Die Verteilung der vorhandenen Mittel sei ungeachtet der Leistungsbeurteilung erfolgt. Bei der individuellen Lohnerhöhung seien vor allem jüngere, sehr gut qualifizierte Mitarbeiter mit wenigen Dienstjahren berücksichtigt worden. Der Beschwerdeführer macht wiederum eine Altersdiskriminierung geltend. Ausserdem beanstandet er, dass ein Kollege (A.________) lohnmässig stark bevorzugt worden sei.
6.2 Das Verwaltungsgericht führte dazu Folgendes aus: Der Abteilung Erbschafts-, Schenkungs- und Nachsteuer habe ein Betrag von insgesamt CHF 10'565.31 für den individuellen Gehaltsanstieg der Mitarbeiter zur Verfügung gestanden. Die nach der Leistungs- und Verhaltensbeurteilung zu gewährenden Gehaltsstufen würden unter Berücksichtigung der für den Gehaltsaufstieg verfügbaren Mittel festgesetzt. Ein Anspruch auf Gehaltsaufstieg bestehe nicht. Die finanziellen Mittel hätten nicht ausgereicht, um jede A-Beurteilung mit einer Gehaltsstufe und jede A+-Beurteilung mit mehreren Gehaltsstufen zu belohnen. In Anbetracht dessen und des Umstandes, dass bei der Abteilung Erbschafts-, Schenkungs- und Nachsteuer viele langjährige Mitarbeitende angestellt seien, habe es die Steuerverwaltung für angezeigt erachtet, möglichst vielen Mitarbeitenden bei guten bis sehr guten Leistungen mindestens eine Leistungsstufe zukommen zu lassen. Diese Verteilung stehe im Einklang mit den rechtlichen Grundlagen und sei sachlich motiviert, indem sie berücksichtige, dass von der Reduktion des Gehaltsstufenanstiegs in den Jahren 1999 bis 2005 vor allem die langjährigen Mitarbeiter betroffen gewesen seien. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers liege nicht bereits deshalb ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot vor, weil sowohl Mitarbeiter mit einer A-Beurteilung als auch solche mit einer A+-Beurteilung zu einem Gehaltsaufstieg von einer Leistungsstufe gekommen seien.
Was den Vergleich mit den Kollegen des Beschwerdeführers betreffe, so würden diese teilweise leitende Funktionen ausüben und in unterschiedlichen Aufgabengebieten tätig sein, weshalb sie nicht in derselben Gehaltsklasse wie der Beschwerdeführer eingereiht seien.
6.3 Diese Erwägungen sind insgesamt nicht zu beanstanden. Bei der Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel wurde zum einen auf die Mitarbeiterbeurteilung, zum andern auf die Dienstjahre und die Lohnentwicklung in den letzten Jahren abgestellt. Dabei handelt es sich um objektive Kriterien. Dass auch jüngere, gut qualifizierte Mitarbeiter in den Genuss einer Lohnerhöhung kamen, ist nicht diskriminierend. Der Umstand, dass ein Mitarbeiter mit einer bedeutend längeren (allenfalls voll anrechenbaren) Berufspraxis mehr verdient als der gleich alte oder gar ältere Beschwerdeführer, ist sachlich begründet. Nichts anderes gilt für die Berücksichtigung jüngerer, sehr guter Mitarbeiter mit weniger Dienstjahren. Wären den mit A+ beurteilten Mitarbeitern mehrere Gehaltsstufen zuerkannt worden, wären jüngere, sehr gute Mitarbeiter entsprechend schlechter gefahren. Die Verwaltung hätte das Risiko getragen, diese nicht halten zu können. Von einer Verletzung der Rechtsgleichheit resp. einer Diskriminierung aufgrund des Alters kann nicht die Rede sein.
Bezüglich der behaupteten lohnmässigen Schlechterstellung im Vergleich mit seinem Kollegen legt der Beschwerdeführer nicht dar, inwiefern dieser keinen Anspruch auf Wahrung seines Besitzstandes gehabt hätte und der Verwaltung ein Spielraum bei der Festlegung der Lohnhöhe zur Verfügung gestanden wäre. Auch in diesem Punkt ist eine Verfassungsverletzung nicht auszumachen.
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf in Anbetracht der unzulässigen Anträge und Vorbringen und der über weite Strecken rechtsungenüglichen Beschwerdebegründung überhaupt eingetreten werden kann.
Der vom Beschwerdeführer in der Eingabe vom 4. November 2008 gestellte Antrag auf Zustellung eines Entscheides der Finanzdirektion vom 13. Januar 2000 ist ebenfalls abzuweisen. Dieser Entscheid ist erstens für das bundesgerichtliche Urteil nicht relevant und zweitens macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die Finanzdirektion würde ihm die Einsicht in diesen Entscheid verweigern.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Ausrichtung einer Parteientschädigung fällt ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Finanzdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder